新形勢下對耕地保護的探討

趙婷婷

（四川省不動產(chǎn)登記中心（四川地政地籍事務中心），四川 成都 610057）

引言

新形勢提出新要求，同時迎來新的轉(zhuǎn)折點，對于耕地保護而言，新的時期就需要有新的計劃作為支撐，國家為恢復耕地面積，從政策、法律、管理等方面，提出了種種措施，針對出現(xiàn)的耕地占用、違規(guī)使用情況，更是詳細給出了紅線，這表明國家對退耕計劃實施的信心和要求。強化保護力度，構(gòu)建保護屏障，為子孫后代計深遠，也為經(jīng)濟效益謀發(fā)展，耕地保護計劃將助力農(nóng)業(yè)經(jīng)濟走向更平坦的大道。

1.新形勢下耕地保護的特點以及現(xiàn)狀

當今時代，耕地資源和水資源都是國家的重要資源，也屬于緊缺資源，而我國對于耕地問題一直沒有松懈，也致力于耕地資源的保護工作，縱是如此，該工作的進行依然存在一定的問題。要尋求解決的辦法，就必須要對這些問題進行分析，以此了解問題背后代表的究竟是什么。

1.1 客觀耕地資源國情不容忽視

我國是農(nóng)業(yè)大國也是人口大國，短缺的土地資源與龐大的人口數(shù)量之間的矛盾一直存在，也面臨著人多地少的困局。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國的城市化進程也在不斷推進，速度在不斷地加快，而城市化的最主要特點就是大量土地的被占用，而這些占用的土地中，不乏大量的耕地。從整體情況來看，城市化進程的推進意味著國家在不斷地發(fā)展，人們的生活也越來越好，而從另一方面看，耕地面積緊縮，客觀耕地資源的國情不容忽視，這需要政府相關(guān)部門對此問題給予高度的重視，也要盡快地想辦法去解決這些問題。

1.2 我國存在較為嚴重的土地浪費的情況

當下，我國的經(jīng)濟發(fā)展方式從原有的粗放型轉(zhuǎn)向集約型發(fā)展，而土地的利用模式以往偏向于粗放型，在此情況下，我國的耕地資源的供需矛盾也在不斷地加劇。就目前情況來看，我國存在比較嚴重的土地浪費的情況，這些情況的出現(xiàn)，絕不僅是土地利用率降低的問題，而是會直接對我國的發(fā)展產(chǎn)生制約。諸如農(nóng)村建設用地以及村民利用耕地建造宅基地的情況比比皆是，土地使用的隨意性相對較高，擅自占用耕地的情況更是屢禁不止，這些都是耕地資源浪費的主要體現(xiàn)。因此，耕地的保護以及節(jié)約用地策略的有效實施，是國家發(fā)展的重點所在，也是貫徹落實科學發(fā)展觀以及可持續(xù)戰(zhàn)略的重要途徑，是國家向前邁進的主要動力。

1.3 耕地質(zhì)量的下降

我國目前在耕地占用上采取的應對策略多為“占一補一”，這也是耕地占用的主要制度要求，換言之，在占用一定面積的耕地時，就要從別的用地中補償耕地的面積。但實際上，在該方式進行時，補償?shù)馁|(zhì)量和占用的耕地的質(zhì)量相差甚遠，這也導致農(nóng)民將高質(zhì)量的耕地給了出去，最終收回來的卻是無法繼續(xù)耕種的土地，農(nóng)民怨聲載道。除此以外，農(nóng)村的耕地質(zhì)量和被占用的耕地的質(zhì)量也有很大的不同，在當今時代，很多耕地由于大量的使用化學肥料和農(nóng)藥，這降低了土壤的有機物含量，也會使得耕地的質(zhì)量出現(xiàn)逐年下降的情況，而耕種也成了一種麻煩。

