天然氣管輸定價(jià)機(jī)制改革對管道項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)工作的影響

芮旭濤 趙連增 宮 敬 張 珊 袁童玲

1. 中國石油大學(xué)（北京） 2. 中國石油規(guī)劃總院 3. 國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司財(cái)務(wù)部

0 引言

2015年10月，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》[1]，按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路，推進(jìn)天然氣價(jià)格改革，同時(shí)提出按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則，合理制定天然氣管網(wǎng)輸配價(jià)格，為后續(xù)管輸定價(jià)機(jī)制改革奠定了基礎(chǔ)。2016年10月，國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱發(fā)改委）發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（試行）〉和〈天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）的通知〉》[2]（以下簡稱2016版《辦法》），對管輸定價(jià)機(jī)制做出了重大調(diào)整，標(biāo)志著在天然氣管輸定價(jià)機(jī)制改革領(lǐng)域取得了重大突破。2021年6月，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（暫行）〉和〈天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（暫行）〉的通知》[3]（以下簡稱2021版《辦法》），在2016版《辦法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行了修改完善。兩版《辦法》一脈相承，均是按照準(zhǔn)許成本加合理收益原則，對某一核價(jià)范圍內(nèi)（企業(yè)法人或價(jià)區(qū)）的管網(wǎng)系統(tǒng)統(tǒng)一定價(jià)，其定價(jià)原則、思路、方法與原有管輸定價(jià)機(jī)制相比有著本質(zhì)不同[4]。兩版《辦法》的發(fā)布在強(qiáng)化管輸價(jià)格監(jiān)管、助推油氣體制改革的同時(shí)，對管道項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)產(chǎn)生了一系列重要影響，原有的評價(jià)方法已經(jīng)無法滿足新形勢下評價(jià)工作的需要，一系列新問題、新挑戰(zhàn)亟待解決。因此，筆者在系統(tǒng)梳理我國管輸定價(jià)機(jī)制的改革歷程、分析2021版《辦法》修改的核心要點(diǎn)、對管輸價(jià)格進(jìn)行量化分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合多年工作經(jīng)驗(yàn)系統(tǒng)總結(jié)了兩版《辦法》的出臺對管道項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)思路、方法、工作產(chǎn)生的影響，并對做好經(jīng)濟(jì)評價(jià)工作提出了幾點(diǎn)建議，以期為提高投資決策水平進(jìn)行有益的探索。

1 新管輸定價(jià)機(jī)制解讀

1.1 我國管輸定價(jià)機(jī)制改革歷程

1.1.1 政府指導(dǎo)定價(jià)階段（1964—1984年）

20世紀(jì)60年代中早期，隨著四川地區(qū)一批油氣田周邊輸氣管道的建成投產(chǎn)，管輸運(yùn)行費(fèi)用逐年增加，為彌補(bǔ)輸氣成本損耗，價(jià)格主管部門開始針對每條管道逐一制定管輸價(jià)格。1976年底，原石油化學(xué)工業(yè)部下發(fā)《關(guān)于收取天然氣管輸費(fèi)的通知》，出臺了天然氣管輸收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，參照鐵路貨運(yùn)費(fèi)率，按距離收費(fèi)。該階段天然氣管道由國家投資建設(shè)，按照保本微利的原則，采用政府指導(dǎo)定價(jià)模式定價(jià)[5]。

1.1.2 “經(jīng)營期評價(jià)法”定價(jià)階段（1984—2016年）

1984年，國家開始實(shí)行“撥改貸”“利改稅”政策，按照“老線老價(jià)”“新線新價(jià)”的管理辦法，對于1984年以前建設(shè)的老管道仍采用政府指導(dǎo)定價(jià)機(jī)制定價(jià)，對于1984年以后管輸企業(yè)新建天然氣管道項(xiàng)目，則以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向，根據(jù)新線新價(jià)、一線一價(jià)的原則對管道項(xiàng)目進(jìn)行定價(jià)[6]，管輸定價(jià)機(jī)制依據(jù)發(fā)改委、建設(shè)部發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法與參數(shù)》[7]，以項(xiàng)目可行性研究管輸量計(jì)劃、建設(shè)投資和運(yùn)行成本估算為基礎(chǔ)，采用項(xiàng)目經(jīng)營期評價(jià)法，以項(xiàng)目財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率為效益目標(biāo)計(jì)算項(xiàng)目運(yùn)營評價(jià)期固定的運(yùn)輸價(jià)格，由企業(yè)報(bào)國家價(jià)格主管部門批準(zhǔn)后執(zhí)行。

1.1.3 “成本加成定價(jià)法”定價(jià)階段（2016年至今）

2016年10月，發(fā)改委發(fā)布2016版《辦法》，對跨省管道運(yùn)輸定價(jià)機(jī)制做出重大調(diào)整，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面[8-9]：①由“一線一價(jià)”調(diào)整為“一企一率”，將新建跨省天然氣長輸管道納入所屬企業(yè)，其管輸價(jià)格執(zhí)行該企業(yè)統(tǒng)一的管道運(yùn)價(jià)率；②由“項(xiàng)目評價(jià)”調(diào)整為“年度核定”，按照成本加成的原則計(jì)算整個(gè)管道公司各年的準(zhǔn)許總收入和管輸單價(jià)，并且每3年校核調(diào)整一次；③由“可行性研究負(fù)荷”調(diào)整為“規(guī)定下限”，規(guī)定了75%的負(fù)荷率下限，如果管網(wǎng)實(shí)際負(fù)荷率低于75%，需要按75%負(fù)荷率對應(yīng)的氣量核定管道運(yùn)輸企業(yè)的運(yùn)價(jià)率。隨后，發(fā)改委基于2016版《辦法》，核定了13家跨省管道運(yùn)輸企業(yè)的管道運(yùn)輸價(jià)格[10-11]。2021年6月，發(fā)改委發(fā)布2021版《辦法》，在2016版《辦法》的基礎(chǔ)上對定價(jià)機(jī)制進(jìn)行了調(diào)整，兩版《辦法》一脈相承，基于成本加成原則的天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)機(jī)制得到了進(jìn)一步完善。

