高校學(xué)生紀(jì)律處分中的合法性審查緣起、必要性及路徑

陽劍蘭 劉均勻 馬軍

摘 ?要：高校學(xué)生紀(jì)律處分權(quán)是法律賦予高校管理自主權(quán)的組成部分，給予學(xué)生處分是自由裁量的范圍，但自由裁量權(quán)需有法可依并合理控制。合法性審查為規(guī)避在學(xué)生處分中不合法律性的內(nèi)部性和前置性的審查，是高校依法治校的重要內(nèi)容。本文根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)及國家教育行政部門的規(guī)章分析了高校學(xué)生紀(jì)律處分中的合法性審查緣起，從對(duì)高校自由裁量權(quán)的合理控制及學(xué)生合法權(quán)益保護(hù)的強(qiáng)化兩個(gè)維度分析合法性審查的必要性，結(jié)合筆者在大學(xué)章程督導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)的問題，提出從學(xué)生管理制度、學(xué)生處分決定、違紀(jì)學(xué)生權(quán)益救濟(jì)等方面開展和完善高校學(xué)生紀(jì)律處分的合法性審查。

關(guān)鍵詞：高校學(xué)生處分;合法性審查;學(xué)生權(quán)利

中圖分類號(hào)：G640 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：1673-7164（2021）42-0030-03

對(duì)高校學(xué)生紀(jì)律處分行為進(jìn)行合法性審查，是保障受處分學(xué)生權(quán)益的當(dāng)然選擇，更是實(shí)現(xiàn)紀(jì)律處分目的，維護(hù)高校正常的教育教學(xué)管理秩序，維護(hù)學(xué)生共同利益的必由之路。本文所指的在學(xué)生紀(jì)律處分中開展合法性審查，旨在阻卻高校在學(xué)生處分過程中違法實(shí)施，由學(xué)校內(nèi)部法制機(jī)構(gòu)或者其他特定主體對(duì)學(xué)生違紀(jì)處分作出的程序及權(quán)限等進(jìn)行合法律性審查的一種程序制度或者活動(dòng)，有別于學(xué)生紀(jì)律處分的司法審查。

一、高校學(xué)生紀(jì)律處分合法性審查的緣起

教育法及高等教育法在授予高校學(xué)生紀(jì)律處分權(quán)的同時(shí)，并沒有就紀(jì)律處分的合法性審查問題作出規(guī)定。國家教育行政主管部門對(duì)此問題的認(rèn)識(shí)也是隨著依法治國觀念、制度和實(shí)踐的進(jìn)步而逐步深入的。教育部2016年之前制定的有關(guān)高校學(xué)生管理的行政規(guī)章及其他規(guī)范性文件，也沒有就學(xué)校涉及學(xué)生權(quán)益的處理或處分決定進(jìn)行合法性審查提出相關(guān)要求。高校學(xué)生紀(jì)律處分合法性審查概念最早提出于教育部2016年修訂通過的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（教育部第41號(hào)令）。文件第五章第五十六條提出，“對(duì)學(xué)生作出取消入學(xué)資格、取消學(xué)籍、退學(xué)、開除學(xué)籍或者其他涉及學(xué)生重大利益的處理或者處分決定的，應(yīng)當(dāng)提交校長辦公會(huì)或者校長授權(quán)的專門會(huì)議研究決定，并應(yīng)當(dāng)事先進(jìn)行合法性審查?！?020年教育部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校法治工作的意見》（以下稱為《意見》）第五條中進(jìn)一步提出，“對(duì)教師、學(xué)生的處理、處分，遵循比例原則，嚴(yán)格履行程序，處理、處分決定作出前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合法性審查。”該意見將合法性審查的范圍擴(kuò)大到對(duì)學(xué)生作出的“處分”。教育部第41號(hào)令界定的高校學(xué)生處分類別為警告、嚴(yán)重警告、記過、留校察看、開除學(xué)籍等五種類別，也就是說從“開除學(xué)籍”處分?jǐn)U展為從“警告”到“開除學(xué)籍”五個(gè)處分類別作出之前都要進(jìn)行合法性審查。

