論民航總體工作思路的變革邏輯

□ 中國(guó)民航局 高 俊/文

工作思路本質(zhì)是發(fā)展思路，是行動(dòng)的先導(dǎo)。總體工作思路具有重要的戰(zhàn)略導(dǎo)向性、問題針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)性。良好的發(fā)展實(shí)踐都是由正確的工作思路來引領(lǐng)的，也從根本上決定著行業(yè)發(fā)展成效乃至成敗。日前，民航局馮正霖局長(zhǎng)就貫徹2021年民航工作會(huì)議精神，特別是 “十四五”時(shí)期民航“一二三三四”總體工作思路進(jìn)行了系統(tǒng)闡釋、提出了明確要求。那么，如何正確把握其中的“變”與“不變”的道理？如何全面理解其中的歷史邏輯、理論邏輯和時(shí)代邏輯？又如何貫徹好落實(shí)好“十四五”時(shí)期民航總體工作思路？這些問題事關(guān)全局，也是大家共同關(guān)注的重大問題。

全面把握民航工作總體思路的歷史邏輯

中國(guó)民航在不同發(fā)展階段，根據(jù)不同的行業(yè)特點(diǎn)和發(fā)展需求，制定階段性發(fā)展思路來指導(dǎo)民航發(fā)展，有著深邃的歷史邏輯?；仡櫩偨Y(jié)新中國(guó)民航72年發(fā)展歷程，具有代表性和典型性的總體工作思路大致經(jīng)歷了四次重大變革。

第一次是以周恩來總理“三句話”為代表的總體工作思路。1957年10月5日，周恩來總理在民航局報(bào)送的《中緬通航一周年的情況報(bào)告》上批示：“保證安全第一，改善服務(wù)工作，爭(zhēng)取飛行正常”（以下簡(jiǎn)稱“三句話”），成為民航的工作方針。這是民航歷史上第一個(gè)也是比較全面的總體工作思路?！叭湓挕庇腥齻€(gè)關(guān)鍵詞，即安全、服務(wù)和正常，抓住了民航行業(yè)本質(zhì)特征。其中，安全是民航事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，也是民航工作的中心；服務(wù)是民航工作的初心，也是民航行業(yè)本質(zhì)屬性；正常是行業(yè)運(yùn)行質(zhì)量的綜合體現(xiàn)，也是人民群眾最大關(guān)切?！叭湓挕狈謩e用了三個(gè)動(dòng)詞，其中，“保證”就是無條件的必須完成的任務(wù)，說明安全工作的極端重要性，沒有安全，就沒有民航的一切，不斷提高人民群眾的安全感；“改善”闡明了民航服務(wù)工作永無止境的特點(diǎn)，不斷提升人民群眾對(duì)美好航空出行的幸福感；“爭(zhēng)取”就是要通過各種措施，系統(tǒng)治理航班延誤問題，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感。64年來，周恩來總理的“三句話”已經(jīng)成為了民航工作的長(zhǎng)期指導(dǎo)方針，指引中國(guó)民航不斷進(jìn)步和發(fā)展。

