“綠色福地”何以成就？
——政策工具視角下福建省環(huán)境政策的文本研究

謝昕瑩

(復(fù)旦大學(xué)，上海 200433)

一、引言

改革開放四十多年來，我國經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，人民的生活水平顯著提高，但在經(jīng)濟(jì)成就舉世矚目的同時(shí)也產(chǎn)生了日趨嚴(yán)峻的環(huán)境問題、不斷加大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)展和環(huán)保的矛盾日趨尖銳。環(huán)境資源的公共性與外部性要求政府必須主動(dòng)承擔(dān)起治理責(zé)任，在環(huán)境保護(hù)全過程中發(fā)揮核心作用，以解決充滿不確定性、系統(tǒng)性與復(fù)雜性的一系列環(huán)境問題。

本文標(biāo)題中的“綠色福地”代指福建省。2021年3月，習(xí)近平總書記在福建省考察調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)：綠色是福建一張亮麗名片。要接續(xù)努力,讓綠水青山永遠(yuǎn)成為福建的驕傲[1]。作為習(xí)近平總書記生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略思想的孕育地與實(shí)踐地，福建省敢想敢做、先行先試，發(fā)揮自身最具競爭力的生態(tài)優(yōu)勢，堅(jiān)持改革創(chuàng)新生態(tài)文明體制機(jī)制，著力探索綠色發(fā)展之路。二十一世紀(jì)以來，福建省接連成為全國首批生態(tài)省、首個(gè)生態(tài)文明先行示范區(qū)與國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)。多年來，福建省的環(huán)境質(zhì)量持續(xù)領(lǐng)先全國，是國內(nèi)唯一實(shí)現(xiàn)水、大氣、生態(tài)環(huán)境方面全部優(yōu)質(zhì)的省份。福建省生態(tài)文明指數(shù)于2019年位列全國第一[2]，“清新福建”已成為全國生態(tài)文明建設(shè)的標(biāo)桿，至今已收獲了一系列豐碩的成果，在環(huán)保領(lǐng)域形成了行之有效、可予推廣的“福建經(jīng)驗(yàn)”，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境“高顏值”與經(jīng)濟(jì)發(fā)展“高素質(zhì)”的同步推進(jìn),成就了美麗宜居的“綠色福地”。這與福建省各級政府與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新的觀念以及科學(xué)決策、精準(zhǔn)施策的實(shí)踐是分不開的。

環(huán)境保護(hù)是當(dāng)今時(shí)代極為重要的公共政策目標(biāo)之一。在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新時(shí)代，關(guān)注環(huán)境政策、統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的意義重大。作為政府治理的重要手段，政策工具選擇的合理性與科學(xué)性會(huì)直接影響公共政策的實(shí)施效果，選擇有效的政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本途徑[3]，利用政策工具進(jìn)行政策文本的量化分析已成為當(dāng)代公共政策分析的主流方法。故本研究立足于解決環(huán)境問題的關(guān)鍵——政策工具視角，通過對福建省環(huán)境政策文本的收集、梳理與量化分析，嘗試探討下列問題：福建省在生態(tài)文明建設(shè)過程中選用了哪些環(huán)境政策工具？在環(huán)境保護(hù)全過程的各個(gè)階段中，環(huán)境政策工具的應(yīng)用是否不同？環(huán)境政策工具的選用在時(shí)間維度是否有變化？除了解答上述問題外，本研究還將結(jié)合政策文本量化分析結(jié)果提出優(yōu)化福建省環(huán)境政策的建議，以期通過科學(xué)合理地選擇環(huán)境政策工具進(jìn)行環(huán)境治理，提升環(huán)境保護(hù)的效率和效益，解決公共問題并最終實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)。

二、文獻(xiàn)回顧

二十世紀(jì)七十年代末，隨著政策實(shí)施問題的日益復(fù)雜、西方政府失靈現(xiàn)象的日益嚴(yán)重以及新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，政策工具逐漸成為西方公共管理學(xué)界的研究熱點(diǎn)。自此國外學(xué)者對政策工具展開了系統(tǒng)且豐富的研究，在二十世紀(jì)八九十年代形成了較成熟的理論框架與研究方法。

在環(huán)境政策工具方面，國外學(xué)界在分類時(shí)主要以環(huán)境政策發(fā)揮作用的主體性與各項(xiàng)政策工具的強(qiáng)弱性為依據(jù)，其中二分、三分以及四分法是主流的分類方法。二分法是將環(huán)境政策工具劃分為命令控制型工具與市場化工具。三分法中較有代表性的是更細(xì)致、更有影響力的OECD國家以環(huán)境政策工具行為特征為基礎(chǔ)的分類法，即主張環(huán)境政策工具包括命令控制、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和勸說式工具[4]。四分法即世界銀行發(fā)布的報(bào)告中將環(huán)境政策工具分為四類：利用市場、創(chuàng)建市場、環(huán)境管制和公眾參與[5]。國內(nèi)學(xué)者甘黎黎將環(huán)境政策工具分為規(guī)制型、市場型和自愿型[6]。黃清煌、高明等認(rèn)為環(huán)境政策工具包括命令控制型、市場激勵(lì)型、公眾參與型[7]。李翠英把我國環(huán)境政策工具分為直接性環(huán)境政策工具與間接性環(huán)境政策工具兩大類[8]。在環(huán)境政策方面，學(xué)術(shù)界對環(huán)境政策的研究主要聚焦在公共政策過程的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括政策的制定[9]、執(zhí)行[10]、評估[11]等內(nèi)容。部分學(xué)者通過構(gòu)建模型、框架等評估環(huán)境政策工具效果，指出環(huán)境政策通過不同的政策工具有效地提高了環(huán)境質(zhì)量[12]。