在以往的學(xué)生處分規(guī)定中，由于教育法律、法規(guī)及規(guī)章沒有就合法性審查作出要求，學(xué)界比較認(rèn)同對(duì)于“影響學(xué)生受教育權(quán)”“足以改變學(xué)生身份”的“開除學(xué)籍”處分需要進(jìn)行合法性審查，除立法監(jiān)督和行政監(jiān)督外，包括引入外部司法審查制度。對(duì)教師、學(xué)生的處理、處分是關(guān)乎“重大師生員工切身利益”，而“重大師生員工切身利益”屬于高?！爸卮鬀Q策事項(xiàng)”，與《意見》中第四條提出的“重大決策事項(xiàng)要落實(shí)合法性審查”是相契合的。為推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，湖南省教育廳于2018年到2020年，組織督導(dǎo)組對(duì)所有省屬公辦本科院校和職業(yè)院校章程落實(shí)情況進(jìn)行督查，筆者有幸作為成員全程參與督導(dǎo)，這為本研究提供了依據(jù)。

二、高校學(xué)生紀(jì)律處分合法性審查的必要性

（一）對(duì)高校自由裁量權(quán)的合理控制

高校是具有法人資格從事教育事業(yè)并獨(dú)立承擔(dān)相關(guān)法責(zé)任的組織[1]。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中明確提出“辦學(xué)自主權(quán)”[2]，《高等教育法》也對(duì)高等學(xué)校的自主事項(xiàng)進(jìn)行確認(rèn)。1995年頒布的《教育法》第28條規(guī)定“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分”[3]。高校依據(jù)國家法律、法規(guī)及規(guī)章的相關(guān)規(guī)定，實(shí)施教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)等自主內(nèi)部管理活動(dòng)，其中處分權(quán)是高校管理自主權(quán)的重要組成部分。學(xué)生紀(jì)律處分權(quán)盡管是高校管理自主權(quán)的組成部分，給予學(xué)生處分也是自由裁量的范圍，但自由裁量權(quán)是有法可依的權(quán)力，自由裁量中應(yīng)當(dāng)考量事實(shí)認(rèn)定、程序選擇、規(guī)范適用、是否行為及如何行為等方面的合法、公正與合理問題，不是模糊不清的自由裁量和不受約束的權(quán)力。通過合法性審查，可以對(duì)處分權(quán)加以限制和約束，防止自由裁量權(quán)濫用。

（二）對(duì)學(xué)生合法權(quán)益保護(hù)的強(qiáng)化

自20世紀(jì)90年代末以來，學(xué)生狀告高等學(xué)?；蚱渌叩冉逃龣C(jī)構(gòu)的案件屢見不鮮[4]，其中，學(xué)生以“不服學(xué)校處分”為由訴諸高校的案件時(shí)有出現(xiàn)。隨著學(xué)生和學(xué)生家長法律意識(shí)的提高，高校作出學(xué)生處分特別是開除學(xué)籍處分的涉訴風(fēng)險(xiǎn)在增加。檢視學(xué)生狀告高校的案件可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)生維權(quán)所涉及的焦點(diǎn)問題是學(xué)校作出處分決定的程序及依據(jù)的合法性。我國公民享有憲法規(guī)定的接受文化教育、勞動(dòng)技術(shù)教育及其他方面教育的權(quán)利，是現(xiàn)代人權(quán)的重要內(nèi)容。高校作出的開除學(xué)籍處分，是管理權(quán)對(duì)教育權(quán)的限制，是受教育權(quán)與管理權(quán)的沖突，向受教育權(quán)的傾斜是法律應(yīng)當(dāng)之意[5]。這就要求為學(xué)生受教育權(quán)益建立適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)機(jī)制，合法性審查就是為高校公正處理學(xué)生的違法違紀(jì)行為設(shè)置“閥門”“防火墻”，有效保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益。