第二次是以“三句話”“八個(gè)字”“一嚴(yán)兩抓”為代表的總體工作思路。上世紀(jì)90年代，為打好飛行安全翻身仗，堅(jiān)決制止空中劫機(jī)和不安全事件的發(fā)生，1994年初，原民航總局黨委提出了“三句話”“八個(gè)字”“一嚴(yán)兩抓”的民航總體工作思路。這是民航發(fā)展史上第二個(gè)也是體系化的工作思路，有四層含義或四個(gè)特點(diǎn)。其中，“三句話”就是周恩來總理提出的“三句話”，體現(xiàn)出繼承性，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持；“八個(gè)字”就是要培養(yǎng)“團(tuán)結(jié)、求實(shí)、創(chuàng)新、廉潔”的作風(fēng)，體現(xiàn)出針對(duì)性，必須把作風(fēng)建設(shè)作為民航工作重點(diǎn)；“一嚴(yán)” 就是“嚴(yán)字當(dāng)頭”，體現(xiàn)出導(dǎo)向性，必須一以貫之堅(jiān)持“嚴(yán)”的總的原則要求；“兩抓”就是“一抓整頓，二抓改革”，“整頓”依靠的是行政教育手段，劍指思想作風(fēng)和工作作風(fēng)；“改革”依靠的是政府和市場(chǎng)的結(jié)合，劍指體制和機(jī)制的完善，體現(xiàn)出方法性，必須把整頓和改革作為民航發(fā)展的兩個(gè)動(dòng)力和兩個(gè)抓手。這一總體工作思路，集中了各方面智慧和力量，著眼于推動(dòng)民航良性循環(huán)發(fā)展，有很強(qiáng)的歷史烙印，盡管提煉總結(jié)還比較生硬粗糙，但是已經(jīng)有系統(tǒng)思維的端倪。27年來，這一總體工作思路適應(yīng)了民航改革發(fā)展和現(xiàn)代化管理的需要，從根本上扭轉(zhuǎn)了不利的安全形勢(shì)，把民航各項(xiàng)工作順利推進(jìn)新世紀(jì)。

第三次是以新時(shí)代“一二三三四”為代表的總體工作思路。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視民航業(yè)的發(fā)展，民航局黨組認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，2016年初，提出新時(shí)代“一二三三四”民航總體工作思路。這是民航發(fā)展史上第三個(gè)也是規(guī)范化的工作思路。其中，“一”就是始終踐行人民航空為人民的根本宗旨；“二”就是堅(jiān)持運(yùn)輸航空和通用航空兩翼齊飛；第一個(gè)“三”就是堅(jiān)持航空安全、真情服務(wù)和廉政風(fēng)險(xiǎn)三條底線；第二個(gè)“三”就是構(gòu)建機(jī)場(chǎng)網(wǎng)、航線網(wǎng)和運(yùn)行監(jiān)控網(wǎng)“三張網(wǎng)”；“四”就是把空域資源、服務(wù)品質(zhì)、適航審定和應(yīng)急救援作為民航必須補(bǔ)齊的“四個(gè)短板弱項(xiàng)”。這一總體工作思路創(chuàng)新繼承前兩次思路的精華，著眼于推動(dòng)民航可持續(xù)發(fā)展，將政治要求與工作標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)主體與行業(yè)監(jiān)管高度融合，以數(shù)字化方式統(tǒng)一起來，朗朗上口，便于記憶和傳播。5年多來，這一總體工作思路適應(yīng)了建設(shè)民航強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略構(gòu)想的全面呈現(xiàn)，凸顯了行業(yè)發(fā)展的重要原則和價(jià)值追求，突出了行業(yè)發(fā)展的主要領(lǐng)域，抓住了行業(yè)發(fā)展的主要矛盾，瞄準(zhǔn)了行業(yè)發(fā)展的短板弱項(xiàng)，明確了民航改革工作的主攻方向，引領(lǐng)中國(guó)民航完成“十三五”目標(biāo)任務(wù)、推進(jìn)民航大國(guó)向民航強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)段進(jìn)階。

第四次是以“十四五”時(shí)期“一二三三四”為代表的總體工作思路。今年民航工作會(huì)議最突出的亮點(diǎn)是對(duì)“十三五”時(shí)期“一二三三四”民航總體工作思路進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)整，提出了“十四五”時(shí)期民航“一二三三四”總體工作思路。這是民航發(fā)展史上第四個(gè)也是制度化的工作思路。體現(xiàn)為“兩不變和兩大變”和“ 三個(gè)層次”的調(diào)整，具體體現(xiàn)為保持“一二三三四”的整體框架和前面的“一二三”沒有變，而后面的“三和四”都發(fā)生顯著變化。堅(jiān)持和鞏固方面，繼續(xù)堅(jiān)持踐行一個(gè)理念、推動(dòng)兩翼齊飛、堅(jiān)守三條底線不動(dòng)搖。在深化和升級(jí)方面，把建設(shè)“三張網(wǎng)絡(luò)”調(diào)整為構(gòu)建完善“三個(gè)體系”，即功能健全的現(xiàn)代化國(guó)家機(jī)場(chǎng)體系、系統(tǒng)布局效率運(yùn)行的航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)體系和安全高效的生產(chǎn)運(yùn)行保障體系。在創(chuàng)新和拓展方面，把補(bǔ)齊“四個(gè)短板”調(diào)整為開拓四個(gè)新局面，即民航產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展有新格局、智慧民航建設(shè)有新突破、資源保障能力有新提升、行業(yè)治理體系和治理能力有新成效。這一總體工作思路保持原有框架形式的穩(wěn)定性，著眼于推動(dòng)民航高質(zhì)量發(fā)展，側(cè)重內(nèi)容內(nèi)涵創(chuàng)新，也就是從解決“有沒有”“有多少”向“好不好”“優(yōu)不優(yōu)”“強(qiáng)不強(qiáng)”轉(zhuǎn)變。

