農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的治理模式演進(jìn)與“三治融合”理路

徐信貴

摘要：村容整潔”“生態(tài)宜居”是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。當(dāng)前，農(nóng)村的公共環(huán)境衛(wèi)生狀況與社會主義新農(nóng)村的要求存在差距。我國農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理大致經(jīng)歷了“自發(fā)性治理模式”“干預(yù)性治理模式”“外包化治理模式”三個階段。“干預(yù)性治理模式”“外包化治理模式”并不是最優(yōu)化的治理模式，其自身缺陷使得農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理極易出現(xiàn)“張弛無序”現(xiàn)象。自治、法治、德治的“三治融合”是農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的必然選擇。農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理自治具有制度依賴性和技術(shù)依賴性，應(yīng)以自治管理制度構(gòu)建和農(nóng)村環(huán)保技術(shù)開發(fā)為突破口;自治應(yīng)注重“量力而為”原則，不能排斥市場行為和社會參與。農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理法治體系構(gòu)造應(yīng)以制度完善為切入點，改變城鄉(xiāng)分治的立法局面，出臺與我國法律規(guī)定相配套的實施制度，引入人工智能、地理信息和遠(yuǎn)程監(jiān)控技術(shù)，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法方式和格局。農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的德治功能應(yīng)當(dāng)通過雙向激勵性宣教、農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化、鄉(xiāng)規(guī)民約重塑予以實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村地區(qū);公共環(huán)境衛(wèi)生;自治;法治;德治;融合治理

中圖分類號：D922.16;X321;R127文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1008-5831（2021）05-0208-09

一、問題導(dǎo)出：受調(diào)研農(nóng)村地區(qū)的公共環(huán)境衛(wèi)生基本情況

近年來，我國農(nóng)村地區(qū)的公共環(huán)境衛(wèi)生總體狀況持續(xù)向好，但是各地農(nóng)村人居環(huán)境狀況較不平衡。由于經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異，農(nóng)村人居環(huán)境整治的全域推進(jìn)工作參差不齊，部分農(nóng)村地區(qū)的臟亂差問題仍然較為突出。調(diào)研組通過采取走訪、問卷、座談等方式對西部農(nóng)村地區(qū)的公共環(huán)境衛(wèi)生進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)這些行政村的村民公共環(huán)境衛(wèi)生意識有待增強，公共環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施相對落后，農(nóng)村常規(guī)性垃圾的處理方式有待改進(jìn)，農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的可持續(xù)性相對不足。

（一）農(nóng)村居民公共環(huán)境衛(wèi)生意識有待增強

農(nóng)村地區(qū)公共環(huán)境衛(wèi)生狀況與農(nóng)村居民的環(huán)境意識和生活習(xí)慣密切相關(guān)。農(nóng)村居民長期形成的衛(wèi)生習(xí)慣和生活方式與社會主義新農(nóng)村建設(shè)的要求存在一定差距。對于農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治工作，農(nóng)村居民出現(xiàn)認(rèn)知與實踐的脫節(jié)現(xiàn)象，即在環(huán)境衛(wèi)生整治的必要性上有高度共識，但參與治理的積極性卻不高。有調(diào)研顯示，“村民對農(nóng)村人居環(huán)境整治的參與度較低，各村均已配備保潔員，52%的人從未參加過衛(wèi)生大掃除”[1]。有的農(nóng)村居民受傳統(tǒng)生活習(xí)慣和衛(wèi)生環(huán)境意識影響，亂扔垃圾、亂倒污水等現(xiàn)象較為普遍，特別是農(nóng)村地區(qū)的公共道路、公共場壩、農(nóng)貿(mào)市場的公共環(huán)境衛(wèi)生問題仍然較為突出?！岸鄶?shù)人污染和少數(shù)人治理”的局面并未有本質(zhì)性變革。

近年來，農(nóng)村地區(qū)的空心化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，一定程度上影響了農(nóng)村居民公共環(huán)境衛(wèi)生的整體意識?！霸谵r(nóng)村人口中，留守兒童、留守老人、留守婦女分別達(dá)到5000萬人、4000萬人、4700萬人……農(nóng)村空心化導(dǎo)致了農(nóng)村‘三留人口比例過大、務(wù)農(nóng)農(nóng)民年齡偏大素質(zhì)偏低”[2]，短期內(nèi)讓這些農(nóng)村居民改變既有生活習(xí)慣、轉(zhuǎn)變原有環(huán)境衛(wèi)生觀念的難度較大。部分地方在動員群眾方面出現(xiàn)了不恰當(dāng)?shù)穆窂揭蕾嚕亟?jīng)濟手段、給錢給物，忽視教育引導(dǎo)、宣傳發(fā)動，政府包攬過多，作為改善農(nóng)村人居環(huán)境主體的農(nóng)民反而成了局外人、旁觀者，有些農(nóng)戶缺乏內(nèi)生動力，不愿投工投勞，甚至將農(nóng)村人居環(huán)境整治視為政府的事情，出現(xiàn)“干部進(jìn)村自己干，農(nóng)民站在路邊看”的現(xiàn)象。