1.2 修改核心要點(diǎn)

與2016版《辦法》相比，2021版《辦法》在成本監(jiān)審與核價(jià)的基本原則、主要方法、監(jiān)管要求等方面大體相同，具體差異主要體現(xiàn)在核價(jià)范圍、核價(jià)指標(biāo)、成本監(jiān)審指標(biāo)三個(gè)方面。

1.2.1 核價(jià)范圍差異

此次管輸定價(jià)機(jī)制改革最核心的變化就是從“一企一率”調(diào)整為“一區(qū)一率”。2016版《辦法》原則上以管道運(yùn)輸企業(yè)法人為核價(jià)對象，具體來說是針對13家跨省管輸企業(yè)法人主體，分別進(jìn)行成本監(jiān)審并執(zhí)行不同的管道運(yùn)輸價(jià)格。定價(jià)機(jī)制調(diào)整后，根據(jù)我國天然氣市場結(jié)構(gòu)和管道分布情況，以寧夏中衛(wèi)、河北永清、貴州貴陽等管道的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)為主要界限，將國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司（以下簡稱國家管網(wǎng)集團(tuán)）的經(jīng)營管道劃入西北、西南、東北及中東部4個(gè)定價(jià)區(qū)域（以下簡稱價(jià)區(qū)），分區(qū)核定運(yùn)價(jià)率、按路徑形成價(jià)格。其中，與2016版《辦法》各企業(yè)法人獨(dú)立核定準(zhǔn)許總收入并核定運(yùn)價(jià)率不同，2021版《辦法》首先要針對新成立的國家管網(wǎng)集團(tuán)核定其管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)的準(zhǔn)許總收入，再根據(jù)各價(jià)區(qū)監(jiān)審期間最末一年的實(shí)際收入比例，適當(dāng)考慮管道建設(shè)運(yùn)營成本、未來投資需求和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素，將準(zhǔn)許收入分配至各價(jià)區(qū)。核價(jià)范圍調(diào)整以后大幅減少了核價(jià)主體數(shù)量，充分體現(xiàn)了國家深化油氣體制改革，最終實(shí)現(xiàn)管輸價(jià)格“全國一張網(wǎng)”的總體改革方向。

1.2.2 核價(jià)指標(biāo)差異

2016版《辦法》規(guī)定，“準(zhǔn)許收益率按管道負(fù)荷率不低于75%取得稅后全投資收益率8%的原則確定”，在方法研究與實(shí)踐過程中，對該條文的理解與應(yīng)用存在不同解讀[12-13]，對于如何在保證管道負(fù)荷率不低于75%取得稅后全投資收益率8%的條件下確定準(zhǔn)許收益率，文件并沒有給予詳細(xì)的解釋，給后續(xù)跨省天然氣管道項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法研究、項(xiàng)目可行性研究及相關(guān)工作的開展造成了不便。2021版《辦法》規(guī)定，“本辦法出臺首次核定價(jià)格，準(zhǔn)許收益率按8%確定，后續(xù)統(tǒng)籌考慮國家戰(zhàn)略要求、行業(yè)發(fā)展需要、用戶承受能力等因素動(dòng)態(tài)調(diào)整。”新辦法明確準(zhǔn)許收益率為8%，同時(shí)取消了全投資收益率的表述，避免了兩個(gè)指標(biāo)的混淆，同時(shí)提出后續(xù)還將動(dòng)態(tài)調(diào)整準(zhǔn)許收益率，增強(qiáng)了管道運(yùn)輸價(jià)格調(diào)整的可操作性與靈活性。

1.2.3 成本核定差異

2021版《辦法》基本沿襲了2016版《辦法》的成本核定原則，主要對成本核定具體參數(shù)、核定方法、核定范圍、部分條款內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整與完善。具體包括：其他相關(guān)費(fèi)用補(bǔ)充了研發(fā)費(fèi)用、管道棄置或封存費(fèi)用、承擔(dān)國家應(yīng)急保供任務(wù)而發(fā)生的儲氣服務(wù)費(fèi)用，管理費(fèi)用不再包含管理人員職工薪酬，銷售費(fèi)用不再包含銷售人員職工薪酬；明確車船使用稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅和印花稅納入定價(jià)成本，不得將過度購置固定資產(chǎn)所增加的支出（折舊、修理費(fèi)等）計(jì)入成本定價(jià)；明確墊底天然氣納入固定資產(chǎn)原值核定，調(diào)整了各類固定資產(chǎn)折舊年限及殘值率，補(bǔ)充了鋪底天然氣不得計(jì)入固定資產(chǎn)折舊費(fèi)；明確與管道相關(guān)的土地使用權(quán)按40年攤銷，材料費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、修理費(fèi)、輸氣損耗費(fèi)、管理費(fèi)用、銷售費(fèi)用的核定由主要按照上一年度實(shí)際水平核定調(diào)整為按照監(jiān)審期間的平均水平核定；調(diào)整職工教育經(jīng)費(fèi)額度、業(yè)務(wù)招待費(fèi)額度等。