總結(jié)四次民航總體工作思路的變革歷程，分析中國(guó)民航由小到大、從弱到強(qiáng)的過程，一個(gè)基本經(jīng)驗(yàn)就是中國(guó)民航已經(jīng)形成了一套依靠階段性發(fā)展思路引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展的工作方法，具有繼承與創(chuàng)新相促進(jìn)、理論與實(shí)踐相結(jié)合、變與不變相統(tǒng)一的鮮明特點(diǎn)，反映出幾屆民航局黨組審時(shí)度勢(shì)，統(tǒng)攬全局，開拓進(jìn)取的能力本領(lǐng)和擔(dān)當(dāng)作為，起到了形成共識(shí)、凝聚力量、綱舉目張的重要作用。這正是民航總體工作思路的歷史邏輯。

深刻把握民航工作總體思路的理論邏輯

民航總體工作思路既有宏觀思考，也有微觀考量，有著深刻的理論邏輯。于宏觀處著眼，制定或調(diào)整總體工作思路要根據(jù)發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展任務(wù)、發(fā)展主題、發(fā)展難度、發(fā)展環(huán)境來確定；于微觀處著手，制定或調(diào)整總體工作思路要把握好擴(kuò)大需求和改善供給兩個(gè)著力點(diǎn)，順應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路和機(jī)理。

（一）于宏觀理論處著眼

民航事業(yè)發(fā)展在不同時(shí)期呈現(xiàn)不同的階段性特征和發(fā)展要求，制定或調(diào)整總體工作思路必須把握行業(yè)發(fā)展的宏觀維度。“十四五”時(shí)期民航總體工作思路調(diào)整著重考慮了五個(gè)宏觀因素。

一是從發(fā)展基礎(chǔ)看。經(jīng)過“十三五”時(shí)期的努力，我國(guó)民航市場(chǎng)空間越發(fā)廣闊，航空公司競(jìng)爭(zhēng)力不斷增強(qiáng)，機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)布局日趨合理，空管服務(wù)能力穩(wěn)步提升，安全安保水平世界領(lǐng)先，技術(shù)保障水平顯著進(jìn)步，通用航空產(chǎn)業(yè)化發(fā)展蓄勢(shì)待發(fā)、參與國(guó)際民航合作和交流程度愈加深入、民航自主創(chuàng)新發(fā)展體系初步形成。有關(guān)研究機(jī)構(gòu)聚焦民航強(qiáng)國(guó)的八個(gè)基本特征，采取定量為主、定量和定性相結(jié)合的評(píng)價(jià)方式，以國(guó)家為單位，對(duì)全球航空產(chǎn)業(yè)實(shí)力較為強(qiáng)勁的代表性國(guó)家，進(jìn)行了全面比較研究，表明我國(guó)在運(yùn)輸航空領(lǐng)域五個(gè)基本特征均已進(jìn)入成長(zhǎng)期或成熟期，也就是基本達(dá)到單一航空運(yùn)輸強(qiáng)國(guó)的水平。

