青海省互助縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題與優(yōu)化措施

李文萍

（青海省海東市互助縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營服務(wù)站，青海 互助 810599）

近年來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程加快，互助縣大量農(nóng)村勞動力外出務(wù)工，部分農(nóng)民在城鎮(zhèn)定居從事非農(nóng)工作，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)數(shù)量增加、規(guī)模擴(kuò)大、形式多樣、業(yè)主多元等特點，在優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置、解決人地矛盾、適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)民增收等方面起到了十分重要的促進(jìn)作用。但是，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中仍存在一些不容忽視的問題，有待進(jìn)一步完善。

一、互助縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

互助土族自治縣是青海省農(nóng)業(yè)大縣之一，轄8 鎮(zhèn)11 鄉(xiāng)、294個行政村、2014 個村民小組，耕地面積6.88 萬公頃，承包農(nóng)戶8.33 萬戶，農(nóng)業(yè)人口36 萬人，農(nóng)業(yè)勞動力22.11 萬人，占農(nóng)業(yè)人口的61.42%。截至目前，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)累計面積達(dá)1.528萬公頃，占總耕地面積的22.2%，涉及農(nóng)戶5.79 萬戶。簽訂流轉(zhuǎn)合同3.73 萬份，簽訂流轉(zhuǎn)合同面積0.661 萬公頃，占總流轉(zhuǎn)面積的43.26%。

按流轉(zhuǎn)方式分。轉(zhuǎn)包（出租）面積為1.345 萬公頃，占總流轉(zhuǎn)面積的88.02%；轉(zhuǎn)讓面積為0.025 萬公頃，占總流轉(zhuǎn)面積的1.64%；互換面積為0.095 萬公頃，占總流轉(zhuǎn)面積的6.22%；股份合作面積為0.001 萬公頃，占總流轉(zhuǎn)面積的0.07%；其他形式面積為0.062 萬公頃，占總流轉(zhuǎn)面積4.05%。

按流轉(zhuǎn)去向分。流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的面積為0.574 萬公頃，占總流轉(zhuǎn)面積的37.57%；流轉(zhuǎn)入合作社和家庭農(nóng)場的面積為0.536萬公頃，占總流轉(zhuǎn)面積35.08%；流轉(zhuǎn)入企業(yè)的面積為0.179 萬公頃，占總流轉(zhuǎn)面積的11.71%；流轉(zhuǎn)入其它主體的面積為0.239萬公頃，占總流轉(zhuǎn)面積的15.64%。

二、土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

1、農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意識不強(qiáng)

（1）農(nóng)民有很強(qiáng)的戀地情結(jié)

一方面，農(nóng)民擔(dān)心土地規(guī)模流轉(zhuǎn)后打破了原有的土地界限，經(jīng)營業(yè)主一旦虧損不愿再經(jīng)營，重新分割怕自己的好地塊換成等級差的地，因而不愿意流轉(zhuǎn)。另一方面，農(nóng)戶認(rèn)為外出務(wù)工不是長久之計且收入不穩(wěn)定，上了年紀(jì)還是會回來靠種地生活，到時候流轉(zhuǎn)出去的地萬一要不回來生活沒有保障，因而不愿意流轉(zhuǎn)。

（2）農(nóng)民將惠農(nóng)補(bǔ)貼作為增收渠道

近年來，隨國家“強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)”政策加強(qiáng)，耕地地力保護(hù)、良種、農(nóng)機(jī)購置、蔬菜種植等補(bǔ)貼不斷增加，農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)出去后享受不到這部分補(bǔ)貼，家庭收入減少，因而大多數(shù)農(nóng)民寧愿選擇粗放經(jīng)營、親朋鄰舍代耕代種、臨時轉(zhuǎn)包，甚至不惜撂荒，也舍不得將土地流轉(zhuǎn)出去。目前，大部分農(nóng)民有“小富即安”的思想，滿足于守土經(jīng)營，自覺流轉(zhuǎn)土地的意識不強(qiáng)，對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營項目不重視、不支持，阻礙了互助縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

2、流轉(zhuǎn)不規(guī)范致使糾紛頻發(fā)

（1）土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范

目前，農(nóng)戶間私下土地流轉(zhuǎn)多以口頭約定，簽訂文字協(xié)議或書面合同的少，有的即使簽訂了協(xié)議或合同，但不符合土地流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)合同要求。按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，以互換、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包等方式流轉(zhuǎn)的，需當(dāng)事人雙方及時到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證變更、注銷或重新發(fā)包等手續(xù)，尤其是轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包還須經(jīng)發(fā)包方同意。但是大部分農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)時既沒有經(jīng)發(fā)包方同意，也沒有到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心進(jìn)行合同鑒證和備案，更沒有辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證變更手續(xù)。這為發(fā)生土地糾紛埋下隱患，出現(xiàn)糾紛時難以解決。