綜觀學(xué)界的相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，受工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的影響，國外對環(huán)境政策工具的研究早于國內(nèi)。我國對政策工具的研究起步較晚但發(fā)展迅速，政策工具現(xiàn)已成為我國公共政策領(lǐng)域關(guān)注的焦點(diǎn)，并被廣泛應(yīng)用于環(huán)境保護(hù)[13]、財(cái)政金融[14]、科技創(chuàng)新[15]等多種研究領(lǐng)域。在政策工具的分類方面，雖然學(xué)者們使用的名稱不盡相同, 但環(huán)境政策工具三分法已成為學(xué)界主流的分類法,且現(xiàn)有研究對政策工具的分析呈現(xiàn)出定量與定性方法相結(jié)合、定量研究逐漸增多的特點(diǎn)。但國內(nèi)學(xué)界對環(huán)境政策的研究還不夠深入，尤其是基于政策工具視角對地方環(huán)境政策進(jìn)行文本分析略顯不足，該領(lǐng)域尚存較大研究空間?；谏鲜鲅芯繝顩r，本文梳理了福建省1983年以來的環(huán)境政策文本，分析福建省成就“綠色福地”的環(huán)境政策特色，并根據(jù)實(shí)際提出可行的政策建議，對今后環(huán)境政策的制定、執(zhí)行、評估、改進(jìn)、創(chuàng)新等都具有一定的借鑒與指導(dǎo)意義。

三、福建省環(huán)境政策的文本分析

(一)政策分析框架構(gòu)建

1.X維：基本政策工具維度

基于政策工具在分析公共政策效果中的重要意義，本研究在構(gòu)建政策分析框架時(shí)首先考慮了基本政策工具層面。本文采用學(xué)界主流、應(yīng)用廣泛的環(huán)境政策工具三分法，即將環(huán)境政策工具分為命令控制型、市場激勵(lì)型、公眾參與型，并以此作為政策文本分析的X維度。命令控制型工具是政府依據(jù)法律法規(guī)、行政命令、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等對環(huán)境行為進(jìn)行直接管理和強(qiáng)制監(jiān)督，以達(dá)到環(huán)境政策目標(biāo)的手段的總稱。命令控制型工具包括環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境影響評價(jià)制度、排污許可證制度、污染限期治理制度、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度等具體類型。市場激勵(lì)型工具是政府以市場機(jī)制為基礎(chǔ)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿等調(diào)節(jié)手段推動(dòng)市場主體在成本與收益間自主選擇，引導(dǎo)市場主體保護(hù)環(huán)境的手段的總稱。市場激勵(lì)型工具包括排污收費(fèi)、補(bǔ)貼、環(huán)境保護(hù)稅、排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償?shù)染唧w類型。公眾參與型工具是政府通過社會(huì)輿論、道德規(guī)勸等非強(qiáng)制性措施推動(dòng)公民自愿做出環(huán)保行為的手段的總稱。公眾參與型工具包括信息公開、公眾參與等具體類型。

2.Y維：環(huán)境保護(hù)全過程維度

由于上述環(huán)境政策工具的分類并非絕對互斥，且單一的基本政策工具維度仍無法較為全面地展現(xiàn)出福建省環(huán)境政策工具的選用情況，故本研究引入第二個(gè)分析維度，旨在考察福建省政府在對生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的事前、事中與事后控制全過程中的行為特點(diǎn)，以提高文本分析的科學(xué)性與有效性。本文將環(huán)境保護(hù)全過程劃分為環(huán)保規(guī)劃、環(huán)保監(jiān)測、環(huán)保整治、環(huán)保監(jiān)督、環(huán)保考評五個(gè)階段，并以此作為政策文本分析的Y維度。環(huán)保規(guī)劃是政府制定的一定時(shí)期內(nèi)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行動(dòng)計(jì)劃，包括環(huán)保法律法規(guī)等。環(huán)保監(jiān)測是通過對環(huán)境質(zhì)量狀況的監(jiān)視和測定，對可能發(fā)生的環(huán)境問題進(jìn)行預(yù)報(bào)和預(yù)警。環(huán)保整治是政府采取一系列措施對破壞環(huán)境的人類活動(dòng)進(jìn)行整頓治理，以達(dá)到改善環(huán)境的目的。環(huán)保監(jiān)督是政府有關(guān)部門對環(huán)境質(zhì)量和可能對環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生影響的行為進(jìn)行監(jiān)視和督促。環(huán)保考評是政府通過制定環(huán)?？己酥笜?biāo)，對各主體履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的情況進(jìn)行考核與評定。環(huán)保規(guī)劃屬于政府的事前控制，環(huán)保監(jiān)測、環(huán)保整治、環(huán)保監(jiān)督則貫穿政府事前、事中、事后控制全過程，環(huán)保考評屬于政府的事后控制。這五個(gè)階段緊密聯(lián)系、相互作用，符合新時(shí)代我國開展“全過程”生態(tài)文明建設(shè)的理念。