二是從發(fā)展任務(wù)看。我國(guó)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了從航空運(yùn)輸大國(guó)向單一航空運(yùn)輸強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)從單一的航空運(yùn)輸強(qiáng)國(guó)跨入多領(lǐng)域民航強(qiáng)國(guó)?！笆奈濉睍r(shí)期，我國(guó)民航將進(jìn)入發(fā)展階段轉(zhuǎn)換期、發(fā)展質(zhì)量提升期、發(fā)展格局拓展期。這表明在新發(fā)展階段，運(yùn)輸航空、通用航空發(fā)展要求更高、“四型機(jī)場(chǎng)”、“四型空管”建設(shè)現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)更高。民航局提出了“十四五”期間“五個(gè)著力”的主要目標(biāo)和今年8個(gè)重點(diǎn)任務(wù)，都體現(xiàn)了新的發(fā)展要求。

三是從發(fā)展主題看。高質(zhì)量發(fā)展是時(shí)代的主題，也是我國(guó)民航發(fā)展到一定階段的內(nèi)在要求和必然選擇，民航高質(zhì)量發(fā)展是充分體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展，是安全底線牢、運(yùn)行效率高、服務(wù)品質(zhì)好、經(jīng)濟(jì)效益佳、發(fā)展后勁足的發(fā)展，必須實(shí)現(xiàn)觀念變革、質(zhì)量變革、效率變革和動(dòng)力變革，在“十四五”時(shí)期，構(gòu)建一套民航高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系、統(tǒng)計(jì)體系、政策體系、績(jī)效體系和考核體系。

四是從發(fā)展環(huán)境看。盡管當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流，特別是受疫情影響，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈面臨沖擊，但經(jīng)濟(jì)全球化的大趨勢(shì)沒有變，中國(guó)民航已經(jīng)在全球率先觸底反彈，成為全球恢復(fù)最快、運(yùn)行最好的航空市場(chǎng)，尤其是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的客運(yùn)量已經(jīng)接近疫情前的水平，貨機(jī)市場(chǎng)遠(yuǎn)超同期，全年旅客運(yùn)輸量超過美國(guó)（暫列）位列全球第一。要善于化危為機(jī)、轉(zhuǎn)危為機(jī)、變危為機(jī)，堅(jiān)持把自己的事情辦好。

五是從發(fā)展難度看。目前我們處在“兩個(gè)大局”“兩個(gè)百年”交匯交織期。新的發(fā)展任務(wù)、發(fā)展主題和發(fā)展環(huán)境，也意味著新發(fā)展階段面臨著前所未有的發(fā)展難度。據(jù)國(guó)際航協(xié)預(yù)測(cè)，到2024年國(guó)際航空運(yùn)輸量才能恢復(fù)到疫情以前的水平，“十四五”期間，我們要暢通航空運(yùn)輸循環(huán)，服務(wù)“一帶一路”和國(guó)家全方位對(duì)外開放，以國(guó)內(nèi)市場(chǎng)為戰(zhàn)略支點(diǎn)，堅(jiān)持自立自強(qiáng)，培育全球航空市場(chǎng)合作和競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。

總之，發(fā)展基礎(chǔ)是前提，發(fā)展任務(wù)是目標(biāo)，發(fā)展主題是關(guān)鍵，發(fā)展難度是風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)展環(huán)境是保障。民航總體工作思路的宏觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是要保持宏觀調(diào)控的穩(wěn)定性和有效性，做到“精準(zhǔn)控、精準(zhǔn)調(diào)”。

（二）于微觀理論處著手

從微觀經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，為實(shí)現(xiàn)民航持續(xù)健康發(fā)展，需要根據(jù)不同時(shí)期的突出問題制定解決問題的發(fā)展思路。民航總體工作思路的微觀著力點(diǎn)是擴(kuò)大需求和改善供給。