（二）農(nóng)村地區(qū)公共環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施相對落后

許多地方的新農(nóng)村建設(shè)改變了農(nóng)民原來的空間居住形態(tài)，但與之相適應(yīng)的環(huán)境設(shè)施并未同步配套跟進(jìn)。農(nóng)村居民由分散居住到集中居住有利于充分利用土地資源開展規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但與此同時，集中居住也使得垃圾分散丟棄轉(zhuǎn)向集合堆放，自然環(huán)境對聚合性垃圾的分解功能日益下降。加之，農(nóng)村地區(qū)的公共環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐趕不上日益增加和變化的垃圾處理需求，有的村莊甚至還沒有統(tǒng)一的垃圾收集處理站，部分村莊的垃圾處理方法仍停留在相對原始的狀態(tài)，公共環(huán)境衛(wèi)生問題日益凸顯。此外，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境治理存在“重岸上、輕水上”的傾向，農(nóng)村居民生活污水、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污水直接排入河流的現(xiàn)象還時有發(fā)生。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設(shè)短板明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水直排情況較為普遍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水集中處理率仍有較大提升空間。

（三）農(nóng)村常規(guī)性垃圾的處理方式有待改進(jìn)

農(nóng)村工業(yè)化是推動農(nóng)村經(jīng)濟和社會進(jìn)步必由之路。但是農(nóng)村工業(yè)化是一把雙刃劍，“近年來，我國農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展迅速，農(nóng)村工業(yè)化對農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整起到了促進(jìn)作用，但同時也給農(nóng)村造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染，成為農(nóng)村重要的點源污染”[3]。當(dāng)前，農(nóng)村地區(qū)的垃圾幾乎涵蓋了現(xiàn)代工業(yè)化的產(chǎn)物，并且垃圾產(chǎn)生速度加快。日趨復(fù)雜的垃圾構(gòu)成和日益增長垃圾總量大大增加了垃圾處理難度。農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)的垃圾處理方式和處理技術(shù)仍然無法滿足現(xiàn)實需求。雖然有的地方已經(jīng)開始推行“村收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、縣集中處理”的城鄉(xiāng)一體化垃圾治理模式，但是生活垃圾“分、收、運、處”全過程管控機制仍不完善，特別是在“分”“收”兩個環(huán)節(jié)還存在“分不徹底，收又混同”的現(xiàn)象。有的地方的生活垃圾無害化處理覆蓋率較低，直接影響農(nóng)村地區(qū)居民的居住環(huán)境和生態(tài)安全。另外，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村居民的收入日益提高，修新房的人越來越來多。特別是回流的外出務(wù)工人員的住房要求和面子需要直接加快了部分農(nóng)村地區(qū)的建房速度。農(nóng)村居民大量建房會產(chǎn)生大量的建筑垃圾。由于在農(nóng)村地區(qū)沒有專門的建筑垃圾處理場，農(nóng)村地區(qū)建筑垃圾管理相對無序，容易形成土地資源浪費和環(huán)境污染。