三、高校學(xué)生紀(jì)律處分合法性審查的路徑

（一）對(duì)學(xué)生管理制度進(jìn)行合法性審查

高校制定的學(xué)生管理制度是紀(jì)律處分的主要依據(jù)。教育部第41號(hào)令第六十七條規(guī)定，“學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)本規(guī)定制定或修改學(xué)校的學(xué)生管理規(guī)定或者紀(jì)律處分規(guī)定，報(bào)主管教育行政部門備案（中央部委屬校同時(shí)抄報(bào)所在地省級(jí)教育行政部門），及時(shí)向?qū)W生公布?！逼渲髦季褪歉鞲咝Ｊ崂砗颓宄郧皩W(xué)生管理包括學(xué)生處分規(guī)定中不合法與不合理的內(nèi)容。從本次督導(dǎo)各高校的情況來看，絕大多數(shù)高校依據(jù)教育部要求，認(rèn)真對(duì)學(xué)生管理制度進(jìn)行了修正。但也存在一些問題，如處分類別與上位法不一致。如某高職院校除教育部規(guī)定的五種學(xué)生處分類別外，將“勒令退學(xué)”也列為處分類別;多所高校沒有按照教育部41號(hào)令第56條提出的“對(duì)學(xué)生作出取消入學(xué)資格、取消學(xué)籍、退學(xué)、開除學(xué)籍或者其他涉及學(xué)生重大利益的處理或者處分決定的，應(yīng)當(dāng)提交校長辦公會(huì)或者校長授權(quán)的專門會(huì)議研究決定，并應(yīng)當(dāng)事先進(jìn)行合法性審查”載入學(xué)生管理規(guī)定;少數(shù)高校沒有載明處分決定作出之后學(xué)生有申訴的權(quán)利。在處分的具體標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容上也存在形式不一的問題，由于文章篇幅所限，在此不一一贅述。

以上問題出現(xiàn)的原因在于學(xué)生管理制度的制定或修改過程中缺失必要的程序與合法性審查的環(huán)節(jié)。一般高校學(xué)生管理制度先由學(xué)校學(xué)生管理部門負(fù)責(zé)起草，校長辦公會(huì)同意后公布，并由學(xué)生管理部門負(fù)責(zé)解釋。由于起草部門不可避免的本位意識(shí)，以及執(zhí)筆起草者可能屬于非法律專業(yè)人士，對(duì)上位法理解可能不全面、不深入等諸多因素的制約，導(dǎo)致擬定的制度勢(shì)必不是很完善。筆者認(rèn)為對(duì)學(xué)生的處理、處分關(guān)系學(xué)生“重大切身利益”，學(xué)生管理制度的立、改、廢依法應(yīng)當(dāng)有學(xué)生代表的參與，學(xué)生的利益訴求和關(guān)切應(yīng)當(dāng)予以回應(yīng);學(xué)生“重大切身利益”應(yīng)納入高校“重大決策事項(xiàng)”，高校重大決策事項(xiàng)必須要按照教育部《意見》第4條的要求進(jìn)行合法性審查。

（二）對(duì)學(xué)生處分決定進(jìn)行合法性審查

《意見》提出：對(duì)學(xué)生處分作出前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合法性審查。學(xué)生處分作出一般是以校長辦公會(huì)通過學(xué)生處分決定為準(zhǔn)。其一，對(duì)學(xué)生處分類別認(rèn)定的審查。審查學(xué)生的違紀(jì)行為是否與處分事由相符合，依據(jù)認(rèn)定是否合理。遵循“過罰相當(dāng)”的原則，在審查學(xué)生處分類別認(rèn)定時(shí)，學(xué)生所受到的處分種類是否應(yīng)與其所違紀(jì)程度相適應(yīng)，避免重過輕處分或輕過重處分等現(xiàn)象的發(fā)生，需要從精神狀況、違紀(jì)動(dòng)機(jī)以及違紀(jì)等客觀情況綜合考慮被處分學(xué)生的具體情況，從而做出合理的決定;正確定性學(xué)生違紀(jì)行為，從是否違紀(jì)或違法或是否構(gòu)成犯罪判斷其行為的性質(zhì);擬作出的學(xué)生處分決定是否正確行使自由裁量權(quán)，是否考慮學(xué)生違紀(jì)情節(jié)的輕重和學(xué)生對(duì)其本人違紀(jì)行為的認(rèn)識(shí)和態(tài)度。遵循“一視同仁”的原則，審查是否存在因親疏、人情或偏好等因素造成“同罪不同罰”的不公正情況。遵循比例原則，教育部《意見》明確要求對(duì)學(xué)生的處分要“遵循比例原則”，審查違紀(jì)處分類別的認(rèn)定既要從是否合法律性進(jìn)行審查，也要從合理性上考量處分的適當(dāng)性、必要性。