1.3 管輸價(jià)格量化分析

為了對兩版《辦法》發(fā)布以來的管輸價(jià)格水平進(jìn)行定量分析，結(jié)合當(dāng)前執(zhí)行的跨省干線管道運(yùn)輸價(jià)格和各跨省天然氣管道公司公開發(fā)布的最新成本數(shù)據(jù)[14-15]，分別計(jì)算了3組情景下的運(yùn)價(jià)率水平并進(jìn)行對比，分析管輸定價(jià)機(jī)制改革以來管輸價(jià)格的變化規(guī)律。如表2所示，運(yùn)價(jià)率1是基于2016版《辦法》及2016年成本監(jiān)審數(shù)據(jù)核定的管輸價(jià)格（發(fā)改委于2017年發(fā)布并執(zhí)行至今，期間僅對增值稅率進(jìn)行了調(diào)整），運(yùn)價(jià)率2是基于2016版《辦法》及各跨省天然氣管道公司公開發(fā)布的最新成本數(shù)據(jù)（表1）計(jì)算的管輸價(jià)格，運(yùn)價(jià)率3則是基于2021版《辦法》及各跨省天然氣管道公司公開發(fā)布的最新成本數(shù)據(jù)計(jì)算的管輸價(jià)格。需要強(qiáng)調(diào)的是，計(jì)算運(yùn)價(jià)率3與計(jì)算運(yùn)價(jià)率2采用相同的數(shù)據(jù)，其計(jì)算結(jié)果僅應(yīng)用于政策對比分析，不應(yīng)理解為是對2022年即將執(zhí)行的運(yùn)價(jià)率的預(yù)測，2022年起執(zhí)行運(yùn)價(jià)率應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家管網(wǎng)2021年成本監(jiān)審數(shù)據(jù)確定。

表1 各地區(qū)公司最新發(fā)布的天然氣管道運(yùn)輸成本和價(jià)格信息數(shù)據(jù)表

表2 不同情景下的運(yùn)價(jià)率水平對比表

1.3.1 核價(jià)周期調(diào)整對管輸價(jià)格的影響

對比運(yùn)價(jià)率1與運(yùn)價(jià)率2，研究在相同定價(jià)機(jī)制下（2016版《辦法》），核價(jià)周期變化對跨省天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格的影響。通過對比可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過幾年的生產(chǎn)運(yùn)營，各管道公司的管輸價(jià)格總體平穩(wěn)，甚至穩(wěn)中有降。具體來說，中石油東部管道有限公司、北京天然氣管道有限公司、西南管道分公司、管道聯(lián)合有限公司，中石化川氣東送天然氣管道有限公司、榆濟(jì)管道有限責(zé)任公司的準(zhǔn)許總收入均有不同程度的增長，但同時(shí)管輸總周轉(zhuǎn)量增長顯著，依照運(yùn)價(jià)率計(jì)算方法，各企業(yè)運(yùn)價(jià)率小幅下降；中石油西北聯(lián)合管道有限責(zé)任公司的準(zhǔn)許總收入和管輸總周轉(zhuǎn)量增速相同，因此運(yùn)價(jià)率水平保持穩(wěn)定并略有上升；受維持運(yùn)行成本增加的影響，中石油西南管道有限公司準(zhǔn)許總收入保持增長，但同時(shí)管輸總周轉(zhuǎn)量無顯著變化，從而導(dǎo)致運(yùn)價(jià)率水平增幅明顯；管道分公司準(zhǔn)許總收入和管輸總周轉(zhuǎn)量均有不同程度的增加，但是準(zhǔn)許總收入增幅更高，導(dǎo)致運(yùn)價(jià)率上浮?？梢园l(fā)現(xiàn)，只要管輸企業(yè)合理把握項(xiàng)目建設(shè)投運(yùn)節(jié)奏，同時(shí)采取合理有效的生產(chǎn)運(yùn)行機(jī)制，努力提升管網(wǎng)周轉(zhuǎn)量，基于準(zhǔn)許成本加合理收益原則的管輸價(jià)格監(jiān)管機(jī)制既可以保障管輸企業(yè)獲得穩(wěn)定增長的準(zhǔn)許收益，又可以降低管輸價(jià)格，將價(jià)格紅利讓渡給上、下游用戶，從而實(shí)現(xiàn)天然氣市場各方的合作共贏，推動(dòng)天然氣市場健康發(fā)展。