一是從擴(kuò)大需求看?？傂枨蟮囊话隳Ｐ蜑閅＝C+I+（X-M），即由消費(fèi)（C）、投資（I）、凈出口（X為出口、M為進(jìn)口）組成（政府投資、政府消費(fèi)包括在投資、消費(fèi)中）。2020年，我國(guó)GDP突破100萬(wàn)億，消費(fèi)占65.9%；人均可支配收入突破3.2萬(wàn)元，人均消費(fèi)支出2.12萬(wàn)元；我國(guó)有世界上最大規(guī)模中等收入消費(fèi)群體和三億多航空人口，人均出行只有0.47人次，還有10億多人沒有坐上飛機(jī)，有巨大市場(chǎng)潛力；民航仍然是國(guó)家新基建的重點(diǎn)，2019年初新基建政策實(shí)施以來，國(guó)家發(fā)展改革委共批準(zhǔn) 28個(gè)機(jī)場(chǎng)新建或改擴(kuò)建項(xiàng)目，批復(fù)建設(shè)跑道32條，航站樓面積470萬(wàn)平方米，合計(jì)投資4395億元；2020年民航局政府基金完成投資1050億元，隨著我國(guó)機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)模越來越大，投資規(guī)模還會(huì)越來越大；通用航空投資熱度不減，隨著低空空域改革取得突破，我國(guó)通航市場(chǎng)將迎來爆發(fā)增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)年均增速提高到16.1%。民航是國(guó)際性行業(yè)，現(xiàn)階段民航飛機(jī)、發(fā)動(dòng)機(jī)、航材等需要大量進(jìn)口，同時(shí)國(guó)產(chǎn)支線飛機(jī)已經(jīng)規(guī)?；\(yùn)用、大飛機(jī)將逐步進(jìn)入市場(chǎng)。擴(kuò)大民航需求，除爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政和貨幣政策外，最重要的是發(fā)揮民航建設(shè)基金的杠桿作用?？茖W(xué)的市場(chǎng)需求預(yù)測(cè)是編制規(guī)劃的基本前提，更是明確發(fā)展思路的重要依據(jù)。

二是從改善供給看?？偣┙o的一般模型是Y＝AF（K，L），即資本（K）、勞動(dòng)力（L）和全要素生產(chǎn)率（A），F(xiàn)代表著產(chǎn)權(quán)制度，即勞動(dòng)和資本以及各種生產(chǎn)要素的不同組合。民航是科技密集型和人才密集型行業(yè)，改善民航供給的主要途徑是增加勞動(dòng)數(shù)量和勞動(dòng)質(zhì)量，增加資本數(shù)量和提高資本質(zhì)量，改善勞動(dòng)與資本組合及優(yōu)化資源配置，最關(guān)鍵的是要深化民航供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，把深化民航改革的主攻方向放在結(jié)構(gòu)性上。當(dāng)前，民航發(fā)展存在結(jié)構(gòu)性矛盾，比如運(yùn)輸航空與通用航空、客機(jī)和貨機(jī)、全服務(wù)航空與低成本航空、大型機(jī)場(chǎng)和中小機(jī)場(chǎng)、胡煥庸線兩側(cè)民航發(fā)展等，要加大放管服改革力度，著力改變民航人力結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、運(yùn)力結(jié)構(gòu)、運(yùn)行結(jié)構(gòu)、保障結(jié)構(gòu)和政策結(jié)構(gòu)，提供高素質(zhì)人才供給、要素供給、政策供給、動(dòng)力供給、制度供給，營(yíng)造良好行業(yè)發(fā)展環(huán)境。民航總體工作思路的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是要保持總需求和總供給更高水平動(dòng)態(tài)平衡。

總之，“十四五”民航總體工作思路既體現(xiàn)了圍繞中心、服務(wù)大局的政治意識(shí)和大局意識(shí)，也展現(xiàn)了改革創(chuàng)新、與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代精神；既是對(duì)民航行業(yè)歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和價(jià)值理念的升華，更反映了民航的本質(zhì)特征和航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。只有既從宏觀經(jīng)濟(jì)層面著眼，又從微觀經(jīng)濟(jì)角度著手，才能準(zhǔn)確把握民航發(fā)展的階段性特征，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，也才能作出既與時(shí)俱進(jìn)又符合實(shí)際的民航總體工作思路。這正是民航總體工作思路的理論邏輯。