3.Z維：政策工具使用的時(shí)間維度

政策環(huán)境是影響環(huán)境政策選用的重要因素，福建省“綠色福地”的成就與不斷與時(shí)俱進(jìn)的政策工具選用模式是分不開的。故只有對福建省環(huán)境政策體系變遷過程中政策工具的選用情況進(jìn)行時(shí)間維度的剖析，才能明確福建省環(huán)境政策工具發(fā)展變化的歷程與特點(diǎn)。因此，本研究引入政策工具使用的時(shí)間作為Z維度。1983年環(huán)境保護(hù)被確立為我國的基本國策，自此環(huán)境保護(hù)成為各地現(xiàn)代化建設(shè)的重要戰(zhàn)略任務(wù)；2000年時(shí)任福建省長的習(xí)近平同志提出福建省建設(shè)“生態(tài)省”的戰(zhàn)略構(gòu)想，并規(guī)劃在2005年前實(shí)現(xiàn)第一階段建設(shè)目標(biāo)[16]；2014年福建省被確定為全國首個(gè)生態(tài)文明先行示范區(qū)。因此，本文選取1983年、2005年、2014年、2020年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，將福建省環(huán)境政策體系分為三個(gè)階段：1983—2005年為政策起始階段、2006—2014年為政策平穩(wěn)執(zhí)行階段、2015—2020年為政策發(fā)展創(chuàng)新階段。本文將根據(jù)所劃分的階段探究各階段中環(huán)境政策工具的選用情況并進(jìn)行特點(diǎn)總結(jié)。

綜上所述，本文構(gòu)建了“基本政策工具—環(huán)境保護(hù)全過程—政策工具使用的時(shí)間”的政策工具三維分析框架(如圖1所示)，并進(jìn)行政策文本的量化分析，既能探究各種政策工具在環(huán)境保護(hù)全過程中的運(yùn)用情況，又能探究政策工具在時(shí)間維度上的分布情況。

圖1 環(huán)境政策工具三維分析框架

(二)政策文本選擇與編碼

1.政策文本的收集與選定

本研究以“環(huán)境保護(hù)”“生態(tài)建設(shè)”等為關(guān)鍵詞，在“北大法寶”數(shù)據(jù)庫、福建省政府部門相關(guān)網(wǎng)站等進(jìn)行檢索。為保證政策選取的代表性與準(zhǔn)確性，確立以下遴選原則：一是相關(guān)性，即所選定的政策文本內(nèi)容與環(huán)境保護(hù)、政策工具使用高度相關(guān)，具有較高的效度；二是權(quán)威性，即所選定政策的發(fā)文機(jī)關(guān)均為福建省政府相關(guān)部門；三是公開性，所選定的政策文本都在權(quán)威平臺上公開發(fā)布，具有較高的信度。經(jīng)過整理，收集到1983—2020年共1376份有效政策文本，收集的每份政策文本包括政策名稱、發(fā)文機(jī)關(guān)、發(fā)文時(shí)間等信息。

2.政策文本內(nèi)容編碼

完成政策文本的收集與選定后，以政策文本的具體條款作為基本單元進(jìn)行內(nèi)容分析，將政策文本按照“政策序號—具體條款”的方式編碼處理，形成福建省環(huán)境政策文本分析單元編碼表(如表1所示)。

表1 福建省環(huán)境政策文本分析單元編碼表(局部)

(三)福建省環(huán)境政策工具量化分析

1．基本政策工具維度分析

基于劃分的環(huán)境政策工具類型，經(jīng)統(tǒng)計(jì)得出福建省環(huán)境政策基本政策工具使用情況(如表2所示)。

表2 政策工具頻數(shù)分布統(tǒng)計(jì)表

依據(jù)結(jié)果可知：福建省綜合運(yùn)用了命令控制型、市場激勵(lì)型、公眾參與型三類基本環(huán)境政策工具。其中命令控制型工具運(yùn)用最多，占比60.05%；公眾參與型工具的頻數(shù)次之，占比30.02%；市場激勵(lì)型工具使用頻率最低，占比9.93%。具體觀之，在命令控制型工具中，環(huán)境規(guī)劃制度使用頻數(shù)最高，占比53.38%；污染限期治理制度使用也較頻繁，占比30.88%；而排污許可證制度使用頻率較低，占比3.27%；這反映出政府使用命令控制型政策工具的偏好差異。在公眾參與型工具中，信息公開(占公眾參與型工具的76.03%)、公眾參與(占公眾參與型工具的23.97%)都得到了較多關(guān)注。在市場激勵(lì)型工具中，使用較多的政策工具是補(bǔ)貼，占比42.60%；而排污權(quán)交易、環(huán)境保護(hù)稅等政策工具則使用較少。

