國際四大灣區(qū)住房體系發(fā)展特征和啟示

一、粵港澳、紐約、舊金山和東京灣區(qū)住房體系主要特征

除粵港澳大灣區(qū)外，全球有三個(gè)世界級(jí)的灣區(qū)經(jīng)濟(jì)，分別是美國紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)和日本東京灣區(qū)。紐約灣區(qū)是美國的經(jīng)濟(jì)核心地帶，是世界級(jí)金融核心、國際航運(yùn)中心和美國的經(jīng)濟(jì)中心。舊金山灣區(qū)處于加州北部，是全球創(chuàng)新基地和高科技研發(fā)中心之一，擁有谷歌、蘋果、臉書等互聯(lián)網(wǎng)巨頭和特斯拉等高科技企業(yè)。東京灣區(qū)是日本最大的政治、文化、金融、商業(yè)中心，以貿(mào)易、金融服務(wù)、高新技術(shù)和尖端制造等產(chǎn)業(yè)為主，擁有全日本30%以上的銀行總部和50%以上的大公司總部。

（一）核心城市住房供需失衡是各灣區(qū)的普遍問題

住房供應(yīng)短缺，供求失衡是各灣區(qū)的典型特征，被稱為住房危機(jī)（Housing Crisis）。以舊金山為例，1990年代至2011年間，舊金山市新建住房供給量持續(xù)走低，并且在2008年金融危機(jī)期間受到嚴(yán)重沖擊，2011年新建住宅數(shù)量僅有269個(gè)單位。舊金山市的住宅相比于灣區(qū)其他城市更為陳舊。近一半舊金山市住房建于1940年前，這一比例在灣區(qū)其他地區(qū)僅為15%（見圖1）。老舊房屋的空置率比新建住宅更高。例如舊金山1939年之前的住宅空置率約為10%，而較新建筑空置率約為7%左右（見表1）。供需失衡顯著表現(xiàn)在價(jià)格方面，舊金山市的房價(jià)自2011年起快速增長。2011年舊金山市住宅價(jià)格中位數(shù)約為66.2萬美元，至2017年約為129萬美元。又例如，2012—2017年間，紐約市住房存量的增長總體顯著低于其經(jīng)濟(jì)和人口的增長幅度（見圖2）。2018年，紐約市新建住宅數(shù)量為20012個(gè)單位，相比于2017年下降6.7%。與金融危機(jī)之前相比，新建住宅數(shù)量約為之前的三分之二。供給的短缺進(jìn)一步加劇了居住成本的上漲。

（二）核心城市房地產(chǎn)市場具有明顯的圈層結(jié)構(gòu)

各大灣區(qū)核心城市房地產(chǎn)市場圈層結(jié)構(gòu)明顯，從核心到中心再到外圍地區(qū)房價(jià)梯度下降，住房自有率水平梯度上升。2000—2016年間，紐約大都市區(qū)核心區(qū)和中心地區(qū)住房建設(shè)量占比分別為10.4%和35.4%，分別比其人口占比少5.5和1.2個(gè)百分點(diǎn)。紐約大都市區(qū)中心區(qū)房價(jià)水平比核心區(qū)低41.8%，外圍地區(qū)房價(jià)又比中心區(qū)低40.3%;核心區(qū)住房自有率比中心區(qū)低24%左右。在粵港澳大灣區(qū)，核心城市深圳的住房自有率為23.6%，明顯低于全國城鎮(zhèn)家庭整體79.2%的住房自有率。

（三）住房以存量房為主，注重推進(jìn)城市更新

各大灣區(qū)新建住房數(shù)量普遍較小，存量房交易占主導(dǎo)地位。2008年紐約全部住房中，42.9%建于1939年前，38.5%建于1940—1970年間;1970年后建設(shè)的住宅占比為18.5%，2000年后建設(shè)的僅占2.5%。2007年東京非空置住宅中的新建住宅占比僅有2.5%。因此，各灣區(qū)核心城市普遍高度重視城市更新。例如，紐約通過發(fā)展權(quán)（Air Rights）轉(zhuǎn)移機(jī)制以及針對(duì)開發(fā)商發(fā)放以公共設(shè)施改善為前提的容積率特殊許可，妥善平衡商業(yè)利益和公共利益，推進(jìn)老舊街區(qū)更新。

（四）租賃是灣區(qū)城市解決住房問題的重要手段

由于人員流動(dòng)性強(qiáng)、房價(jià)相對(duì)較高，大量灣區(qū)居民依賴租賃市場解決住房問題。例如，2017年，紐約市住房租賃比例為67.3%，而同期全美國的住房租賃比例約為36.1%。但是，租賃成本仍然在持續(xù)上升。自金融危機(jī)以來，紐約市租賃家庭收入中位數(shù)有所下跌，但租金中位數(shù)持續(xù)上升。2017年，85%的極低收入家庭，79.1%的低收入家庭和53.9%的較低收入家庭處于房租負(fù)擔(dān)較重的區(qū)間。東京住房自有率始終保持著相對(duì)穩(wěn)定的水平，2003年東京租房戶數(shù)約占非空置住宅總戶數(shù)的一半以上，高于日本全國40%左右的租房比例。