1.3.2 定價(jià)機(jī)制調(diào)整對管輸價(jià)格的影響

對比運(yùn)價(jià)率2與運(yùn)價(jià)率3，研究定價(jià)機(jī)制調(diào)整對跨省天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格的影響。根據(jù)2021版《辦法》，中東部價(jià)區(qū)是我國主要的天然氣消費(fèi)市場，價(jià)區(qū)內(nèi)存在多個(gè)管輸企業(yè)法人主體。其中，中石油東部管道有限公司新執(zhí)行運(yùn)價(jià)率較政策調(diào)整前顯著增加，因此營業(yè)收入將會增加，并獲得合理收益以外的超額收益，而其他管道公司的營業(yè)收入將有不同程度的降低，無法保證在準(zhǔn)許成本的基礎(chǔ)上獲得合理收益，2021版《辦法》可以保證價(jià)區(qū)準(zhǔn)許總收入的穩(wěn)定，但會造成價(jià)區(qū)內(nèi)各企業(yè)間收入分配的不平衡，導(dǎo)致交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象的發(fā)生。西北價(jià)區(qū)內(nèi)西北聯(lián)合管道有限責(zé)任公司與管道聯(lián)合有限公司的主要管道資產(chǎn)同屬于西氣東輸管輸系統(tǒng)，由國家管網(wǎng)所屬西北地區(qū)管道企業(yè)統(tǒng)一運(yùn)營管理，屬于“一套人馬、兩塊牌子”，政策調(diào)整后，企業(yè)法人主體間因交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象造成的影響不大，反而有效解決了定價(jià)機(jī)制調(diào)整前相同資源、相同路徑同網(wǎng)不同價(jià)的情況出現(xiàn)，有利于平衡各管道間的管輸負(fù)荷，促進(jìn)天然氣資源互聯(lián)互通與高效集輸。西南價(jià)區(qū)管道資產(chǎn)僅有中緬線（瑞麗—貴陽），該價(jià)區(qū)運(yùn)價(jià)率在四大價(jià)區(qū)中最高，主要在于中緬線管徑與其他價(jià)區(qū)跨省主干管道的管徑相比相對較小導(dǎo)致，管輸定價(jià)機(jī)制調(diào)整對該價(jià)區(qū)運(yùn)價(jià)率變動(dòng)影響有限。東北價(jià)區(qū)運(yùn)價(jià)率較高，也是因價(jià)區(qū)內(nèi)主干管道管徑相對較小導(dǎo)致，隨著中俄東線、俄遠(yuǎn)東管道等一批大型主干管道建成、投產(chǎn)、達(dá)產(chǎn)，該價(jià)區(qū)作為能源戰(zhàn)略通道的作用將會凸顯，運(yùn)價(jià)率將顯著降低，大幅提高東北價(jià)區(qū)的管輸價(jià)格競爭力。

2 定價(jià)機(jī)制改革對管道項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)的影響

如前所述，兩版《辦法》一脈相承，與原有管輸定價(jià)機(jī)制有著本質(zhì)的區(qū)別，兩版《辦法》的出臺有利于提高定價(jià)科學(xué)性、規(guī)范性和透明度，加強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)價(jià)格監(jiān)管，促進(jìn)天然氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。與此同時(shí)，兩版《辦法》對于管道項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)也造成了重大影響，具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

2.1 對管輸企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的監(jiān)管得到強(qiáng)化

原管輸定價(jià)機(jī)制下，在對管道項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評價(jià)時(shí)往往采用按保證項(xiàng)目稅后財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率達(dá)到基準(zhǔn)收益率的方式反算管輸價(jià)格，同時(shí)報(bào)批價(jià)格主管部門核定執(zhí)行，運(yùn)營期內(nèi)無特殊情況不作調(diào)整。該機(jī)制以保證管輸企業(yè)獲得預(yù)期收益為前提，可能導(dǎo)致部分管道項(xiàng)目核定價(jià)格較高，不利于理順天然氣產(chǎn)業(yè)價(jià)格鏈，增加了天然氣用戶的用氣負(fù)擔(dān)。

在我國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，國產(chǎn)氣為主要?dú)庠?，采購價(jià)格較低，即使管輸價(jià)格較高也可以實(shí)現(xiàn)順價(jià)銷售，同時(shí)原管輸定價(jià)機(jī)制刺激了管網(wǎng)建設(shè)，促進(jìn)了天然氣市場的培育與發(fā)展。但隨著我國天然氣市場規(guī)模的不斷擴(kuò)大，高價(jià)氣源參與市場交易，因管輸價(jià)格較高造成的天然氣購銷價(jià)格倒掛、供需矛盾激化等問題日益凸顯。針對原管輸定價(jià)機(jī)制存在的不足，價(jià)格主管部門對新機(jī)制做出如下三個(gè)方面設(shè)計(jì)。

1）按照“管住中間，放開兩頭”的改革思路[16-17]，需要對管輸環(huán)節(jié)加強(qiáng)價(jià)格監(jiān)管，因此以企業(yè)法人或價(jià)區(qū)為核價(jià)主體，按照準(zhǔn)許成本加合理收益的原則，在成本監(jiān)審的基礎(chǔ)上，設(shè)定8%的準(zhǔn)許收益率，只允許管輸企業(yè)獲得監(jiān)管范圍內(nèi)的合理收益。

2）為使管輸企業(yè)在核價(jià)后無法通過降低成本、逐年穩(wěn)步提高周轉(zhuǎn)量等手段獲得超額收益，在成本加成原則的基礎(chǔ)上，提出每三年校核調(diào)整一次管輸價(jià)格，如果減少投資、壓縮成本、提高周轉(zhuǎn)量，在新核價(jià)周期管輸價(jià)格就會降低，管輸企業(yè)無法通過上述手段增加營業(yè)收入，實(shí)現(xiàn)了對管輸企業(yè)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，杜絕了管輸企業(yè)獲得超額收益的可能。