（四）農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的持續(xù)性不足

農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生整治工作具有“重突擊性輕持續(xù)性”的特點。農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的持續(xù)性不足主要體現(xiàn)在三個方面：一是鎮(zhèn)村干部的動力無持續(xù)性。農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生整治存在“上頭熱、下邊冷”的傾向。在突擊性整治機制下，鎮(zhèn)、村干部容易出現(xiàn)角色迷失和動力不足。有的鎮(zhèn)、村干部甚至認(rèn)為“社會主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵還是在于經(jīng)濟的發(fā)展和GDP的增長”。二是經(jīng)費較少，影響了農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理工作的延續(xù)性。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的建設(shè)資金主要來源于農(nóng)村環(huán)境連片整治項目和地方自籌，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設(shè)資金上級轉(zhuǎn)移支付不足，主要靠區(qū)縣財政自籌，部分區(qū)縣資金缺口較大。農(nóng)村人居環(huán)境整治量大面廣、任務(wù)艱巨。隨著工作的深入推進(jìn)，整治工作難度越大，資金需求越大。如果無強有力的資金保障，公共環(huán)境衛(wèi)生治理工作將落入“巧婦難為無米之炊”的困境。三是運維機制不健全，影響了農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的持續(xù)性。當(dāng)前，村級公共環(huán)境衛(wèi)生仍然是環(huán)境衛(wèi)生管理的難點。由于直接涉及居民日常生活，生活污水直排亂排執(zhí)法難，治理上難“動真格”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水直排情況仍然較為普遍。而農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理較為重視前端的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對后端運行管護機制研究不夠。有的項目沒有落實管理人員和經(jīng)費，特別是農(nóng)村生活污水治理、公共廁所等設(shè)施運行維護缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費來源，保潔隊伍不健全。因此，農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理效果的穩(wěn)定性相對不足。

二、模式演進(jìn)：農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的既往模式及評價

農(nóng)村人居環(huán)境的“不平衡”狀況表明農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理機制存在一定缺陷。我國農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理大致經(jīng)歷了“自發(fā)性治理模式”“干預(yù)性治理模式”“外包化治理模式”三個階段?！白园l(fā)性治理到干預(yù)性治理”“干預(yù)性治理到外包化治理”兩次治理模式的轉(zhuǎn)變對我國農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的改善發(fā)揮了重要作用，但是農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生問題并沒有得到根本性解決?！案深A(yù)性治理模式”“外包化治理模式”并不是最優(yōu)化的治理模式，其自身缺陷使得農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理極易出現(xiàn)“張弛無序”的現(xiàn)象，治理的連續(xù)性往往無法保證。“實現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)、多組織共同參與、克服鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的主要矛盾、制度法律政策的變革與創(chuàng)新是鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在邏輯體現(xiàn)”[4]，有必要進(jìn)行機制完善和模式革新以釋放農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的新活力。

（一）農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的自發(fā)性治理模式

農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的自發(fā)性治理模式的時間跨度較長，“長期以來，我國鄉(xiāng)村治理保持著‘簡約治理模式”[5]。自20世紀(jì)80年代初至20世紀(jì)末，我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的公共環(huán)境衛(wèi)生治理基本處于自發(fā)性治理階段。一些邊遠(yuǎn)貧困農(nóng)村地區(qū)的自發(fā)性治理狀態(tài)甚至一直延續(xù)至21世紀(jì)的前10年。自發(fā)性治理模式實質(zhì)上是一種“在地化”處理機制。在傳統(tǒng)生活性垃圾構(gòu)成不復(fù)雜的情況下，這種“自產(chǎn)自銷”的“在地化”的處理方式簡便且生態(tài)，因而成為農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的第一選擇。然而，“伴隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，勞動力外流對鄉(xiāng)土社會帶來的巨大沖擊……使得村莊的經(jīng)濟異質(zhì)性增強、社會資本薄弱、領(lǐng)導(dǎo)力匱乏等，以致村莊集體行動能力不足，出現(xiàn)了農(nóng)村公共治理的危機”[6]。

自發(fā)性治理模式是環(huán)境衛(wèi)生治理的自然狀態(tài)，在環(huán)境承載限度內(nèi)的局部性自我消化并不會增加環(huán)境負(fù)擔(dān)和社會負(fù)累。但尚需注意的是，由于受制于群體素質(zhì)、垃圾處理技術(shù)、環(huán)境承載力等諸多因素，自發(fā)性治理模式只適用于農(nóng)村社會的初級階段和高級階段，并不適用所有階段的農(nóng)村社會。當(dāng)群體素質(zhì)和垃圾處理技術(shù)能夠保證“自產(chǎn)自銷”在環(huán)境承載限度之內(nèi)時，自發(fā)性治理模式就具有可持續(xù)性;反之，就會產(chǎn)生環(huán)境治理危機和生態(tài)環(huán)境惡化。事實上，“公共悲劇”和“技術(shù)黑洞”是農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生自發(fā)性治理模式難以跨越的兩大障礙。由于權(quán)責(zé)界定不清、垃圾處理技術(shù)單一、農(nóng)村居民環(huán)境意識不強，農(nóng)村垃圾常常是以“就近邊化”的方式處理，即將垃圾隨意丟棄或傾倒屋邊、路邊、溝邊、河邊、塘邊、田邊、村邊、山邊。