正確把握民航工作總體思路的時(shí)代邏輯

黨的十九屆五中全會(huì)的核心要義是進(jìn)入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局。這“三新”分別明確了我國(guó)發(fā)展的歷史方位、我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的指導(dǎo)原則和我國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的路徑選擇，分別涉及“我們?cè)谀睦铩薄拔覀內(nèi)ツ睦铩薄拔覀冊(cè)趺慈ァ比齻€(gè)重大問題，關(guān)乎發(fā)展方位、發(fā)展方向、發(fā)展原則、發(fā)展目的等重大政治問題?！笆奈濉睍r(shí)期民航總體工作思路調(diào)整變化適應(yīng)了進(jìn)入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的新形勢(shì)新要求。

（一）適應(yīng)了進(jìn)入新發(fā)展階段的要求

新發(fā)展階段是堅(jiān)持發(fā)展為了人民的階段、是統(tǒng)籌安全與發(fā)展的階段、也是高質(zhì)量發(fā)展的階段。民航立足新發(fā)展階段最顯著的特點(diǎn)是在“十四五”時(shí)期民航總體工作思路中堅(jiān)持了穩(wěn)中求進(jìn)的總基調(diào)。除整體框架不變外，還有“五個(gè)不變”。

一是堅(jiān)持發(fā)展為了人民的思想，堅(jiān)持人民航空為人民這一根本宗旨長(zhǎng)期不變。

二是恪守運(yùn)輸航空和通用航空發(fā)展職責(zé)，堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)兩翼齊飛的初心使命不變。

三是堅(jiān)持航空安全底線不變。民航安全既是行業(yè)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，又關(guān)乎國(guó)家聲譽(yù)和社會(huì)安定，是民航的頭等大事，正是由于我們始終把握航空安全底線，實(shí)現(xiàn)持續(xù)安全飛行“120+4”個(gè)月、8943萬(wàn)小時(shí)，連續(xù)18年確保了空防安全，培養(yǎng)了以中國(guó)英雄機(jī)長(zhǎng)等為代表的一批民航安全先進(jìn)典型，培育了極具行業(yè)特色的民航安全文化，我國(guó)安全水平穩(wěn)居世界前列。

四是堅(jiān)持真情服務(wù)不變。民航是窗口行業(yè)，服務(wù)是民航本質(zhì)屬性，民航服務(wù)水平直接關(guān)系國(guó)家、民族和地區(qū)的形象。正是由于我們把真情服務(wù)作為底線要求，近年來航班正常性連續(xù)三年突破80%，2020年達(dá)到88.5%，得到人民群眾廣泛贊譽(yù)。

五是堅(jiān)持廉政底線不變。黨風(fēng)廉政建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的必然要求，事關(guān)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的政治生命，也關(guān)系行業(yè)健康和諧穩(wěn)定發(fā)展。正是由于我們把廉政建設(shè)作為底線要求，民航政治生態(tài)日益清朗、發(fā)展環(huán)境更加優(yōu)化。也正是由于我們牢牢把握這三條底線要求，聚焦民航發(fā)展的主要矛盾，推出1574項(xiàng)改革措施，“十三五”時(shí)期成為中國(guó)民航安全記錄最好、發(fā)展增量最大、綜合效益持續(xù)提升、運(yùn)行服務(wù)品質(zhì)持續(xù)提升、科教創(chuàng)新成果不斷涌現(xiàn)、行業(yè)戰(zhàn)略地位和作用持續(xù)增強(qiáng)、全面從嚴(yán)治黨持續(xù)深化、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和完成重大任務(wù)不斷取得成績(jī)的五年。

（二）適應(yīng)了貫徹新發(fā)展理念的要求

新發(fā)展理念是為了實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。民航落實(shí)新發(fā)展理念，提出“四型機(jī)場(chǎng)”和“四強(qiáng)空管”建設(shè)目標(biāo)，并在五個(gè)方面持續(xù)推進(jìn)。

一是解決發(fā)展動(dòng)力問題。堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)科技工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立民航科教創(chuàng)新聯(lián)盟，構(gòu)建完善民航科教創(chuàng)新工作格局，“十三五”期間，培養(yǎng)行業(yè)專業(yè)人員10.2萬(wàn)人，自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的國(guó)產(chǎn)校驗(yàn)設(shè)備獲得2019年國(guó)家技術(shù)發(fā)明一等獎(jiǎng)，2個(gè)項(xiàng)目獲國(guó)家科技進(jìn)步二等獎(jiǎng)。