（2）土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

一些土地規(guī)模經(jīng)營主體流入多家承包戶承包地時圖省事，在沒有農(nóng)戶委托書的情況下，直接與村委會統(tǒng)一簽訂流轉(zhuǎn)合同[1]，與政策相違背，容易產(chǎn)生糾紛。

3、流轉(zhuǎn)服務(wù)體系不健全

（1）人員和經(jīng)費沒有保障

互助縣當(dāng)前設(shè)立了縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心沒有編制，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)人員兼職。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革時農(nóng)經(jīng)站撤銷合并，農(nóng)經(jīng)編制縮減，加之農(nóng)經(jīng)工作繁雜，很多農(nóng)經(jīng)工作人員更換頻繁，業(yè)務(wù)水平參差不齊，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)、服務(wù)工作嚴(yán)重滯后，檔案資料整理不規(guī)范甚至丟失。村級確定的土地流轉(zhuǎn)信息員一般由村主任兼任，因沒有額外報酬工作積極性不高。

（2）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)和管理比較薄弱

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心沒有專職人員，對土地法規(guī)和政策了解不充分，只能承擔(dān)土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計、鑒證合同簽字蓋章、土地流轉(zhuǎn)資料收集等基礎(chǔ)工作，無法進(jìn)一步提供價格咨詢、合同審核、供求信息、糾紛調(diào)處等服務(wù)。同時，縣級尚未搭建土地流轉(zhuǎn)交易市場、土地流轉(zhuǎn)信息平臺，沒有制定不同區(qū)域土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)價格，無法有效保障土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

三、土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化措施

1、加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，提高農(nóng)民對土地規(guī)范流轉(zhuǎn)的認(rèn)知水平

大力宣傳土地承包、土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策，通過給農(nóng)民算經(jīng)濟(jì)賬，引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念、提高認(rèn)識、打消顧慮，主動將土地向農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、種植大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中流轉(zhuǎn)，通過規(guī)模化經(jīng)營實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

出臺優(yōu)惠政策，鼓勵、引導(dǎo)更多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)行土地適度規(guī)?；?jīng)營。與農(nóng)民建立有效的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，進(jìn)行多種形式的聯(lián)合和合作，如優(yōu)先為流轉(zhuǎn)農(nóng)民提供務(wù)工崗位，進(jìn)而實現(xiàn)經(jīng)營主體和農(nóng)民的雙贏。

2、規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，降低流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生率

規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同。指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂書面合同，使用縣級制作的土地流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)合同文本。

堅持政策原則。堅持土地流轉(zhuǎn)“依法、自愿、有償、規(guī)范”原則，不下達(dá)指標(biāo)、不強(qiáng)制推行，充分尊重農(nóng)民意愿。土地流轉(zhuǎn)目的是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營，促進(jìn)農(nóng)民增收，任何組織和個人不得從中截留農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)收益。

做好登記備案。縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)要履行職責(zé)，做好對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的登記、備案及檔案管理，及時掌握本轄區(qū)內(nèi)土地流轉(zhuǎn)情況，依法調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)中的糾紛[2]。

3、不斷完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)制

（1）健全土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管制度

加強(qiáng)縣鄉(xiāng)村三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)，配齊工作人員，給村級信息員發(fā)放適當(dāng)?shù)墓ぷ餮a(bǔ)助，促使其履行職責(zé)，積極提供有關(guān)政策咨詢、供求信息、合同審查、合同鑒證、登記備案、檔案管理等服務(wù)。縣級主管部門要做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和監(jiān)督管理工作，工作中發(fā)現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)共性問題及時研討、制定措施，形成配套的土地流轉(zhuǎn)管理辦法。

（2）不斷完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制

縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行“鄉(xiāng)村調(diào)解、縣級仲裁、司法保障”的工作職責(zé)，堅持農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛“調(diào)解為主，仲裁為輔”的工作原則，積極發(fā)揮縣土地承包仲裁委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地糾紛調(diào)解委員會的作用，認(rèn)真做好土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛排查化解工作。同時，逐步完善、建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處制度、程序，不斷提高處理土地糾紛的能力和水平。各相關(guān)部門加強(qiáng)溝通協(xié)作，構(gòu)建協(xié)商、調(diào)解、信訪、仲裁、司法等多渠道土地流轉(zhuǎn)糾紛解決工作機(jī)制。

（3）建立健全市場機(jī)制

充分利用產(chǎn)權(quán)改革建立的互助縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，開展土地分等定級和價格評估工作，探索制定分區(qū)域土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價[3]。

四、結(jié)語

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，要堅持政策支持和引導(dǎo)，同時需加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收與農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展。