土地儲備工作中存在的問題及對策

魏善行

摘要：眾所周知，我國土地資源比較豐富，但是由于我國人口眾多，土地利用還存在著一定的不足。為更好地管理和利用我國的土地資源，提高土地資源的利用率，必須做好土地儲備工作，以促進土地資源的進一步開發(fā)。為此，本文作者以A市為例，結(jié)合多年的工作經(jīng)驗，簡要闡述了土地儲備工作中存在的問題及對策。本文僅供業(yè)界同行參考。

關(guān)鍵詞：土地儲備;問題;對策

土地儲備工作是指各級政府在其職權(quán)范圍內(nèi)取得土地使用權(quán)，包括土地的取得和征用。在法律程序的指導下，通過多種途徑，是國家土地資源管理的重要組成部分。這有助于解決當前土地供需矛盾，促進土地合理利用，是符合中國市場基本規(guī)律和政府行為的土地利用制度改革。提高土地集約利用水平，推進城市化進程具有十分重要的意義，1996年上海建立了第一個土地儲備制度。目前，該制度已經(jīng)形成了制度框架、部門間的合作、制度的理論和技術(shù)支持，積極促進了我國土地的高效集約利用。本文探討了土地儲備管理中存在的問題及管理機制。

1土地儲備存在的問題

1.1地方政府對土地儲備融資的過度依賴

一些地方政府缺乏經(jīng)濟發(fā)展資金，嚴重依賴土地儲備的融資功能，隨著城市化進程的加快和土地供求矛盾的加劇，土地儲備的融資功能越來越重要。國家加大了土地調(diào)控力度。在市場疲軟和土地銷售低迷的背景下，土地供應(yīng)適度緊縮，在市場上漲的情況下，土地供應(yīng)有所增加。許多地區(qū)的發(fā)展都存在著資金不足的問題，由于土地資源稀缺、政府主導，土地儲備融資功能成為地方政府融資的重要手段。導致土地儲備規(guī)模不斷擴大，資金不斷到位，為城市化建設(shè)提供了資金保障。我國大部分省份土地儲備基金總額占土地儲備基金總額的40%以上，高達80%，過度依賴土地儲備基金，無法與市場需求相匹配。

1.2賠償標準不統(tǒng)一，相關(guān)法律不健全

目前，我國五種土地儲備中有四種可用于現(xiàn)有建設(shè)用地和新建建設(shè)用地，我國建立的土地儲備制度最初主要用于存量建設(shè)。土地儲備工作包括地價、附屬補償、安置、土地企業(yè)建設(shè)等費用[1]，國家始終堅持以人為本的原則，重點保護失地農(nóng)民的合法權(quán)益，充分尊重公民的財產(chǎn)權(quán)，逐步完善和理順既定的補償標準。但是，由于相關(guān)法律的不完善，這些補償標準的界定不夠明確，雙方都考慮到各自的需要，補償價格差異很容易發(fā)生。土地儲備處置工作應(yīng)從全面建設(shè)和諧社會入手，更加慎重。

1.3部門間的協(xié)作和協(xié)作效率低下

土地儲備工作是一個系統(tǒng)工程，涉及規(guī)劃、交通、財政、國土等多個部門，需要各部門之間加強協(xié)調(diào)與配合，而在我國政府部門的機構(gòu)設(shè)置中，這些部門又不屬于同一體系，溝通不多，協(xié)作配合效率很難提高。因為手續(xù)繁瑣，再加上一些責任劃分不清楚，各部門之間會出現(xiàn)一定的推諉，從而降低土地儲備工作的效率。

2優(yōu)化土地儲備的對策

2.1改進再開發(fā)的獎勵政策

強化土地一級市場管理，實行“統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一收購，統(tǒng)一供應(yīng)”的土地供應(yīng)機制。加大對收儲土地的管理力度，制定土地增值收益分配、分配方案和使用監(jiān)管的政策措施，建立收儲土地統(tǒng)一管理機制。探討土地增值收益合理的比例分配方式，充分調(diào)動各城區(qū)和收儲對象的積極性，規(guī)范有序地推進城區(qū)閑置低效工業(yè)用地的再開發(fā)。對A市城區(qū)低效用地進行摸底調(diào)查，針對中心城區(qū)改造企業(yè)、城中村等低效用地制定增值收益分享激勵政策，全面有序推進城市管理。探討制定相關(guān)政策，圍繞A市工業(yè)項目“西減東加”戰(zhàn)略，企業(yè)“紅黃藍”退出制度，政府財政平臺建設(shè)，土壤污染治理，加大城市用地規(guī)模，建立工作機制，并將其納入A市“十四五”發(fā)展規(guī)劃。