三種政策工具類型使用程度的差異也體現(xiàn)了福建省政府在環(huán)境政策工具選用方面存在明顯偏好，同一類型里政策工具的使用分配也不夠合理。命令控制型政策工具使用過溢表明政府更傾向于依靠權(quán)威和強(qiáng)制力來直接推動(dòng)環(huán)保工作以實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策目標(biāo)；公眾參與型工具使用較少表明政府有意識地吸引公眾參與到環(huán)保活動(dòng)中來但仍存在力度不夠的問題；市場激勵(lì)型工具使用不足則表明當(dāng)前市場激勵(lì)型工具對環(huán)境保護(hù)的重要作用仍未引起政府重視，政策制定對這方面的關(guān)注度并不高。而應(yīng)注意的是，使用命令控制型政策工具雖可為環(huán)境政策的實(shí)施提供良好的制度環(huán)境，但過多的強(qiáng)制性措施也會(huì)阻礙政策效果的實(shí)現(xiàn)。故應(yīng)加強(qiáng)對市場激勵(lì)型工具和公眾參與型工具的使用，激發(fā)企業(yè)、社會(huì)組織等主體的積極性，動(dòng)員全社會(huì)力量共同保護(hù)環(huán)境。

2．環(huán)境保護(hù)全過程維度分析

依據(jù)環(huán)境保護(hù)全過程維度，經(jīng)統(tǒng)計(jì)得出五個(gè)維度中環(huán)境政策工具的使用情況(如表3、圖2所示)。

表3 環(huán)保全過程中政策工具頻數(shù)分布統(tǒng)計(jì)表

由結(jié)果可知：政策工具被運(yùn)用于環(huán)境保護(hù)全過程各個(gè)環(huán)節(jié)，而環(huán)境保護(hù)全過程中政策工具的配置具有差異性，環(huán)保規(guī)劃、環(huán)保監(jiān)測、環(huán)保監(jiān)督、環(huán)保整治、環(huán)保考評五個(gè)環(huán)節(jié)使用的政策工具頻數(shù)分別占比30.27%、7.69%、12.41%、38.46%、11.17%，其中環(huán)保整治環(huán)節(jié)使用的政策工具最多，環(huán)保規(guī)劃環(huán)節(jié)使用的政策工具頻數(shù)次之，環(huán)保監(jiān)測環(huán)節(jié)使用的政策工具最少。政策工具的使用集中在環(huán)保全過程的前端和中端，反映出政府極為重視環(huán)保整治工作，與福建省“整治百姓身邊突出生態(tài)環(huán)境問題”的理念相吻合；也體現(xiàn)了福建省政府注重環(huán)境規(guī)劃、創(chuàng)新探索生態(tài)文明制度建設(shè)路徑的理念，具有前瞻性；但仍需加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)測、環(huán)保考評環(huán)節(jié)中環(huán)境政策工具的使用力度。具體觀之，在五個(gè)環(huán)節(jié)中使用命令控制型、公眾參與型政策工具的頻率較高，市場激勵(lì)型政策工具的使用頻率則略低，故各環(huán)節(jié)存在著內(nèi)部政策工具分布不夠合理的問題。今后政府應(yīng)關(guān)注環(huán)保全過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)，繼續(xù)完善市場機(jī)制，減少對環(huán)保工作的干預(yù)，鼓勵(lì)多元主體的合作治理。

圖2 環(huán)保全過程維度政策文本頻數(shù)統(tǒng)計(jì)圖

3．政策工具使用的時(shí)間維度分析

基于劃分的福建省環(huán)境政策體系三階段，經(jīng)統(tǒng)計(jì)得出各階段中環(huán)境保護(hù)全過程的基本政策工具使用情況(如表4、圖3、圖4所示)。

表4 福建省環(huán)境政策工具頻數(shù)分布統(tǒng)計(jì)表

圖3 基本政策工具的時(shí)間序列變化

圖4 環(huán)境保護(hù)全過程的時(shí)間序列變化

依據(jù)結(jié)果可知：在不同的政策階段中，不同類型環(huán)境政策工具的使用情況呈現(xiàn)出隨時(shí)間變化的特點(diǎn)。在政策起始階段(1983—2005年)，福建省政府就意識到了命令控制型工具在環(huán)境保護(hù)過程中的重要作用，對市場激勵(lì)型、公眾參與型政策工具則使用極少。在政策平穩(wěn)執(zhí)行階段(2006—2014年)，公眾參與型政策工具的使用程度有所增加，但依然欠缺市場激勵(lì)型政策工具。在政策發(fā)展創(chuàng)新階段(2015—2020年)，環(huán)境政策工具的結(jié)構(gòu)與之前相比更為均衡?？傮w觀之，福建省環(huán)境政策工具的使用呈現(xiàn)出日益多元化、豐富化的特點(diǎn)。命令控制型政策工具貫穿整個(gè)時(shí)間維度，在環(huán)境政策工具中始終居主導(dǎo)地位；市場激勵(lì)型、公眾參與型政策工具在推動(dòng)環(huán)境政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程中也發(fā)揮著越來越重要的作用。