3）新機(jī)制將準(zhǔn)許收益率設(shè)定為8%，保證了管輸企業(yè)在進(jìn)行一定規(guī)模的投資時(shí)可以獲得穩(wěn)定的合理收益，但如果不加以約束，很可能刺激管輸企業(yè)為追求合理收益的增量而毫無節(jié)制地?cái)U(kuò)大投資。為了避免管輸企業(yè)過度投資管道項(xiàng)目，導(dǎo)致管網(wǎng)負(fù)荷率降低，運(yùn)價(jià)率增加，并將超額管輸成本和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給天然氣消費(fèi)者，價(jià)格主管部門還提出了75%負(fù)荷率的考核指標(biāo)，即當(dāng)負(fù)荷率低于75%，需要按75%對應(yīng)的周轉(zhuǎn)量計(jì)算運(yùn)價(jià)率，而負(fù)荷率低于75%時(shí)，管輸企業(yè)將無法獲得預(yù)期收益，而且收益情況將隨著負(fù)荷率的降低顯著惡化[18]，這就要求管輸企業(yè)需要以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向，不能不顧及新建項(xiàng)目的資源市場風(fēng)險(xiǎn)，因過于追求增量效益而對管網(wǎng)過度建設(shè)、超前建設(shè)，造成資源的浪費(fèi)。

綜上，兩版《辦法》的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了對核價(jià)主體經(jīng)濟(jì)效益的嚴(yán)格監(jiān)管，杜絕了獲得超額收益的可能，但只要核價(jià)范圍內(nèi)的管網(wǎng)負(fù)荷率維持在75%以上，就可以保證核價(jià)主體獲得合理收益。進(jìn)一步地，在當(dāng)前管輸定價(jià)機(jī)制下，以管網(wǎng)負(fù)荷率高于75%為前提，管網(wǎng)系統(tǒng)中某一新建管道或站場改擴(kuò)建項(xiàng)目在功能定位、投資規(guī)模、負(fù)荷率水平等方面的差異通常不會影響核價(jià)主體獲得合理收益，即在監(jiān)管范圍內(nèi)的新增投資都可以為核價(jià)主體帶來穩(wěn)定、合理的增量效益。

2.2 需要采用“有無”對比法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評價(jià)

原管輸定價(jià)機(jī)制下，每條管道是獨(dú)立的核價(jià)主體，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評價(jià)時(shí)評價(jià)范圍僅涵蓋項(xiàng)目本身。根據(jù)兩版《辦法》，核價(jià)主體不再是單一某個(gè)項(xiàng)目，核價(jià)范圍擴(kuò)大至企業(yè)或價(jià)區(qū)，此時(shí)如果只對新建管道項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評價(jià)，會造成評價(jià)結(jié)果的顯著偏差，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：①僅利用企業(yè)或價(jià)區(qū)運(yùn)價(jià)率對新建管道項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評價(jià)無法真實(shí)反映其經(jīng)濟(jì)效益水平。對于新建管道項(xiàng)目，其建成投產(chǎn)后執(zhí)行的管輸價(jià)格是根據(jù)所屬企業(yè)或價(jià)區(qū)的成本監(jiān)審數(shù)據(jù)計(jì)算得到的管網(wǎng)均衡價(jià)格，可以保證所轄管網(wǎng)系統(tǒng)整體獲得合理收益，但是無法保障新建管道獲得合理收益（因新建管道設(shè)計(jì)能力、運(yùn)行狀態(tài)不同可能獲得超額收益或出現(xiàn)虧損），利用該價(jià)格進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評價(jià)無法真實(shí)反映新建管道項(xiàng)目自身的經(jīng)濟(jì)效益水平，會造成評價(jià)結(jié)果的偏差。②新建管道項(xiàng)目對存量資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益的影響在經(jīng)濟(jì)評價(jià)時(shí)沒有得到體現(xiàn)。新建管道項(xiàng)目投產(chǎn)后一方面會造成核價(jià)主體資產(chǎn)規(guī)模增加，導(dǎo)致核價(jià)時(shí)準(zhǔn)許總收入的增加，另一方面會對已有管網(wǎng)系統(tǒng)的天然氣資源調(diào)配產(chǎn)生影響，造成存量資產(chǎn)周轉(zhuǎn)量變化，兩個(gè)因素的變化會造成存量資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益的變化，這部分效益變化是由新建管道項(xiàng)目造成的，并且在新建項(xiàng)目帶來的增量效益中占據(jù)很大的比重，僅對新建項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評價(jià)無法體現(xiàn)這部分效益，需要將其納入評價(jià)范疇。

總之，受到定價(jià)機(jī)制改革的影響，新建管道項(xiàng)目為管網(wǎng)系統(tǒng)帶來的大部分增量效益通過企業(yè)或價(jià)區(qū)執(zhí)行統(tǒng)一運(yùn)價(jià)率由新建管道項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到存量資產(chǎn)，僅對新建項(xiàng)目本身進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評價(jià)會出現(xiàn)很大誤差，需要從管網(wǎng)系統(tǒng)的角度出發(fā)，對新建管道項(xiàng)目為管網(wǎng)系統(tǒng)帶來的增量效益進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評價(jià)，并將增量效益評價(jià)指標(biāo)作為判斷新建項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)上是否可行的決策依據(jù)。因此，需采用“有無”對比法對新建管道項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評價(jià)，即分別對“有項(xiàng)目”和“無項(xiàng)目”兩種情況做出預(yù)測，以無項(xiàng)目的情況為基線，判斷項(xiàng)目的實(shí)施所導(dǎo)致的費(fèi)用和可獲得的效益[19]。具體到管道項(xiàng)目，就是分別對項(xiàng)目建設(shè)前后新建管道所屬企業(yè)或區(qū)域的管輸價(jià)格和效益進(jìn)行分析，通過“有無”對比測算增量效益，以增量效益評價(jià)指標(biāo)作為決策指標(biāo)[20]。