（二）農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的干預(yù)性治理模式

在自發(fā)性治理模式下，農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生容易出現(xiàn)“治理失靈”，公共環(huán)境衛(wèi)生狀況惡化現(xiàn)象。為了建設(shè)秀美山村，一些地方政府開始介入農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的治理工作，農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生進(jìn)入了干預(yù)性治理階段。然而，農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的干預(yù)性治理是一種政府主導(dǎo)性的治理模式，“在傳統(tǒng)單中心、單向度的國家管理模式下……行政決定遭遇正當(dāng)性和公共性等價值層面的詰問”[7]，農(nóng)村居民的參與權(quán)被虛化，參與公共環(huán)境衛(wèi)生治理的積極性并未得到充分釋放。在農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的干預(yù)性治理模式下，對公權(quán)力的過度依賴可能導(dǎo)致農(nóng)民自治責(zé)任的“逃逸”。在調(diào)研過程中，有的農(nóng)村居民甚至認(rèn)為“農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理是政府的事，與自己無關(guān)”。

農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理需要多方主體共同參與，配套政策和政府干預(yù)及時到位十分重要，但不是治本之策。事實上，“治理不如自覺”，除了及時清運和處理垃圾外，更為重要的是樹立村民環(huán)境保護的自覺意識和行為習(xí)慣。隨著環(huán)境治理工作的日益復(fù)雜，成本日益增大，缺乏村民主體有效參與的政府單方性治理模式亦可能存在“不堪重負(fù)”的可持續(xù)性危機。

（三）農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的外包化治理模式

農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的外包化治理模式是指政府以購買服務(wù)的方式，通過“公司化管理，市場化運作”以確保農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的效果。近年來，不少市縣、街鎮(zhèn)開始了通過購買服務(wù)以改善農(nóng)村人居環(huán)境的嘗試，例如2017年12月21日，江西省在德興市、靖安縣、寧都縣啟動了農(nóng)村環(huán)境整治政府購買服務(wù)試點工作。外包化治理模式實質(zhì)上是干預(yù)性治理模式的升級版，是一種融入市場化因素的干預(yù)性治理，其本質(zhì)上仍然是政府主導(dǎo)，村民參與不足。干預(yù)性治理模式可能面臨的難題同樣存在于外包化治理模式，并且外包化治理模式還面臨著市場化的困境，“PPP模式極為復(fù)雜且在實踐應(yīng)用中面臨諸多困境，包括欠發(fā)達(dá)地區(qū)市場競爭不充分、項目合作企業(yè)過度強調(diào)利潤導(dǎo)向而忽視社會責(zé)任、地方政府治理能力弱、農(nóng)民和村集體被邊緣化等……需客觀且辯證看待農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式，其具體實施要因地制宜和審慎推進(jìn)”[8]。

從某種意義上說，外包化治理模式是城市社區(qū)公共環(huán)境衛(wèi)生治理方式在農(nóng)村地區(qū)的一次嘗試。但由于物管機制和垃圾產(chǎn)業(yè)化機制上的不足，公共環(huán)境衛(wèi)生的外包化治理模式會受到“操作指引充足性”“購買服務(wù)程序合規(guī)性”“市場主體穩(wěn)定性”“服務(wù)專業(yè)性”等因素掣肘，“基層政府購買農(nóng)村環(huán)境治理服務(wù)存在缺乏制度配套與政策執(zhí)行滯后，承接主體缺失與評估機制不健全，社會組織選擇性承接與民眾參與度低等制度困境”[9]。實踐中，承接農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生外包服務(wù)的主體往往是市場化運作的公司，這些公司一旦發(fā)生經(jīng)營危機，外包服務(wù)合同義務(wù)無法履行，農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理則可能處于失序狀態(tài)。此外，有的外包服務(wù)承接主體基于利益最大化的考慮，可能會采取“簡單焚燒”“異地偷倒”等方式處理垃圾，進(jìn)而形成二次污染。

“自發(fā)性治理模式”“干預(yù)性治理模式”“外包化治理模式”的固有缺陷和實踐問題，意味著農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的治理模式仍然要進(jìn)行不斷“優(yōu)化升級”，整合不同治理要素，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境的進(jìn)一步改善。