1.4 缺乏健全的監(jiān)督管理機制

我國對于耕地的監(jiān)督管理制度多數(shù)表現(xiàn)出形式化，而缺乏健全的耕地監(jiān)督管理機制，沒有充分地落實監(jiān)督管理機制中的動態(tài)巡查機制，而且在各制度中，并沒有明確提出全面的獎懲措施，這些都會影響到我國的耕地資源的保護問題。在實際情況下，多數(shù)非法占用耕地的人群都會采取先占用、后報備的方式，相關(guān)部門出于某種原因的考慮，也不會對這類型過度占用的行為給予懲罰。而且就現(xiàn)在的耕地監(jiān)管制度來看，距離真正有效的耕地監(jiān)管工作的實施還有一段距離，難以做到有法可依，有據(jù)可循。因此，監(jiān)督管理人員也無法就實際情況找出對應的法律條文，并且根據(jù)條文去尋求解決的辦法，保護我們的耕地資源。

1.5 耕地資源的利用過于粗放

如今我國的經(jīng)濟在不斷地發(fā)展，城市化的進程也在持續(xù)地推進，而在城市的建設過程中，耕地資源的占用是必然的，其中雖然有不少的沒被批準的占用耕地的行為，但多數(shù)耕地都是在批準的情況下被占用的。而這部分經(jīng)過合法程序批準并被占用的耕地，卻有非常多的沒有恰當使用的情況的出現(xiàn)，這些情況最終導致土地資源的閑置以及浪費的情況非常嚴重，這就是常說的耕地使用粗放的問題。而耕地資源的利用過于粗放，會使得耕地的利用率大大下降，在同等的建設需求下，利用率的下降意味著要占用更多的耕地資源，這也是最終導致耕地資源浪費的主要原因。

2.新形勢下保護耕地的工作策略

新形勢下，耕地資源的保護缺乏健全且合理的保護制度、質(zhì)量下降以及運用方式粗放等種種現(xiàn)象，導致我國的耕地在使用上面臨著極大的阻礙。這些都會限制我國耕地保護工作的正常開展，也不利于相關(guān)工作效率的提升，只有不斷地進行相關(guān)研究與討論，提出更加全面的保護耕地的工作方略，才能夠更好地實現(xiàn)目標，保護我國的耕地資源。

2.1 開展全域土地綜合整治提高耕地質(zhì)量和數(shù)量

綜合治理從數(shù)量核對開始，保護耕地首先需要回答耕地還剩多少，需要實施保護的土地面積有多少等相關(guān)的問題，而這些都已經(jīng)通過全國第三次土地調(diào)查得到了答案。在全面掌握以上數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，可進一步通過開展全域土地綜合整治的手段來提高耕地質(zhì)量和數(shù)量。

2.1.1 土地整理

需要通過土地整理進行推進的，也是建立在對我國耕地土地的詳細了解上實施的土地整理。土地整理不是短時間的快工程，而是需要細致、時間、審核的細活，其涉及制度的方方面面，需要回答關(guān)于目標、方向、規(guī)劃等問題。但是，土地整理同時是耕地保護的基礎(chǔ)，開展全域土地的整理也是交出耕地保護的模板和框架，為后續(xù)的實施進行計劃和研究，保證土地整理過程的順利開展的重要內(nèi)容。想要提高綜合治理的范圍，還需要依靠龐大的基層人力作為動力源泉，所以，土地整理是長時間的信息記錄與審核，也是新形勢下對耕地保護的一種有效策略。

2.1.2 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤

農(nóng)村宅基地占地面積大、分布零散，通過進一步開展城鄉(xiāng)建設用地增加掛鉤，不僅能增加耕地的數(shù)量，還能讓原本較零散分布的耕地更加集中，為將來的機械化耕種提供條件。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤需要特別注重驗收環(huán)節(jié)，可通過精準儀器測量、耕作層土壤質(zhì)量取樣分析等專業(yè)技術(shù)手段，提高驗收要求，從而倒逼復耕數(shù)量和質(zhì)量的可靠性。