各個(gè)政策階段中環(huán)保各環(huán)節(jié)使用的政策工具也有所不同?？煽闯稣冀K最重視環(huán)保整治、環(huán)保規(guī)劃，對環(huán)保監(jiān)測、環(huán)?？荚u的重視度較低。但各個(gè)環(huán)節(jié)政策工具的使用程度總體均呈上升趨勢，也反映出環(huán)境政策工具間的協(xié)同作用不斷加強(qiáng)的趨勢。

(四)福建省環(huán)境政策共詞網(wǎng)絡(luò)分析

除了上述三個(gè)維度的量化分析外，本研究還借助ROSTCM、Ucinet軟件，采用共詞分析法對福建省環(huán)境政策文本內(nèi)容進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)、共詞可視化分析，通過挖掘出政策文本中的高頻關(guān)鍵詞來探究福建省政策制定主體對環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域關(guān)注焦點(diǎn)的變化情況。

結(jié)合前文時(shí)間維度使用的政策工具分析結(jié)果可知，2014年后各類環(huán)境政策工具使用數(shù)量高速增長，故以2014年作為共詞分析的時(shí)間分界點(diǎn)，依據(jù)1983—2014年、2015—2020年兩個(gè)時(shí)間段對福建省環(huán)境政策文本分別進(jìn)行共詞分析。經(jīng)過分詞處理、高頻關(guān)鍵詞提取、構(gòu)建共詞矩陣等利用軟件生成政策文本關(guān)鍵詞云圖(如圖5、圖6所示)、政策文本高頻關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖(如圖7、圖8所示)。

圖5 1983—2014年環(huán)境政策文本關(guān)鍵詞云圖

圖6 2015—2020年環(huán)境政策文本關(guān)鍵詞云圖

圖7 1983—2014年福建省環(huán)境政策文本高頻關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖

圖8 2015—2020年福建省環(huán)境政策文本高頻關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖

1．政策文本高頻關(guān)鍵詞分析

由結(jié)果可知：1983—2014年福建省環(huán)境政策文本的高頻關(guān)鍵詞主要有“環(huán)境保護(hù)”“管理”“加強(qiáng)”“綠色”“政府”等；2015—2020年福建省環(huán)境政策文本的高頻關(guān)鍵詞主要有“環(huán)境保護(hù)”“管理”“督辦”“建設(shè)”“污染”“治理”“改革”等。在兩個(gè)階段中，“環(huán)境保護(hù)”都是出現(xiàn)頻率最高的詞，反映了福建省環(huán)境政策的核心內(nèi)容與最終目標(biāo)，體現(xiàn)出福建省政府對環(huán)境治理極為重視；“管理”出現(xiàn)的頻率較高，說明福建省重視發(fā)揮政府在環(huán)境領(lǐng)域的主導(dǎo)作用；“污染防治”則契合了福建省堅(jiān)決打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的戰(zhàn)略目標(biāo)。而在2015—2020年福建省環(huán)境政策文本中，“建設(shè)”“督辦”“治理”“改革”等關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻率大增，表明政府的環(huán)保理念已由強(qiáng)制性管控向放權(quán)賦能轉(zhuǎn)變。

2．政策文本高頻關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)分析

通過對比政策文本關(guān)鍵詞云圖與高頻關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖可知，絕對中心度數(shù)值較高的關(guān)鍵詞的出現(xiàn)頻率也較高，二者基本一致。通過比較高頻關(guān)鍵詞的絕對中心度數(shù)值，可以得出福建省環(huán)境政策的關(guān)注重點(diǎn)。在兩階段的高頻關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖中“環(huán)境保護(hù)”始終是中心節(jié)點(diǎn)，因?yàn)榄h(huán)境政策內(nèi)容必然以環(huán)境保護(hù)為中心。1983—2014年中較突出的節(jié)點(diǎn)有“管理”“加強(qiáng)”“政府”“發(fā)展”“意見”等，表明該階段福建省環(huán)境政策以政府采取系列措施加強(qiáng)管理力度、促進(jìn)綠色發(fā)展為重點(diǎn)；2015—2020年共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖的節(jié)點(diǎn)更密集，其中絕對中心度數(shù)值較高的節(jié)點(diǎn)有“管理”“監(jiān)督”“改革”“服務(wù)”“防治”等，表明該階段福建省環(huán)境政策的熱點(diǎn)是轉(zhuǎn)變環(huán)保過程中的政府行為模式、完善環(huán)保相關(guān)制度、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)、提高環(huán)境治理水平與能力等。