其二，對(duì)學(xué)生處分執(zhí)行主體的審查。執(zhí)行主體法定即處分違紀(jì)學(xué)生必須由具有法定處分權(quán)的主體行使，任何不具備法定處分權(quán)的單位、組織或個(gè)人，都無權(quán)實(shí)施對(duì)學(xué)生的違紀(jì)處分[6]?！陡叩冉逃ā返?1條規(guī)定校長行使學(xué)生處分的職權(quán)，但實(shí)際上，高校對(duì)學(xué)生的管理職權(quán)是依靠有關(guān)職能部門、有關(guān)院系得到實(shí)現(xiàn)。我們督導(dǎo)過程中發(fā)現(xiàn)，由于受處分的學(xué)生數(shù)量過多，學(xué)校往往將學(xué)生紀(jì)律處分權(quán)下放到二級(jí)院系和學(xué)生工作部門，導(dǎo)致相當(dāng)數(shù)量的“警告”“嚴(yán)重警告”“記過”甚至于高級(jí)別的“留校察看處分”加蓋都是院系或?qū)W生工作部門的公章，這與法律規(guī)定相違背。對(duì)學(xué)生處分執(zhí)行主體的審查就是要防止以院系或?qū)W生工作部門替代學(xué)校發(fā)文的現(xiàn)象，以符合處分決定主體適格的要求。

其三，對(duì)學(xué)生處分決定程序的審查。高校學(xué)生狀告學(xué)校的案件較多涉及的是違紀(jì)處分程序不當(dāng)。一般作出處分決定前，學(xué)生所在院系或?qū)W生管理部門或保衛(wèi)部門對(duì)違紀(jì)問題開展調(diào)查，收集證據(jù)，查明違紀(jì)事實(shí);就違紀(jì)事實(shí)、證據(jù)、行為性質(zhì)和違紀(jì)后果對(duì)學(xué)生當(dāng)事人或?qū)W生家長作充分告知;告知學(xué)生當(dāng)事人享有陳述和申辯的權(quán)利;聽取學(xué)生當(dāng)事人或?qū)W生家長陳述和申辯等。在督導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)，較多學(xué)校沒有遵循教育部第41號(hào)令第55條的規(guī)定，缺失告知學(xué)生當(dāng)事人陳述和申辯權(quán)利的環(huán)節(jié)，因此，合法性審查可以使相關(guān)程序得到落實(shí)。

（三）對(duì)違紀(jì)學(xué)生權(quán)益救濟(jì)的審查

“救濟(jì)是一種糾正或減輕性質(zhì)的權(quán)利，這種權(quán)利在可能的范圍內(nèi)會(huì)矯正由法律關(guān)系中他方當(dāng)事人違反義務(wù)行為造成的后果?！盵7]在違紀(jì)處分中學(xué)生合法權(quán)益的保障主要在于是否有相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制，受處分學(xué)生的權(quán)益救濟(jì)主要是通過申訴制度的建立與落實(shí)予以實(shí)現(xiàn)。在督導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)，各高校已制定的學(xué)生申訴處理辦法有的太籠統(tǒng)，缺乏可操作性，沒有聽證的有關(guān)規(guī)定;有的學(xué)校沒有組建專門的學(xué)生申訴委員會(huì);有的高校受理學(xué)生申訴辦公室設(shè)置在學(xué)生工作部門，存在紀(jì)律處分權(quán)與申訴處理權(quán)的沖突，影響申訴處理的公正性;有的委員會(huì)構(gòu)成存在代表性不足，或缺乏法律專業(yè)人士參與，或缺乏學(xué)生代表，等等。

四、結(jié)語

新時(shí)代高等教育治理現(xiàn)代化有新的更高的要求，依法治校是高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本內(nèi)容。目前，由于上級(jí)法規(guī)文件對(duì)學(xué)生紀(jì)律處分進(jìn)行合法性審查的要求提出時(shí)間不長，學(xué)生處分?jǐn)?shù)量較多，合法性審查的工作量較大，加之高校內(nèi)部從事法律事務(wù)工作的人員也比較缺失等原因，各高校學(xué)生紀(jì)律處分合法性審查工作尚未得以全面開展。為落實(shí)教育部新的要求，各高校不但需要深入學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)政策，轉(zhuǎn)變觀念，更需要建章立制，增強(qiáng)法律人員隊(duì)伍建設(shè)，健全審查機(jī)制，并在具體工作中貫徹落實(shí)。

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（責(zé)任編輯：羅欣）