2.1.3 歷史遺留廢棄工礦復墾

歷史遺留廢棄工礦地不僅面積大，而且地表破壞嚴重，基本無法得到有效利用，使國家寶貴的土地資源荒廢。通過對歷史遺留廢棄工礦調(diào)查、統(tǒng)計，對土地所有權(quán)的核對，討論復墾的可能性，也是增加耕地面積的一種形式。國土的面積不會改變，耕地的面積也不會改變，現(xiàn)階段需要做的工作就是盡可能地尋找被荒廢的土地，加以改造、恢復、利用，讓每一寸土地都發(fā)揮真正的作用。歷史遺留廢棄工礦復墾要特別注意對原廢棄工礦的土壤進行取樣分析，樣本要盡量廣泛，針對分析結(jié)果，如遇土壤中有重金屬或其他污染物需結(jié)合生態(tài)修復的內(nèi)容，對土壤先行恢復，待土壤達到耕地要求后方可作為耕地使用。

2.1.4 自然災害損毀地復墾

自然損害是不可避免的自然現(xiàn)象，其對土地的損害是一定的，但并不是不可復原的，大部分經(jīng)受自然損害的土地，在人為干預和自然修復的過程中，是能夠得到改善的，即便在土壤條件上缺乏一定的養(yǎng)分，也能夠用科學技術(shù)進行替代。換而言之，自然災害不會讓土地永遠荒廢，人類對土地的修復才能夠真正地保證耕地的可持續(xù)利用與保護。

2.2 規(guī)?；N植，提高耕地利用效率

耕地的保護除了從土地面積規(guī)劃出發(fā)，還可以從另一個角度分析，即種植、生產(chǎn)的效益，如果在有限的耕地面積中，種植與生產(chǎn)的價值能夠得到提高，對于耕地而言，也是有效地利用與保護。采取科學的方法，延長耕地的生存周期，盡可能發(fā)揮耕地最大的功能，同時保證耕地的可持續(xù)發(fā)展，提高耕地的利用效率，讓耕地恢復生機與活力，是新形勢下可行的耕地保護方針。規(guī)?；姆N植從宏觀的角度來講，是把耕地進行規(guī)劃，并且是合理的規(guī)劃，采取大面積的種植模式，不僅能夠拓展原始面積中被劃分的面積，還能夠規(guī)范化耕地種植的模式。傳統(tǒng)小規(guī)模的農(nóng)戶經(jīng)營模式放在當前來看，從生產(chǎn)效率的角度思考，是遠遠達不到社會生產(chǎn)的需求水平的，因此，規(guī)模化種植不只是一個想法，而是需要擴大范圍、目標持續(xù)建設的一條道路。

2.3 適當開展耕地種植經(jīng)濟補償機制

城市化的進程不斷壓縮耕地的區(qū)域，為了追求更大的舒適度，耕地逐漸變?yōu)榱似渌猛镜慕ㄔO，而矛盾的是，人口還在不斷增長，作為糧食生產(chǎn)、植樹造林的重要基礎(chǔ)則逐漸減少，這是不符合事實的一個現(xiàn)狀，也是需要改善的一個現(xiàn)狀。提出保護耕地無疑是對現(xiàn)階段耕地情況提出的質(zhì)疑，也是想要從土地價值出發(fā)，為子孫后代謀福利、謀生存的長遠考量。適當開展耕地種植經(jīng)濟補償，是把追求利益最大化的人們，從盲目狂熱中拉回到現(xiàn)實中來，即耕地不能夠再減少，而耕地種植也需要通過有效的渠道得到改善。所以，用經(jīng)濟補償?shù)男问剑钊藗冇梅N植替代原始耕地建設的經(jīng)濟效益，就是一個等價交換，即讓人們愿意保留耕地，愿意從事種植，而不是涌向城市，荒廢耕地。