而通過對比兩個(gè)階段的高頻關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖則發(fā)現(xiàn)，兩階段中有部分高頻關(guān)鍵詞一致，體現(xiàn)了福建省環(huán)境政策在關(guān)注焦點(diǎn)上的政策穩(wěn)定性與延續(xù)性?！肮芾怼薄敖ㄔO(shè)”“改革”在兩個(gè)階段都屬于較高頻的關(guān)鍵詞，也反映出政府較重視命令控制型環(huán)境政策工具，與前文政策工具視角的分析相吻合。而2014年以來，隨著習(xí)近平新時(shí)代生態(tài)文明思想的深入與國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的大力推進(jìn)，福建省在環(huán)境領(lǐng)域的關(guān)注熱點(diǎn)也有所轉(zhuǎn)變。

四、福建省成就“綠色福地”的經(jīng)驗(yàn)與啟示

(一)改革創(chuàng)新：完善環(huán)保體制機(jī)制

結(jié)合前文政策工具視角的三維度分析可發(fā)現(xiàn)，福建省有著較為健全的環(huán)境政策體系。福建省政府積極探索環(huán)保體制機(jī)制改革創(chuàng)新，不斷完善頂層設(shè)計(jì)，著力推進(jìn)綠色發(fā)展：在全國首先實(shí)行環(huán)保“一崗雙責(zé)”，明確政府有關(guān)部門的環(huán)保責(zé)任，形成了全面的生態(tài)環(huán)保職責(zé)體系；建立環(huán)境權(quán)益交易制度、“福林貸”、企業(yè)環(huán)保信用動(dòng)態(tài)評價(jià)體系等促進(jìn)綠色金融創(chuàng)新發(fā)展，激發(fā)市場主體活力；形成污染防治共治體系，推進(jìn)污染的市場化治理；創(chuàng)新水環(huán)境綜合整治體制機(jī)制，形成在全國具有代表性的“長汀模式”“筼筜湖模式”“木蘭溪模式”等；改革生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法體制，創(chuàng)新生態(tài)司法……環(huán)保體制機(jī)制的改革創(chuàng)新始終引領(lǐng)著福建省生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展，形成獨(dú)具特色、可供推廣的“福建經(jīng)驗(yàn)”。

(二)智慧治理：用大數(shù)據(jù)賦能環(huán)保

隨著“生態(tài)省”“數(shù)字福建”建設(shè)的深入推進(jìn)，2018年福建省在全國率先打造省級生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)(生態(tài)云)平臺，實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)與生態(tài)文明建設(shè)的融合發(fā)展。生態(tài)云平臺運(yùn)用大數(shù)據(jù)在縱向上連接了省、市、縣三級環(huán)保系統(tǒng)，在橫向上覆蓋了生態(tài)環(huán)境各部門的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)；打造環(huán)境網(wǎng)格監(jiān)管萬人互動(dòng)平臺，形成“監(jiān)管天網(wǎng)”，既有利于提高環(huán)境政策制定的科學(xué)性與民主性，實(shí)現(xiàn)智慧監(jiān)管、精準(zhǔn)治理，又有利于實(shí)現(xiàn)高效的便民親清服務(wù)，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作提質(zhì)增效。福建省還借助生態(tài)云平臺打造富有“綠化、綠韻、綠態(tài)、綠魂”的“綠盈鄉(xiāng)村”創(chuàng)新品牌，用數(shù)字摹畫村莊，堅(jiān)持綠色發(fā)展，精準(zhǔn)助力鄉(xiāng)村生態(tài)振興；以人民為中心，凝聚協(xié)同治理合力，共建美麗鄉(xiāng)村。福建省充分將大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)手段運(yùn)用到生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，結(jié)合福建省的生態(tài)優(yōu)勢創(chuàng)新環(huán)境治理模式，提高了環(huán)境治理效能，營造了“數(shù)字生態(tài)”。

(三)民生優(yōu)先：多元主體聯(lián)合攻堅(jiān)

福建省堅(jiān)持民生優(yōu)先，創(chuàng)新建立了百姓身邊突出生態(tài)環(huán)境問題聯(lián)合攻堅(jiān)機(jī)制，主攻百姓感受最深切、反映最強(qiáng)烈的生態(tài)環(huán)境問題。聯(lián)合攻堅(jiān)機(jī)制摒棄了運(yùn)動(dòng)式治理的思想以及政府部門條塊分割的格局，堅(jiān)持常態(tài)化治理，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境、住建、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)政府部門的聯(lián)動(dòng)以及各部門環(huán)保職能的整合與優(yōu)化；建立了“接轉(zhuǎn)辦督核”長效運(yùn)行機(jī)制，全社會(huì)共同參與環(huán)境整治活動(dòng)，將環(huán)境問題解決在萌芽狀態(tài)。自聯(lián)合攻堅(jiān)實(shí)施以來，福建全省受理環(huán)境問題到期辦結(jié)率達(dá)100%。該機(jī)制既實(shí)現(xiàn)了對環(huán)境問題的集中整治、標(biāo)本兼治；又充分調(diào)動(dòng)了政府、企業(yè)、社會(huì)組織、人民群眾等多元主體的積極性，有利于激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力、形成共治合力，提升了民生福祉，增進(jìn)了人民群眾的環(huán)境獲得感、幸福感。