二是解決發(fā)展不協(xié)調(diào)問題。堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，保持“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”定力，中西部機(jī)場(chǎng)、支線機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量增速分別快于全國(guó)7.9、76.9個(gè)百分點(diǎn)，通航業(yè)務(wù)量年均增長(zhǎng)13.7%，運(yùn)行監(jiān)控能力不斷提高。

三是解決可持續(xù)發(fā)展問題。堅(jiān)持綠色發(fā)展，制定民航綠色發(fā)展綱要，全行業(yè)能源消費(fèi)和碳排放強(qiáng)度穩(wěn)步下降。2019年我國(guó)運(yùn)輸航空每噸公里油耗和碳排放較基線下降16.2%，我國(guó)機(jī)場(chǎng)平均每客能耗和每客二氧化碳排放，分別較基線下降15.8%和28.81%，在全球主要航空大國(guó)中處于領(lǐng)先位置。

四是解決內(nèi)外循環(huán)問題。堅(jiān)持開放發(fā)展，2019年，我國(guó)民航國(guó)際業(yè)務(wù)量占比已達(dá)35.8%，已與128個(gè)國(guó)家或地區(qū)簽署了雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定，與54個(gè)國(guó)家保持定期客貨運(yùn)通航，與48個(gè)國(guó)家的108個(gè)境外航點(diǎn)保持定期貨運(yùn)航班飛行。

五是解決發(fā)展公平問題。堅(jiān)持共享發(fā)展，圍繞服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，與多個(gè)省市簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，支持中西部和支線機(jī)場(chǎng)建設(shè)，完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，推進(jìn)基本航空服務(wù)試點(diǎn)，航空人口突破三億人；航空服務(wù)覆蓋全國(guó)92%的地級(jí)行政單元、88%的人口、93%的GDP產(chǎn)區(qū)；依托機(jī)場(chǎng)建立17個(gè)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)，承載21個(gè)自貿(mào)區(qū)建設(shè)，民航戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)地位進(jìn)一步凸顯。

（三）適應(yīng)了服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局的要求

新發(fā)展格局是統(tǒng)籌國(guó)際國(guó)內(nèi)“兩個(gè)大局”、“兩個(gè)市場(chǎng)”、“兩種資源”作出的重大戰(zhàn)略決策，主要目的是構(gòu)建國(guó)內(nèi)循環(huán)為主、國(guó)際國(guó)內(nèi)循環(huán)相互促進(jìn)發(fā)展格局。民航服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局的重要舉措是在“十四五”民航總體工作思路中，明確提出構(gòu)建“三個(gè)體系”和開拓“四個(gè)新局”的要求。

一是構(gòu)建“三個(gè)體系”支撐新發(fā)展格局。“十三五”時(shí)期基本完成打造“三張網(wǎng)絡(luò)”任務(wù)。截至2020年，全國(guó)頒證運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)數(shù)量增加到241個(gè)，新增跑道41條；全國(guó)航路航線總里程達(dá)到23.7萬(wàn)公里；運(yùn)行監(jiān)控信息網(wǎng)已全面建成，共享了54家機(jī)場(chǎng)和航空公司的數(shù)據(jù)，共享260項(xiàng)數(shù)據(jù)，日航班覆蓋量超過12000個(gè)，航班覆蓋率達(dá)95.16%，完成了國(guó)內(nèi)年旅客吞吐量3000萬(wàn)人次以上的10座機(jī)場(chǎng)的A-CDM建設(shè)評(píng)估工作，為亞太地區(qū)機(jī)場(chǎng)A-CDM布局貢獻(xiàn)了力量。從建設(shè)“三張網(wǎng)絡(luò)”調(diào)整為“構(gòu)建完善三個(gè)體系”，就是構(gòu)建完善功能健全的現(xiàn)代化國(guó)家機(jī)場(chǎng)體系、系統(tǒng)布局效率運(yùn)行的航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)體系、安全高效的生產(chǎn)運(yùn)行保障體系。從“網(wǎng)絡(luò)”到“體系”是一個(gè)質(zhì)的變革，主要目的是讓民航“三個(gè)體系”成為支撐新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支點(diǎn)。