（五）粵港澳大灣區(qū)住房建設(shè)仍有較大的發(fā)展空間

從人均住房面積來看，粵港澳灣區(qū)的香港、深圳、廣州的人均住房面積僅分別為15平方米、19.7平方米、25平方米，普遍低于紐約、舊金山及東京等世界三大主要灣區(qū)（見圖3）。這意味著粵港澳灣區(qū)，特別是廣州、深圳等核心城市當(dāng)下的住房供需關(guān)系仍然較為緊張，住房需求尚未得到滿足，住房建設(shè)與其他灣區(qū)差異較大，住房發(fā)展仍有較大空間。

二、廣州-佛山、舊金山-奧克蘭、紐約-紐瓦克和東京-橫濱雙城結(jié)構(gòu)住房體系特征

（一）核心城市和周邊城市之間經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系緊密

各灣區(qū)城市間普遍形成了緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和產(chǎn)業(yè)分工。2019年，佛山GDP突破1萬億元，與廣州形成珠三角首個(gè)雙萬億同城化城市組合，廣佛全域同城化加快推進(jìn)。從產(chǎn)業(yè)看，佛山第二產(chǎn)業(yè)比重高達(dá)56.22%，廣州僅為27.31%;佛山服務(wù)業(yè)占比為42.31%，而廣州的服務(wù)業(yè)占比則超過70%（見表2）。廣佛之間的產(chǎn)業(yè)與市場互補(bǔ)性較強(qiáng)，佛山的制造業(yè)需要廣州的消費(fèi)市場，廣州則可帶動(dòng)佛山的金融等服務(wù)業(yè)發(fā)展。兩地在交通與教育方面的交流合作也不斷深化。

（二）核心城市對(duì)周邊城市轉(zhuǎn)型發(fā)展具有帶動(dòng)作用

灣區(qū)雙城結(jié)構(gòu)中，周邊城市往往受益于核心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、功能疏解帶來的產(chǎn)業(yè)和人口增量。例如，位于東京灣區(qū)的橫濱市的發(fā)展與東京都市圈的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略密不可分。1986年第四次首都圈規(guī)劃中，日本政府呼吁將選定城市功能分散到首都地區(qū)以外的其他核心城市，和東京形成分工互動(dòng)關(guān)系。同時(shí)，橫濱市也有著較強(qiáng)的擴(kuò)大本地就業(yè)的需求，與首都圈規(guī)劃中的職能相吻合。因此，橫濱市在其總體規(guī)劃（1980—2000）中也提出了承接首都圈核心城市相應(yīng)功能的目標(biāo)。二戰(zhàn)結(jié)束后，作為東京的延伸區(qū)域，橫濱市人口在1950—1970年間迅速增加;與全日本人口下降的趨勢不同，橫濱市人口持續(xù)增長，在2020年達(dá)到歷史峰值。

（三）核心城市居民住房需求有明顯的外溢效應(yīng)

由于核心城市房價(jià)收入比較高，周邊城市一般有著較強(qiáng)的“洼地效應(yīng)”，加上灣區(qū)城市間交通聯(lián)系緊密，跨城職住現(xiàn)象非常普遍。例如，由于佛山房價(jià)僅為廣州的約一半，有近28萬人在廣佛之間跨城職住，佛山房地產(chǎn)市場成為廣州居民剛需和改善型住房需求的重要選項(xiàng)。紐瓦克市人口變遷也受到鄰近的紐約市影響。2010—2017年，紐約市住房人口數(shù)持續(xù)膨脹，住房供應(yīng)持續(xù)增加;在這期間，紐瓦克市人口數(shù)量亦增長較快（見圖4和圖5）。2003—2008年，紐瓦克市人口自然增長13950人，但受到低迷就業(yè)率的影響，凈外遷人口達(dá)11550人。到了2008—2013年，紐瓦克市凈外移人口降至1875人，這主要是由于許多紐約居民無法負(fù)擔(dān)在紐約市日益高企的住房成本，轉(zhuǎn)向鄰近的紐瓦克市定居。2000至2015年，紐約市的平均租金增長率比紐瓦克市高160%。