2.3 經(jīng)濟(jì)評價(jià)工作面臨新挑戰(zhàn)

管輸定價(jià)機(jī)制改革后，由于評價(jià)方法的調(diào)整，管道項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)工作面臨一系列新挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)為：①數(shù)據(jù)獲取難度增加。由于近兩年相關(guān)管道運(yùn)輸企業(yè)未按政策要求及時(shí)公布完整的收入、成本等相關(guān)數(shù)據(jù)，采用“有無”對比法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評價(jià)需要由業(yè)主提供企業(yè)“無項(xiàng)目”財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，業(yè)主方與經(jīng)濟(jì)評價(jià)人員需要花費(fèi)大量時(shí)間、精力進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，特別是2021版《辦法》執(zhí)行后，經(jīng)濟(jì)評價(jià)人員可能面臨與多個(gè)企業(yè)法人進(jìn)行對接的問題，數(shù)據(jù)獲取難度進(jìn)一步增加。②對從業(yè)人員業(yè)務(wù)能力要求大幅增加。新管輸定價(jià)機(jī)制要求經(jīng)濟(jì)評價(jià)從業(yè)人員不僅要對新建管道項(xiàng)目的工程概況、評價(jià)參數(shù)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、評價(jià)方法有準(zhǔn)確的把握，還要對項(xiàng)目所屬管網(wǎng)系統(tǒng)的資源流向、管網(wǎng)布局、所屬企業(yè)概況等情況有所了解，與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)評價(jià)從業(yè)人員還需要對管輸定價(jià)政策有深刻的認(rèn)識，對經(jīng)濟(jì)評價(jià)理論方法有深入的研究，從而保證經(jīng)濟(jì)評價(jià)結(jié)果準(zhǔn)確、合理。③不確定因素增加。采用“有無”對比法需要將管網(wǎng)系統(tǒng)存量資產(chǎn)納入評價(jià)范疇，評價(jià)范圍的擴(kuò)大導(dǎo)致造成評價(jià)結(jié)果偏差的不確定因素增加。例如，管網(wǎng)系統(tǒng)其他新建管道項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)行安排會對管網(wǎng)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生影響，但受到其他項(xiàng)目數(shù)據(jù)獲取難度大、建設(shè)方案不確定等主客觀因素的制約，在經(jīng)濟(jì)評價(jià)過程中難以將其他所有新建項(xiàng)目納入評價(jià)范疇。計(jì)算運(yùn)價(jià)率時(shí)，除評價(jià)期前幾年執(zhí)行現(xiàn)實(shí)核價(jià)周期內(nèi)的實(shí)際管輸價(jià)格，其他年份的運(yùn)價(jià)率需要根據(jù)管輸企業(yè)當(dāng)前固定資產(chǎn)凈值、無形資產(chǎn)凈值、運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、折舊、攤銷、實(shí)際周轉(zhuǎn)量等數(shù)據(jù)進(jìn)行估算，受評價(jià)期內(nèi)新增其他項(xiàng)目固定資產(chǎn)、管網(wǎng)總周轉(zhuǎn)量大幅波動(dòng)、運(yùn)行維護(hù)費(fèi)變動(dòng)等因素的影響，運(yùn)價(jià)率計(jì)算值與未來實(shí)際價(jià)格可能存在較大差異，進(jìn)而影響評價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性。④相關(guān)理論研究有待進(jìn)一步深化。兩版《辦法》的出臺以及經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法的改變伴隨著一系列新問題、新情況、新現(xiàn)象的出現(xiàn)，需要通過大量工作實(shí)踐與理論研究進(jìn)行歸納總結(jié)。例如，債務(wù)償還方式對項(xiàng)目資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率的影響，核價(jià)周期內(nèi)如何安排項(xiàng)目投產(chǎn)進(jìn)度，運(yùn)營期負(fù)荷率變化與管網(wǎng)系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)效益的相關(guān)性等等。⑤經(jīng)濟(jì)評價(jià)重要性日益凸顯。油氣儲運(yùn)作為國家管網(wǎng)集團(tuán)的核心業(yè)務(wù)，其經(jīng)濟(jì)效益受到各級價(jià)格主管部門的嚴(yán)格監(jiān)管，同時(shí)面對內(nèi)外部環(huán)境不確定因素的增加，其生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)顯著增加，如何保證企業(yè)獲得穩(wěn)定合理的收益，成為國家管網(wǎng)集團(tuán)各級管理人員需要關(guān)注的重點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)評價(jià)作為生產(chǎn)經(jīng)營決策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其重要性日益突出。⑥項(xiàng)目投資決策難度增加。執(zhí)行新管輸定價(jià)機(jī)制后，新建管道項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)評價(jià)時(shí)出現(xiàn)了許多新的問題，給管理人員的投資決策帶來了挑戰(zhàn)。例如部分省內(nèi)天然氣市場尚處于培育階段，省網(wǎng)管輸負(fù)荷率低，難以獲得預(yù)期收益，特別是部分“縣縣通”工程，經(jīng)濟(jì)效益不佳，但對于保民生具有重要的意義，具有項(xiàng)目建設(shè)的必要性，其投資決策面臨困難。