五、優(yōu)化福建省環(huán)境政策的建議

(一)調(diào)整環(huán)境政策工具的應(yīng)用結(jié)構(gòu)

1．適當(dāng)減少命令控制型環(huán)境政策工具的使用

結(jié)合環(huán)境政策文本分析結(jié)果可知，福建省環(huán)境政策存在著命令控制型政策工具使用過溢的問題。在環(huán)境保護(hù)過程中，以命令控制型政策工具為主導(dǎo)固然能保障環(huán)境政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但使用過溢會(huì)產(chǎn)生消極作用。故福建省政府在制定環(huán)境政策的過程中應(yīng)適當(dāng)減少命令控制型環(huán)境政策工具的使用，均衡各類政策工具的使用力度；及時(shí)糾正命令控制型政策工具使用時(shí)出現(xiàn)的偏差，并定期評估政策工具的使用效果；要因地制宜合理設(shè)定命令控制型政策工具的強(qiáng)度，使其保持適度穩(wěn)定以發(fā)揮其優(yōu)勢；還要結(jié)合實(shí)際情況選擇合適的規(guī)制形式，避免適得其反。

2．加強(qiáng)市場激勵(lì)型環(huán)境政策工具的應(yīng)用

前文文本分析的結(jié)果顯示，在X、Y、Z三個(gè)維度都存在著市場激勵(lì)型環(huán)境政策工具使用不足的問題。因此，福建省政府應(yīng)減少對市場行為的干預(yù)，對市場激勵(lì)型政策工具的長處給予關(guān)注，提高市場激勵(lì)型政策工具的使用頻率。政府應(yīng)積極促進(jìn)市場機(jī)制在環(huán)保領(lǐng)域決定性作用的發(fā)揮，完善與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系，加大環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的財(cái)政投入，創(chuàng)新環(huán)保投融資模式，采取財(cái)政補(bǔ)貼、稅收、環(huán)保專項(xiàng)基金、生態(tài)補(bǔ)償?shù)雀鞣N激勵(lì)手段給予市場主體的環(huán)保行為政策上的支持，促進(jìn)環(huán)保相關(guān)產(chǎn)業(yè)事業(yè)的發(fā)展。

3．繼續(xù)強(qiáng)化公眾參與型環(huán)境政策工具的使用

在福建省環(huán)境政策工具使用的過程中仍存在著公眾參與型環(huán)境政策工具使用較少的問題。故福建省政府應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持以人為本、群眾導(dǎo)向，營造使用公眾參與型環(huán)境政策工具的良好社會(huì)氛圍；應(yīng)完善環(huán)保領(lǐng)域信息公開制度，提高信息公開水平；發(fā)揮輿論的引導(dǎo)、宣傳教育與監(jiān)督作用，爭取公眾的理解與支持，提高公眾參與環(huán)境保護(hù)的能力；為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供法律支持與制度保障，降低公眾的參與成本，豐富公眾的參與形式，增強(qiáng)公眾的環(huán)保意識和參與熱情，培養(yǎng)公眾的社會(huì)責(zé)任感，使其自覺將環(huán)保意識落實(shí)到實(shí)際行動(dòng)中；還應(yīng)暢通利益表達(dá)機(jī)制，收集民意訴求，發(fā)展壯大環(huán)保民間組織，引導(dǎo)多元主體在環(huán)境政策制定以及環(huán)境保護(hù)監(jiān)督、整治等領(lǐng)域發(fā)揮積極作用，凝聚社會(huì)共治合力，形成多中心環(huán)境治理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)政府在環(huán)保方面的公信力與執(zhí)行力。

(二)進(jìn)一步完善與豐富環(huán)境政策工具

1．優(yōu)化各類環(huán)境政策工具

鑒于現(xiàn)有環(huán)境政策工具使用不均衡、內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理等問題，福建省政府應(yīng)采取措施優(yōu)化各類環(huán)境政策工具。首先，應(yīng)明確環(huán)境政策工具優(yōu)化組合的目標(biāo)，即環(huán)境政策工具組合應(yīng)滿足政策主體自如地選擇和組合政策工具的需求。其次，應(yīng)加強(qiáng)各類環(huán)境政策工具的執(zhí)行力度，對于使用較為成熟的政策工具可以考慮將其上升為法律法規(guī)，健全環(huán)保法律法規(guī)體系并推動(dòng)地方環(huán)境保護(hù)的法制化建設(shè)。針對環(huán)保監(jiān)測、環(huán)?？荚u環(huán)節(jié)政策工具使用偏少的問題，可以加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境考評制度建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，充實(shí)環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境考評隊(duì)伍，健全環(huán)境影響評價(jià)制度，完善環(huán)境信訪制度等，不斷豐富相關(guān)的環(huán)境政策工具。第三，應(yīng)完善各類環(huán)境政策工具的設(shè)計(jì)與匹配。對于命令控制型政策工具，政府應(yīng)健全相關(guān)體制機(jī)制、法律法規(guī)，加快制度創(chuàng)新，如改革環(huán)保績效體制等；政府還應(yīng)改革環(huán)境收費(fèi)制度、適度征收環(huán)境稅，完善市場激勵(lì)型政策工具，轉(zhuǎn)變重治理輕控制的現(xiàn)象，以激發(fā)市場主體活力；對于公眾參與型政策工具，政府應(yīng)進(jìn)一步完善公民參與體制機(jī)制，擴(kuò)大公民參與環(huán)境治理的深度與廣度。然而優(yōu)化政策工具絕對不是一蹴而就的，通過不斷優(yōu)化環(huán)境政策工具并努力提升政策工具間的協(xié)調(diào)性與配合度，地方環(huán)境政策體系也將更健全、更有序。