三、三治融合：農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理融合模式及其要素

農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的融合模式是指在整體性治理的思路下將各個治理要素融為一體的農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生長效治理機制。在實踐中，有的地方亦開始探索農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的融合模式，形成了“城鄉(xiāng)融合”“主體融合”“線上線下融合”等不同形式，但這些是部分要素的融合，有時候難以真正呈現(xiàn)整體性治理的效果。黨的十九大報告明確提出“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，確立了我國農(nóng)村基層治理的基本模式，具有巨大的實踐力量。從某意義上說，“千村示范、萬村整治”工程就是“三治融合”的具體實踐。

（一）融合性治理模式的自治要素

自治是農(nóng)村社會治理的底色，是釋放農(nóng)村活力的基本手段，是農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生融合治理的關(guān)鍵要素?！敖?0年的歷史實踐表明，村民自治適應(yīng)了人民公社體制解體后的農(nóng)村社會治理和改革開放后農(nóng)村經(jīng)濟放活的需求，維系了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，釋放了農(nóng)村發(fā)展的巨大活力”[10]?！白灾?、德治、法治”的三治融合是基于農(nóng)村社會治理特質(zhì)而產(chǎn)生的一種治理模式。熟人社會的屬性和村民對村社的依賴性決定了農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生既不能簡單采取“城市行政”手段，亦不能簡單用市場方式代替村民自治。

農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的最有效的管理是自我管理。事實上，農(nóng)村的公共環(huán)境衛(wèi)生“臟、亂、差”是一個量變到質(zhì)變的過程，它是一個傳統(tǒng)陋習(xí)和落后觀念的累積效應(yīng)。如果不通過村民自治形成良好的公共衛(wèi)生習(xí)慣和環(huán)保意識，改善農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的目的將難以全面達(dá)成。農(nóng)村公共區(qū)域雖然具有一定的“公共性”，但是這是一種集體所有制下的“排他公共性”，農(nóng)村居民基于產(chǎn)權(quán)上的共有而產(chǎn)生相應(yīng)的自治義務(wù)。因此，農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生融合治理應(yīng)將“村民自治”作為基礎(chǔ)性要素。當(dāng)前，農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理應(yīng)創(chuàng)新村民自治機制，擴大村民“自我教育”“自我管理”“自我服務(wù)”的輻射半徑，引入“院前、田前、地前”三包責(zé)任機制和“網(wǎng)格化”治理機制，全面提高農(nóng)村居民參與農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的積極性，擴大農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生自治范圍，提升農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生自治的行動力。

（二）融合性治理模式的法治要素

法治是新時代農(nóng)村社會生活的基本方式，是融合治理的“壓艙石”，是農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的根本保障。將法治融入農(nóng)村基層社會治理有助于化解“公共性危機”。法治是以不信任為基礎(chǔ)的規(guī)則之治、程序之治，法治通過權(quán)利義務(wù)的合理分配以凝聚共識，保證各方主體各司其職，從而促進(jìn)良性互動的鄉(xiāng)村治理秩序，避免“公地悲劇”?！吧鐣残运ノ⑹钱?dāng)前農(nóng)村基層治理的難點問題……法治之于農(nóng)村基層治理公共性難題化解的作用發(fā)揮，其基礎(chǔ)在于法治本身的豐富功能，其操作則應(yīng)著眼于農(nóng)村社會主體公共性的制度構(gòu)建、行為公共性的規(guī)范依據(jù)提供以及農(nóng)村公共性實踐的法律保障等方面”[11]。

法治是農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的基本構(gòu)成要素。當(dāng)前，農(nóng)村社會的“熟人社會”特質(zhì)并未發(fā)生根本性改變，在“情、理、法”三種行為調(diào)整規(guī)則中，“情”“理”仍然具有一定“優(yōu)先性”，國家法律對農(nóng)村環(huán)境保護的“公共性”塑造未達(dá)到預(yù)期效果，基于自利性目的而破壞公共環(huán)境衛(wèi)生的現(xiàn)象仍較為常見。因此，應(yīng)當(dāng)圍繞著“增強法律意識”“完善鄉(xiāng)村立法”“強化法治監(jiān)督”等方面，加強農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的法治建設(shè)，提高村民的環(huán)境法律意識，實現(xiàn)國家法律與鄉(xiāng)規(guī)民約的有效銜接，重塑法律權(quán)威。值得注意的是，法治要素的充分融入并不等同于加強對村民的懲治力度。事實上，法治在社會治理過程中的最主要功能是“教育、指引”，“懲治”僅是次要功能。因此，不能將“法治”作為農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的“唯一手段”，必須警惕“事事立法”“過度懲治”“以罰代管”的現(xiàn)象。