3 新機(jī)制下開展管道項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)工作的建議

3.1 重視管網(wǎng)負(fù)荷率在項(xiàng)目投資決策中的作用

在管道項(xiàng)目投資決策過程中，通常以項(xiàng)目財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率或資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率作為關(guān)鍵決策指標(biāo)。但根據(jù)兩版《辦法》的定價(jià)思路，只要各企業(yè)或價(jià)區(qū)核價(jià)范圍內(nèi)的管網(wǎng)負(fù)荷率維持在75%以上，通常就可以保證核價(jià)主體獲得合理收益，新建管道或站場改擴(kuò)建項(xiàng)目在功能定位、投資規(guī)模、負(fù)荷率水平等方面的差異并不會影響核價(jià)主體獲得合理收益。也就是說，以保障管網(wǎng)負(fù)荷率達(dá)到75%為前提，除特殊情況外，大多數(shù)新建項(xiàng)目都可以為企業(yè)或價(jià)區(qū)帶來符合預(yù)期目標(biāo)的收益水平，即新建項(xiàng)目的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率或資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率可以達(dá)到基準(zhǔn)收益率目標(biāo)。因此，在不具備展開經(jīng)濟(jì)評價(jià)條件的前期決策階段，為便于判斷新建項(xiàng)目效益水平，可以將新建項(xiàng)目投產(chǎn)后管網(wǎng)負(fù)荷率是否高于75%作為判斷項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)上是否可行的決策指標(biāo)。

3.2 調(diào)整經(jīng)濟(jì)評價(jià)工作的重心

如前所述，只要確保新建項(xiàng)目投產(chǎn)后管網(wǎng)負(fù)荷率高于75%，就可以判斷新建項(xiàng)目可以為管網(wǎng)帶來符合預(yù)期的增量效益。因此在開展經(jīng)濟(jì)評價(jià)工作時(shí)，應(yīng)將工作重點(diǎn)由計(jì)算新建管道項(xiàng)目關(guān)鍵決策指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)橐韵聝牲c(diǎn)：①通過效益分析支撐方案優(yōu)化，例如對比研究不同建設(shè)方案的經(jīng)濟(jì)效益，推選最優(yōu)建設(shè)方案，又或者根據(jù)工程建設(shè)方案進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益測算，若決策指標(biāo)達(dá)不到基準(zhǔn)要求，需要通過分析找出問題，并提出經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)化方案。②加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)量化評估，隨著資源供給與銷售的市場化以及油氣體制改革的不斷深化，國家管網(wǎng)集團(tuán)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)顯著增加，需要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估，識別風(fēng)險(xiǎn)因素，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)，開展風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)，提出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施，為項(xiàng)目全過程風(fēng)險(xiǎn)管理提供依據(jù)。

3.3 強(qiáng)化重大項(xiàng)目或非典型項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)工作的深度

現(xiàn)有管輸定價(jià)機(jī)制下，只要管輸企業(yè)合理安排工程建設(shè)節(jié)奏，均可以保障企業(yè)獲得穩(wěn)定合理的收益，不需要對所有管道項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評價(jià)。同時(shí)，目前開展經(jīng)濟(jì)評價(jià)工作的難度高、工作量大，對從業(yè)人員的專業(yè)技術(shù)要求也較高，對所有新建項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評價(jià)會造成一定的資源浪費(fèi)。因此，應(yīng)集中經(jīng)濟(jì)評價(jià)資源，一方面對于大型管道項(xiàng)目及非典型項(xiàng)目，應(yīng)強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)評價(jià)工作深度，在經(jīng)濟(jì)效益分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估、多情景分析，增加評價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性、科學(xué)性、合理性；另一方面對于占管網(wǎng)比重較小的支線管道項(xiàng)目或站場改擴(kuò)建項(xiàng)目，考慮到對管網(wǎng)負(fù)荷率影響較小，可以為管網(wǎng)系統(tǒng)帶來與其資產(chǎn)規(guī)模相當(dāng)?shù)脑隽渴杖氲慕Y(jié)論明確，除個(gè)別特殊項(xiàng)目外，建議不再開展經(jīng)濟(jì)評價(jià)工作，減少不必要的工作量。

3.4 加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)評價(jià)從業(yè)人員的隊(duì)伍建設(shè)

天然氣管道經(jīng)濟(jì)評價(jià)從業(yè)人員要深入學(xué)習(xí)各級管網(wǎng)管輸定價(jià)政策，及時(shí)跟蹤行業(yè)動(dòng)態(tài)，掌握運(yùn)價(jià)率的計(jì)算方法；要組織開展管道項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)培訓(xùn)工作，深入學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)評價(jià)理論知識，熟練應(yīng)用基于“有無”對比法的管道項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法；要具備系統(tǒng)性思維，除要了解新建項(xiàng)目的基本情況外，還需要掌握新建項(xiàng)目所屬管網(wǎng)系統(tǒng)的各類信息，預(yù)判新建管道項(xiàng)目對管網(wǎng)系統(tǒng)帶來的影響；強(qiáng)化多情景研究能力，針對不同項(xiàng)目特點(diǎn)，根據(jù)需求提出各種情景分析，滿足經(jīng)濟(jì)評價(jià)工作需要，提高經(jīng)濟(jì)評價(jià)結(jié)果的合理性、科學(xué)性。