2.4 提高建設占用耕地補償相關(guān)標準

2.4.1 專家團研討

經(jīng)濟建設中用地屬于相當重要的一個環(huán)節(jié)，因為其能夠有增值的可能性，特別是從現(xiàn)代化的進程來看，城市已經(jīng)飽和，未來人口始終會流向鄉(xiāng)村，如果占據(jù)地理優(yōu)勢，用耕地建設新的場所，確實是一個有效益的方式。但是，從現(xiàn)階段的耕地情況和未來的發(fā)展趨勢來看，保護耕地已經(jīng)是迫在眉睫的需求。因此，提高建設占用耕地的補償相關(guān)標準，就是一個平衡進程的方案。專家團研究就是第一步，在專家團隊的帶領(lǐng)下，通過科學的方式、法律的依據(jù)，用長遠的價值眼光衡量耕地的利用，以經(jīng)濟的方式促進相關(guān)標準的落實，讓耕地補償成為留住耕地的法寶，是具有實際意義的行為。

2.4.2 收集反饋意見

專家團的研討主要是從學術(shù)的角度進行的考量，這僅僅是提高建設占用耕地補償相關(guān)標準的一個方面，從標準制定的完整性來看，綜合社會的意見和集體的智慧才是更具發(fā)展?jié)摿Φ囊环N情況。提高建設占用耕地的補償相關(guān)標準是與民生息息相關(guān)的政策，也是可能改變耕地現(xiàn)狀的條文，面對此種情況，以謹慎的、負責的心態(tài)來應對，對于耕地的保護而言是有益處的，值得花費時間與精力去完成信息的收集。

2.4.3 依據(jù)法律法規(guī)制定提高區(qū)間

提高建設占用耕地的補償相關(guān)標準，不能不考慮現(xiàn)實依據(jù)，特別是法律依據(jù)。換而言之，在進行提高建設占用耕地補償相關(guān)標準這一倡議的實施過程中，法律的保障作用需要貫穿整個研究、計劃、實施的過程，全生命周期的保護耕地。國家對于非農(nóng)用地是有嚴格的規(guī)劃與要求的，對于耕地面積更是做出了增加的指示，從這個角度去思考，其實就是把法律作為指揮棒，約束非農(nóng)業(yè)用地的擴展，促進退耕計劃的開展。除此以外，依據(jù)法律保障耕地面積的同時，還需要慎重考慮提升的區(qū)間，要符合經(jīng)濟規(guī)劃，更是要科學、合理、有邏輯、有數(shù)據(jù)支撐。

2.5 建設耕地保護數(shù)字化平臺

監(jiān)督與保護并行，是建設耕地保護屏障的另一種思考，現(xiàn)階段是科學技術(shù)快速發(fā)展，并且是利用科學技術(shù)全面發(fā)展的時代。耕地保護需要緊跟時代的潮流，握住時代的利器，讓耕地保護計劃處于更全面的、更周密的形式中。提出建設耕地保護數(shù)字化平臺就是借助現(xiàn)階段推行的數(shù)字化、信息化軟件、技術(shù)等形式，將耕地的保護情況可視化，將耕地的相關(guān)數(shù)據(jù)進行匯總研究，便于耕地計劃依據(jù)實際情況作出有效地調(diào)整。建設耕地保護數(shù)字化平臺，同樣是讓數(shù)字化監(jiān)督進入耕地保護范圍，幫助人類更全面、更快速地分析耕地情況。在耕地數(shù)字化平臺的建設中需要由小到大、由淺入深地進行，盡可能通過時間的力量，逐漸囊括國土中的耕地情況，讓各個地區(qū)的耕地情況能夠得到詳細地記錄，推進耕地保護措施進一步擴散。

3.結(jié)束語

綜上所述，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是人類的必須工作，而耕地則是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基石，想要搭建耕地保護，不能僅僅是單個人，而是需要依靠集體的力量，因為這是涉及每一個人，與每一個人息息相關(guān)的生計。當耕地不能夠得到有效的保護，隨之而來的現(xiàn)狀一定不會是人們想要目睹的。堅持耕地保護，堅持數(shù)量與質(zhì)量同行，讓耕地保護成為一場長久的保護戰(zhàn)，就是現(xiàn)階段需要做的事情，也是新形勢下發(fā)展規(guī)劃的改革方向。