（三）融合性治理模式的德治要素

德治是農(nóng)村社會治理的傳統(tǒng)方式，是融合治理的“潤滑劑”，是農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的先導(dǎo)機制。道德認(rèn)同是社會治理的基本前提和內(nèi)化機制。脫離道德認(rèn)同的自治和法治如同“無源之水，無本之木”，無法形成持續(xù)性效果。“中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會以自給自足的生產(chǎn)方式和相對封閉的生活方式為基本特征，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生了具有自身特色的鄉(xiāng)村倫理關(guān)系、道德生活樣式和對人與人之間公平、公正關(guān)系的基本理解。今天，與現(xiàn)代化進(jìn)程中的中國社會轉(zhuǎn)型相伴隨的，是以農(nóng)業(yè)的工業(yè)技術(shù)化、農(nóng)村的城鎮(zhèn)化和農(nóng)民的流動性、市民化為基本內(nèi)容的鄉(xiāng)村社會變遷”[12]。改革開放以來，我國高速的現(xiàn)代化進(jìn)程對農(nóng)村社會亦產(chǎn)生巨大影響，部分農(nóng)村社會在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變過程中亦出現(xiàn)了道德繼受斷裂，甚至出現(xiàn)了“禮法沖突”“道德失重”的現(xiàn)象。

另外，農(nóng)村空心化和權(quán)利義務(wù)割裂傾向加劇了鄉(xiāng)村道德失范和“自我中心主義”，這在一定程度上增加了農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的治理難度。農(nóng)村空心化一方面使得農(nóng)村傳統(tǒng)道德發(fā)生了代際傳承的斷裂，另一方面返鄉(xiāng)青壯年村民的城市化思維對農(nóng)村傳統(tǒng)道德形成了巨大沖擊。當(dāng)前，農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理應(yīng)當(dāng)將公共環(huán)境道德建設(shè)作為一個重要的支撐點，將農(nóng)村傳統(tǒng)道德與社會主義核心價值觀進(jìn)行有效銜接，豐富新時代鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)涵，更好地發(fā)揮其在農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理中的“凝聚共識”“教育引導(dǎo)”“行為規(guī)制”功能。

四、實踐理路：農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理融合模式的具體運作

農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生整治不是簡單地清淤、治污、建房、刷墻，而是事關(guān)改善農(nóng)村居民生活品質(zhì)的系統(tǒng)工程。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)在全面梳理農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的前提下，堅持整體性思維和統(tǒng)籌治理思路，探索農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理“三治融合”的實踐理路。農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理融合模式是在自治、法治、德治各個要素有機融合與協(xié)同下全面推進(jìn)農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的“社會化、法治化、智能化、專業(yè)化”。當(dāng)前，“部分鄉(xiāng)村卻存在自治主體缺位與迷失、行動規(guī)則破碎與解體、鄉(xiāng)土文化衰落與斷層以及合作治理遲緩與乏力等難題，直接阻斷了‘三治工作的開展及其高效融合”[13]，應(yīng)當(dāng)從自治路徑選擇、法治體系構(gòu)造、德治功能實現(xiàn)等方面入手，進(jìn)一步完善農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的“三治融合”，跳出“不管就亂，一管就死”的治理怪圈，從而形成“共建共治共享”的基本圖景。

（一）農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理融合模式的自治路徑選擇

自治首先是“自我管理”，自我管理具有制度依賴性和技術(shù)依賴性。我國部分農(nóng)村地區(qū)的公共環(huán)境衛(wèi)生管理機制還不甚健全，突出表現(xiàn)為激勵機制不健全。目前，部分村莊環(huán)境保潔大多數(shù)停留在要求農(nóng)戶自我清掃保潔上，對農(nóng)戶沒有行之有效的雙向激勵機制，衛(wèi)生保潔的實際效果不佳。在農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生保護意識尚未達(dá)到理想狀態(tài)時，激勵性自我管理機制對農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的效果往往十分直接。因此，可以試點“社區(qū)生態(tài)環(huán)保銀行”制度，將居民“存入”煙頭、舊電池等垃圾的環(huán)境公益行為量化為具體分值，積分可兌換生活用品，從而全面調(diào)動農(nóng)村居民進(jìn)行“自我管理”的積極性。