二是開拓“四個(gè)新局”服務(wù)新發(fā)展格局?！笆濉睍r(shí)期基本完成補(bǔ)齊“四個(gè)短板”。五年來共新增航路航線263條，較“十二五”時(shí)期增加19.29%；真情服務(wù)理念深入人心，專項(xiàng)行動(dòng)效果顯著，服務(wù)承諾全面落實(shí)，人民群眾出行滿意度更高、獲得感幸福感更強(qiáng)；適航審定有力地支持了國(guó)產(chǎn)民機(jī)發(fā)展，C919大型客機(jī)進(jìn)入審定試飛階段，ARJ21支線客機(jī)進(jìn)入規(guī)?；\(yùn)行階段；健全安全風(fēng)險(xiǎn)防控長(zhǎng)效機(jī)制，理順民航應(yīng)急管理體系，完善應(yīng)急處置資源保障體系，形成了以民航局運(yùn)行監(jiān)控中心為樞紐、行業(yè)各企事業(yè)單位共同參與的民航特色應(yīng)急指揮體系，基層應(yīng)急救援能力不斷提升，在12個(gè)?。ㄊ校╅_展航空醫(yī)療救護(hù)聯(lián)合試點(diǎn)。無論在疫情防控中，還是在浦東機(jī)場(chǎng)應(yīng)急演練中，民航應(yīng)急體系都得到實(shí)踐檢驗(yàn)。這些變化，為調(diào)整“十四五”時(shí)期民航總體工作思路創(chuàng)造了有利條件。“十四五”期間，深化對(duì)民航戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)地位的認(rèn)識(shí)，科學(xué)統(tǒng)籌航空產(chǎn)業(yè)全鏈條、行業(yè)與地方規(guī)劃發(fā)展，優(yōu)化全國(guó)航空產(chǎn)業(yè)總體布局，推動(dòng)民航產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。以“四型機(jī)場(chǎng)”和“四強(qiáng)空管”為抓手，以智慧民航建設(shè)構(gòu)建新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，把智慧民航建設(shè)貫穿到行業(yè)發(fā)展的全過程和各領(lǐng)域。重點(diǎn)提升航線、航權(quán)、時(shí)刻、政策、信息、數(shù)據(jù)等資源市場(chǎng)化配置水平，確保資源保障能力與行業(yè)發(fā)展需求相適應(yīng)、相匹配。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著力破除制約行業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制性障礙，以民航局機(jī)關(guān)為重點(diǎn)，提升行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平?？傊?，從補(bǔ)齊“四個(gè)短板”變成“四個(gè)新局”，要求我們聚焦發(fā)展不充分不平衡與人民群眾美好生活需要的主要矛盾，在完善產(chǎn)業(yè)鏈、推進(jìn)智慧民航建設(shè)、資源市場(chǎng)化配置和行業(yè)治理效能上下功夫，把短板變長(zhǎng)板，把弱項(xiàng)變強(qiáng)項(xiàng)，讓民航成為服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局的重要通道。

開局就要決戰(zhàn)，起步就要沖刺。把握民航總體工作思路變革的歷史邏輯、理論邏輯、時(shí)代邏輯，把這一總體思路轉(zhuǎn)化為“十四五”規(guī)劃的指導(dǎo)原則，轉(zhuǎn)化為深化民航改革的主攻方向，轉(zhuǎn)化為提高行業(yè)治理能力的政策措施，轉(zhuǎn)化為全面加強(qiáng)黨的建設(shè)的政治保證，努力形成以“十四五”規(guī)劃為目標(biāo)牽引、以深化改革為實(shí)現(xiàn)途徑和治理手段的“雙引擎驅(qū)動(dòng)”工作格局，加快民航強(qiáng)國(guó)建設(shè)進(jìn)程，更好發(fā)揮民航作為國(guó)家戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)作用，更好地服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以優(yōu)異成績(jī)迎接建黨100周年。