（四）核心城市外溢效應(yīng)顯著影響周邊城市住房供需

以奧克蘭市為例，2010年后，在灣區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、奧克蘭人口迅速上升的情況下，奧克蘭市政府并未積極加強(qiáng)住房供給。2010—2017年間，受到城市規(guī)劃等供地限制的影響，奧克蘭市住房存量持續(xù)下降（見圖6）。2010—2015年間，奧克蘭住房平均銷售價(jià)格上升57%，而同期收入中位數(shù)僅上升14%。租賃成本也提升較快，2011—2015年間，奧克蘭租金水平上升了40%，而租房者的收入中位數(shù)僅提高31%。意識(shí)到住房危機(jī)后，為應(yīng)對(duì)住房短缺和需求快速增長的局面，奧克蘭市于2014—2015年間集中規(guī)劃了一系列社區(qū)規(guī)劃項(xiàng)目，包括放寬了對(duì)容積率及停車場等配建的規(guī)定，使得近年來該市住房供應(yīng)快速上漲。2019年，奧克蘭市新建住房套數(shù)約為6800套，比舊金山市（約4700套）高50%，是2018年的15倍。與之相比，橫濱市的應(yīng)對(duì)策略較為穩(wěn)健、效果更好。1957—1962年間，橫濱市地價(jià)上漲了370%，導(dǎo)致該市房屋租金上漲，且住房自有率下降了5個(gè)百分點(diǎn)。此后，橫濱市通過填海造陸、城市更新等一系列手段積極增加土地和住房供應(yīng)。當(dāng)前，整個(gè)橫濱市的住房供給相對(duì)充足，住房價(jià)格相對(duì)平穩(wěn)。

（五）外溢效應(yīng)帶來的跨城職住重構(gòu)城市居住空間

核心城市外溢效應(yīng)帶來的與周邊城市住房互動(dòng)還表現(xiàn)在對(duì)周邊城市居住空間格局的影響。以紐瓦克市為例，過去向紐瓦克市的移民偏向居住在郊區(qū)，而現(xiàn)在新移民更偏向于居住在離紐約市更近、交通更為便捷的城區(qū)。橫濱是另一個(gè)例子，年長者更多居住于城市中心的舊城區(qū)，而年輕人口，特別是有孩子的家庭更傾向于居住在郊區(qū)，尤其是北部更靠近東京的地區(qū)。

三、啟示和借鑒

住房供給落后于人口增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平造成的相對(duì)短缺，是各大灣區(qū)都市住房成本較高的根本原因。各大灣區(qū)特別是核心城市發(fā)展歷程長、發(fā)展水平高、建成區(qū)規(guī)模較大，使得住房新增量相對(duì)較低，并進(jìn)一步加劇了“老舊房屋存量較高——缺乏修繕空置率較高——住房供給降低”的惡性循環(huán)。雖然各大灣區(qū)普遍重視發(fā)展租賃市場，但是住房短缺問題導(dǎo)致的高房價(jià)，會(huì)傳導(dǎo)至租賃市場并表現(xiàn)為租金水平持續(xù)上升。同時(shí)，各大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)增長成果并沒有完全反映在收入水平的整體提升上，區(qū)域內(nèi)收入分化加劇，進(jìn)一步惡化了低收入人群的住房支付能力。反過來，就會(huì)促使政府建設(shè)更多的保障性住房，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，并對(duì)本就短缺的商品住房供給形成一定擠出效應(yīng)。

城市住房體系應(yīng)積極主動(dòng)進(jìn)行前瞻性調(diào)整以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化。紐約、舊金山灣區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沿城市圈層結(jié)構(gòu)的逐級(jí)調(diào)整，以及都市圈各核心城市的產(chǎn)業(yè)分工以市場為主導(dǎo)，而東京灣區(qū)產(chǎn)業(yè)區(qū)位調(diào)整則更多是主動(dòng)選擇、總體規(guī)劃的產(chǎn)物。周邊城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整往往與核心城市產(chǎn)業(yè)的演進(jìn)密切相關(guān)，承接核心城市產(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移是周邊城市發(fā)展的良好機(jī)遇。但是，當(dāng)周邊城市住房發(fā)展對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整缺乏預(yù)見和準(zhǔn)備時(shí)，倉促應(yīng)對(duì)往往效果不好。如果住房供給不足，產(chǎn)業(yè)落地和人口涌入將對(duì)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場帶來沖擊;住房供給過量、產(chǎn)業(yè)承接不夠又會(huì)使城市淪為“睡城”，喪失發(fā)展動(dòng)能。

周邊城市住房供給政策應(yīng)靈活調(diào)整，以適應(yīng)核心城市外溢效應(yīng)帶來的影響。紐約-紐瓦克、舊金山-奧克蘭、東京-橫濱雙城結(jié)構(gòu)的住房發(fā)展歷程表明，核心城市住房供需失衡對(duì)周邊型城市住房市場具有多重外溢效應(yīng)，人口上表現(xiàn)在向內(nèi)吸引就業(yè)、向外疏散居住，住房上表現(xiàn)跨城職住導(dǎo)致周邊城市住房供求緊張，空間上表現(xiàn)在周邊城市人口在靠近核心城市的區(qū)位分布。從橫濱的發(fā)展看出，在核心城市住房供給充足、外溢壓力小的情況下，周邊城市即使人口持續(xù)增長，也可以建立充分滿足居住需求并適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的供給體系。相反，以奧克蘭為例，如果核心城市住房供需失衡、外溢需求壓力大，而周邊城市缺乏住房供給時(shí)，周邊城市的居住成本會(huì)快速上漲?！?/p>

（牛三元，國發(fā)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟(jì)研究所副研究員/責(zé)編 張 棟）