3.5 加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法理論創(chuàng)新

目前基于新管輸定價(jià)機(jī)制的天然氣管道項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法體系已經(jīng)基本建立，但還要隨著定價(jià)機(jī)制改革的深入不斷完善。與此同時(shí)，由于現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法執(zhí)行時(shí)間較短，對評價(jià)方法的理解與認(rèn)識還很欠缺，需要通過大量工作實(shí)踐發(fā)現(xiàn)新情況、新問題，并開展深入的理論研究，不斷完善評價(jià)方法，總結(jié)歸納內(nèi)在規(guī)律，形成重要研究結(jié)論，為做好經(jīng)濟(jì)評價(jià)工作夯實(shí)理論基礎(chǔ)。

3.6 進(jìn)一步提高投資決策管理水平

項(xiàng)目投資決策人員應(yīng)打破固有思維，摒棄與現(xiàn)有實(shí)際情況不一致的傳統(tǒng)認(rèn)知，深入理解新管輸定價(jià)機(jī)制及對管網(wǎng)系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)效益的影響，從保障管網(wǎng)系統(tǒng)整體經(jīng)濟(jì)效益角度出發(fā)，統(tǒng)籌管網(wǎng)布局，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)營，遵循管道項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法，以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向，科學(xué)合理制定投資決策。

3.7 積極推動(dòng)定價(jià)機(jī)制改革和爭取政策支持

根據(jù)規(guī)定，省級價(jià)格主管部門可參照兩版《辦法》制定本省天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法，但受到多種原因限制，部分省份尚未參照兩版《辦法》出臺管輸價(jià)格管理辦法，省網(wǎng)管輸定價(jià)機(jī)制改革進(jìn)度滯后，建議進(jìn)一步落實(shí)省網(wǎng)管輸定價(jià)機(jī)制，使得各省網(wǎng)新建管道項(xiàng)目開展經(jīng)濟(jì)評價(jià)工作有據(jù)可循。對于省網(wǎng)“縣縣通”工程等經(jīng)濟(jì)效益不佳但對于保障民生、培育市場等具有重要意義且必須建設(shè)的管道項(xiàng)目，應(yīng)積極爭取國家或地方政府補(bǔ)助、政策扶持，提高項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益水平，確保項(xiàng)目順利實(shí)施，加快布局“全國一張網(wǎng)”，促進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

3.8 定期公布成本監(jiān)審數(shù)據(jù)

近兩年受組織機(jī)構(gòu)調(diào)整、資產(chǎn)劃撥周期長等因素影響，相關(guān)管道運(yùn)輸企業(yè)未根據(jù)有關(guān)規(guī)定及時(shí)公布完整的收入、成本等相關(guān)數(shù)據(jù)。建議國家管網(wǎng)集團(tuán)根據(jù)2021版《辦法》信息公開相關(guān)要求，每年定期發(fā)布各價(jià)區(qū)運(yùn)價(jià)率以及與計(jì)算運(yùn)價(jià)率相關(guān)的上一年度管道運(yùn)輸收入、成本、周轉(zhuǎn)量等相關(guān)信息，為基于“有無”對比法的管道項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)提供“無項(xiàng)目”經(jīng)濟(jì)評價(jià)數(shù)據(jù)。

4 結(jié)束語

2021版《辦法》在沿襲2016版《辦法》的基本原則、主要方法和監(jiān)管要求的基礎(chǔ)上，對核價(jià)范圍、核價(jià)指標(biāo)、成本核定進(jìn)行了改進(jìn)，管輸定價(jià)機(jī)制進(jìn)一步完善。兩版《辦法》一脈相承，執(zhí)行至今，管輸價(jià)格總體平穩(wěn)，甚至穩(wěn)中有降，管輸價(jià)格得到有效監(jiān)管，運(yùn)價(jià)率“全國一張網(wǎng)”的雛形初步顯現(xiàn)，推動(dòng)了天然氣市場的健康發(fā)展。與此同時(shí)，針對兩版《辦法》發(fā)布以來管輸定價(jià)機(jī)制改革對管道項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)思路、經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法、經(jīng)濟(jì)評價(jià)工作造成的一系列重大影響，建議結(jié)合現(xiàn)有管輸定價(jià)機(jī)制特點(diǎn)，重視管網(wǎng)負(fù)荷率在項(xiàng)目投資決策中的作用，調(diào)整經(jīng)濟(jì)評價(jià)工作重心，強(qiáng)化重大管道項(xiàng)目或非典型性項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)工作深度，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法理論創(chuàng)新、人才隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步提高投資決策管理水平，積極推動(dòng)定價(jià)機(jī)制改革和爭取政策支持，堅(jiān)持收入、成本等數(shù)據(jù)的公開與共享，保證經(jīng)濟(jì)評價(jià)工作的順利開展以及經(jīng)濟(jì)評價(jià)結(jié)果的科學(xué)性、合理性、準(zhǔn)確性。