2．推動(dòng)環(huán)境政策工具創(chuàng)新

由于環(huán)境問題的日益復(fù)雜多元化，政府應(yīng)及時(shí)調(diào)整、補(bǔ)充和更新環(huán)境政策工具組合。福建省政府應(yīng)在充分調(diào)研環(huán)境政策實(shí)施狀況、整合各方主體需求的基礎(chǔ)上科學(xué)地設(shè)計(jì)環(huán)境政策工具，同時(shí)借助現(xiàn)代信息技術(shù)手段著力推動(dòng)環(huán)境政策工具的創(chuàng)新，提高環(huán)境政策的針對性、精準(zhǔn)性與有效性。政府部門、高校、環(huán)保機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域相關(guān)的研究，評估分析環(huán)境政策工具的組合效率，結(jié)合實(shí)際創(chuàng)造新型政策工具并對其進(jìn)行試點(diǎn)，推動(dòng)理論與實(shí)踐相結(jié)合，不斷充實(shí)環(huán)境政策工具箱。

(三)在各維度內(nèi)合理搭配環(huán)境政策工具

1．綜合運(yùn)用，發(fā)揮政策工具的互補(bǔ)性

政府在選擇環(huán)境政策工具時(shí)，必須著眼全局，先了解清楚各類政策工具的優(yōu)劣勢，重視政策工具的多樣性，考慮政策工具間的互補(bǔ)性，以環(huán)境保護(hù)為依據(jù)合理搭配政策工具組合，推進(jìn)政策工具在環(huán)境保護(hù)全過程各環(huán)節(jié)的應(yīng)用，以實(shí)現(xiàn)整體大于部分之和的政策效應(yīng)。針對福建省環(huán)境政策在X、Y、Z三個(gè)維度中均存在的政策工具分配不夠合理的問題，在今后環(huán)境政策制定的過程中，福建省在綜合運(yùn)用各類環(huán)境政策工具的同時(shí)應(yīng)結(jié)合政策對象特點(diǎn)以及不同類型政策工具的作用及其優(yōu)劣勢等方面考慮并進(jìn)行工具的配套使用，以彌補(bǔ)政策工具的不足；也應(yīng)考慮到各大類里小類環(huán)境政策工具的分配情況，增強(qiáng)政策工具合力，使環(huán)境政策更具科學(xué)性與合理性。

2．適時(shí)調(diào)整，提高政策工具的有效性

隨著不同時(shí)期環(huán)境政策目標(biāo)的變化，政策工具的組合運(yùn)用也應(yīng)做出相應(yīng)轉(zhuǎn)變。因此，福建省政府應(yīng)準(zhǔn)確判斷與把握調(diào)整政策工具組合運(yùn)用的時(shí)機(jī)，依據(jù)不同階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、環(huán)境治理目標(biāo)，結(jié)合客觀規(guī)律科學(xué)地選用環(huán)境政策工具。值得注意的是，由于市場激勵(lì)型政策工具有更強(qiáng)的靈活性，在選用時(shí)要緊隨環(huán)境形勢動(dòng)態(tài)地調(diào)整其在環(huán)境政策工具中的占比與使用力度，加強(qiáng)使用前期的預(yù)防、中期的監(jiān)管和后期的評估。在調(diào)整政策工具的選用時(shí)，政府還應(yīng)考慮其與原有政策的協(xié)調(diào)性，保持政策的連貫性與穩(wěn)定性。

(四)強(qiáng)化政策工具執(zhí)行的監(jiān)督與評估

政府相關(guān)部門除了要堅(jiān)持增強(qiáng)環(huán)境政策工具的執(zhí)行力外，還應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境政策工具實(shí)施過程中的監(jiān)督與評估。這既有利于確保環(huán)境政策的落實(shí)，又有利于總結(jié)分析政策工具的實(shí)施效果，以根據(jù)實(shí)際合理調(diào)整政策工具的使用情況，為政策制定提供科學(xué)指導(dǎo)，推動(dòng)環(huán)境政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，政府應(yīng)制定政策工具執(zhí)行監(jiān)督與評估的相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)并加大力度實(shí)施。此外，政府還應(yīng)加大對環(huán)境政策制定者、政策工具選擇者、環(huán)境管理部門人員專業(yè)知識與技能等方面的系統(tǒng)培訓(xùn)，以提高相關(guān)人員的知識水平、業(yè)務(wù)能力與綜合素質(zhì)，使環(huán)境政策工具的實(shí)施效果得到更大程度的提升。