2.2建立征地資金運行的保障機制

確保儲備土地報批、征收補償、拆遷環(huán)節(jié)資金充足，確保經(jīng)省政府批準的儲備土地征地工作一次完成，不因補償不到位而延誤。確保前期開發(fā)階段儲備土地資金及時到位，實行“三通一平”（通電、通路、通水、通電），達到基礎(chǔ)建設(shè)條件，實現(xiàn)土地收益最大化。確保土地儲備程序整體實施資金的有效落實和順利運行，加強政府各部門之間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，集中力量做好保障工作。

2.3合理確定土地儲備和供應(yīng)規(guī)模

本文提出了土地儲備系數(shù)、土地儲備周期、土地儲備總量和分類的概念，以滿足房地產(chǎn)市場的合理需求，保證城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，實現(xiàn)土地收益最大化?？茖W合理地預(yù)測住宅用地的儲備規(guī)模，有序地穩(wěn)定土地供應(yīng)，降低房地產(chǎn)市場的波動風險。

2.4科學把握土地儲備，合理安排供應(yīng)時間

依據(jù)城市控制性詳細規(guī)劃和年度土地儲備計劃，結(jié)合人口變化預(yù)測、住房普查數(shù)據(jù)、商品住宅庫存、房地產(chǎn)用地供應(yīng)潛力及近三年實際供應(yīng)規(guī)模，合理安排、有序調(diào)整儲備土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、布局、時序和方式，全力保障重點領(lǐng)域的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高儲備土地的使用效率?？茖W規(guī)劃，統(tǒng)籌平衡，合理安排各方面的土地供應(yīng)，在多目標上尋求動態(tài)平衡。

2.5征地補償與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)深度融合互補

行業(yè)規(guī)劃整合，土地收購儲備與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)分屬不同的行政部門，工作機制也不一樣。在編制土地儲備計劃和基本建設(shè)計劃時，要加強部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)有效互補。收支額度應(yīng)互補，土地收購儲備收益應(yīng)根據(jù)土地市場狀況、城市基礎(chǔ)設(shè)施投入及發(fā)揮作用的時間長短進行合理預(yù)測?；ㄍ顿Y要根據(jù)城市建設(shè)規(guī)劃，按具體項目確定建設(shè)規(guī)模、標準。

2.6前期設(shè)計階段，建立土地大儲備模式

探討將城市設(shè)計納入規(guī)劃條件，作為出讓儲備土地的前置條件，將儲備土地供應(yīng)的相關(guān)內(nèi)容納入A市法規(guī)和技術(shù)標準，深度融合儲備土地收儲流程，建立完善“出讓前納入出讓條件—出讓后納入審批內(nèi)容—竣工后納入規(guī)劃核實”的“三納入”工作機制，確保重點區(qū)域城市設(shè)計能夠有效指導土地供應(yīng)。逐漸探索建立“五統(tǒng)一”（統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一征收，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一開發(fā)，統(tǒng)一供應(yīng)）的土地大儲備模式，把住宅用地納入土地儲備機構(gòu)統(tǒng)一儲備，著力構(gòu)建由“生地”向“凈地”“熟地”轉(zhuǎn)變的運作機制，真正發(fā)揮土地儲備作為土地一級市場“調(diào)整器”的作用[3]。

3結(jié)論

總之，盡管土地儲備工作發(fā)展迅速，但仍缺乏可供借鑒的經(jīng)驗。開發(fā)利用過程中，應(yīng)結(jié)合實際，及時發(fā)現(xiàn)土地儲備工作中存在的不足和問題，進行研究和及時調(diào)整，為開發(fā)利用奠定良好的基礎(chǔ)。

參考文獻：

[1]劉浩.新形勢下土地儲備轉(zhuǎn)型路徑研究[J].農(nóng)家參謀，2019（22）：160-162.

[2]張裕利.我國土地儲備制度轉(zhuǎn)型研究[J].農(nóng)業(yè)開發(fā)與裝備，2018（11）：181-182.

[3]馬驍，翟婧彤，王振坡.我國土地儲備制度轉(zhuǎn)型研究[J].中國房地產(chǎn)，2019（12）：124-134.

煙臺市土地儲備和利用中心 264000