農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理具有高度的技術(shù)依賴性。在現(xiàn)代社會，沒有技術(shù)支撐的自治都不是一種理想的自治形態(tài)。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)加大對農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生技術(shù)研究工作的支持力度。政府可以通過設(shè)立基金項目或技術(shù)研發(fā)補貼引導(dǎo)科研機構(gòu)開展便捷性環(huán)境衛(wèi)生治理技術(shù)的專項研發(fā)，建立健全農(nóng)村環(huán)保技術(shù)的推廣機制，提高基層農(nóng)村環(huán)保技術(shù)的推廣能力和使用率，提高農(nóng)村居民運用新技術(shù)、新設(shè)備進(jìn)行農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生自我管理、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的能力。

農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的自治是一種“量力而為”性質(zhì)的“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”。自治并不是要求農(nóng)村居民承擔(dān)所有農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理工作。事實上，“市場能做的交給市場去做，社會能做的交給社會去做，居民能做的交給居民去做”是現(xiàn)代社會治理的基本理念。農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生問題不僅僅是農(nóng)村問題，更是一個社會性的問題。走出農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的治理困境，需要調(diào)動全社會的各種力量，豐富農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)的供給主體。還應(yīng)充分利用“稅收”“信貸”“獎勵”等手段，吸引民間資本與社會力量參與農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的治理;培育和整合勞動密集型的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，允許村級集體經(jīng)濟組織組建環(huán)境治理企業(yè)，承接農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生整治等工程;加大對固體廢物回收利用行業(yè)的支持力度，壯大環(huán)保產(chǎn)業(yè)和生態(tài)經(jīng)濟;探索利用工程污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款，逐步放開地方融資平臺對環(huán)境保護類項目的融資限制;試點實施“重金屬”“石油化工”“危險化學(xué)品”等高環(huán)境風(fēng)險行業(yè)的環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度。

（二）農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理融合模式的法治體系構(gòu)造

完善規(guī)則體系是農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理法治體系構(gòu)造的首要內(nèi)容。一方面應(yīng)完善我國現(xiàn)有的法律規(guī)定，回應(yīng)農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的現(xiàn)實問題，例如設(shè)區(qū)的市人民政府可以制定《城鄉(xiāng)水域垃圾管理規(guī)定》，改變《城市水域垃圾管理規(guī)定》只適用城區(qū)不適用農(nóng)村地區(qū)的局面;另一方面，完善我國法律規(guī)定的配套實施制度，“環(huán)境治理法律政策的實現(xiàn)，要求健全和完善相關(guān)法律法規(guī)之間的銜接機制”[14]。具體而言，要做好以下三項制度建設(shè)：一是規(guī)范運行管理機制。鎮(zhèn)、村建立環(huán)境衛(wèi)生管理辦公室和村級環(huán)境衛(wèi)生管理站，專門處理農(nóng)村地區(qū)公共環(huán)境衛(wèi)生保潔事宜;加強對農(nóng)村地區(qū)垃圾分類化收集清運管理，加強對運輸車輛垃圾滲透液滴漏二次污染的現(xiàn)象開展專項整治工作。二是引入“三同時”制度。在今后的農(nóng)村新建項目中引入“三同時制度”，配套建設(shè)污染防治和垃圾處理設(shè)施。農(nóng)村新建項目的公共環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時建成使用。三是設(shè)置財政專項基金。在區(qū)縣財政局建立各個行政村的公共環(huán)境衛(wèi)生治理專用賬戶，實施“專戶、專賬、專人”管理，以保障農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理專項資金的有效利用率。

落實法律規(guī)定是保障農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生依法治理效果的基本路徑。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新“生態(tài)環(huán)保+”模式，開展部門聯(lián)動執(zhí)法，構(gòu)建“生態(tài)環(huán)保+公安”“生態(tài)環(huán)保+檢察”“生態(tài)環(huán)保+法院”“生態(tài)環(huán)保+監(jiān)委”的生態(tài)環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法新格局。推廣非現(xiàn)場執(zhí)法方式，加強遠(yuǎn)程監(jiān)控設(shè)施建設(shè)，通過定位和監(jiān)控系統(tǒng)對環(huán)境衛(wèi)生違法行為進(jìn)行“電子鎖定”，為環(huán)境衛(wèi)生執(zhí)法工作提供證據(jù);豐富執(zhí)法手段，采用電子警示、積分機制等柔性執(zhí)法措施，加大對環(huán)境違法的失信聯(lián)合懲戒力度、制定和完善公共環(huán)境行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)。

（三）農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理融合模式的德治功能實現(xiàn)

雙向激勵性宣教是促進(jìn)德治功能實現(xiàn)的重要方式。德治是一種自律機制，自律源于自覺，自覺源于認(rèn)同。農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的治理效果與農(nóng)村居民的環(huán)境意識和價值認(rèn)知息息相關(guān)，因此有必要通過雙向激勵性宣教方式，促進(jìn)農(nóng)村居民樹立公共責(zé)任觀念與現(xiàn)代環(huán)境衛(wèi)生意識。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)以“創(chuàng)建社會主義新農(nóng)村”為契機，加強農(nóng)村精神文明建設(shè)，把生態(tài)文明新農(nóng)村示范點建設(shè)與培育新型農(nóng)民結(jié)合起來。完善環(huán)境衛(wèi)生宣傳工作制度，加大宣傳力度，將健康教育與開展環(huán)境衛(wèi)生整治有機結(jié)合，通過“發(fā)資料”“貼標(biāo)語”“樹典型”等方式提高農(nóng)村居民的公共環(huán)境衛(wèi)生意識，鼓勵本地居民創(chuàng)制適用于農(nóng)村場域的環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施。以環(huán)境衛(wèi)生先進(jìn)評比制度為載體，引導(dǎo)廣大農(nóng)村居民樹立自覺維護環(huán)境衛(wèi)生的意識。對于嚴(yán)重破壞公共環(huán)境衛(wèi)生的農(nóng)戶或個人進(jìn)行通報批評。

農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化是德治功能實現(xiàn)的基本保障。農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生日益惡化與農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)失衡密切相關(guān)。采取宣傳、教育等手段提高農(nóng)村居民公共環(huán)境意識有助于改善農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生狀況，但該手段總體效果有限且見效較慢。全面改善農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生狀況要從改善農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)入手，引入青壯年人口，稀釋村民環(huán)境陋習(xí)發(fā)生率，重塑新鄉(xiāng)賢精英文化，以行為示范直接影響和改善村民的環(huán)境習(xí)慣，“發(fā)揮鄉(xiāng)賢精英參與社會治理是切實可行的，其能夠在法治和自治之外形成德治的第三方約束力量，這對于彌補社會治理中情感缺失亦具現(xiàn)實意義”[15]。因此，一方面通過實施“青壯年勞動力回流計劃”，建立返鄉(xiāng)人才激勵機制，引導(dǎo)有文化的青壯年勞動力回流農(nóng)村;另一方面實施人才下鄉(xiāng)村計劃，進(jìn)一步實施選聘上級干部、大學(xué)畢業(yè)生到村任職，制定具有社會競爭力的工作待遇保障機制，吸引更多的上級干部和大學(xué)生村官循環(huán)駐村或長期留村工作。

鄉(xiāng)規(guī)民約是農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理德治功能實現(xiàn)的最直接方式。鄉(xiāng)村民約是一種村民共識，這種共識不能憑空產(chǎn)生。“環(huán)境權(quán)文化規(guī)范的形成一方面依靠社會強制力規(guī)范的保障，另一方面則更多地依靠教育和每個人對自身與自然關(guān)系的深刻感知，從而增強對社會生態(tài)文化和秩序的認(rèn)同”[16]。在雙向激勵性宣教和農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化達(dá)到理想效果時，農(nóng)村居民對公共環(huán)境衛(wèi)生保護會形成價值共識和環(huán)保觀念，當(dāng)這些價值共識和環(huán)保觀念成為不成文的鄉(xiāng)規(guī)民約時，農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理才真正具有“生命力”。

黨的十九大報告明確提出“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，確立了我國農(nóng)村基層治理的基本模式。“自治、法治、德治”的“三治融合”治理模式是對我國農(nóng)村基層客觀實際的回應(yīng)，亦適用于農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的治理實踐?！叭稳诤稀敝械摹白灾巍薄胺ㄖ巍薄暗轮巍敝g并無明確的先后位序或孰輕孰重之分，但是作為“三治主體”的基層黨組織、基層政府、農(nóng)村自治組織、社會組織、農(nóng)村居民在“自治”“法治”“德治”三種不同治理方式中的地位、作用、權(quán)利、義務(wù)不盡相同。值得注意的是，“三治融合”模式的治理效果在一定程度上取決于“自治”“法治”“德治”之間的協(xié)同程度。從某種意義上說，“自治”“法治”“德治”之間的協(xié)同程度直接關(guān)系到農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生共治格局的形成和“村容整潔、生態(tài)宜居”目標(biāo)的實現(xiàn)。正確處理好“自治”“法治”“德治”的協(xié)同關(guān)系是理論界與實務(wù)部門應(yīng)當(dāng)共同關(guān)注的問題。

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