農村低效宅基地的潛力分析與再開發(fā)研究
——以福建省南安市為例

文｜福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院 湯艷萍

目前，我國無論是經濟發(fā)展進程，還是土地資源管理，都面臨巨大壓力，這就要求能夠做好對應的改革與創(chuàng)新，這樣才能夠實現土地資源管理體系的建立健全，實現高質量發(fā)展。

1.農村宅基地低效的原因

針對農村宅基地低效的原因進行分析，其根本原因主要表現在：第一，歷史宅基地的實際面積超標；第二，農村人口外流嚴重，多數農村建設用地被閑置，未對其進行再次開發(fā)利用[1]；第三，村莊諸多農村居民建房手續(xù)不完全或違規(guī)的現象。

2.農村宅基地低效潛力分析

2.1 農村建設用地現狀

南安市下轄3 個街道和23 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，行政村384 個，根據第三次全國國土調查（后簡稱“三調”）數據，按照最新用地分類和功能調整表進行統(tǒng)計，2019年底，南安市村莊建設用地總量為23200.1 公頃。中部和南部地勢較平坦的地區(qū)，農村建設用地相對較集中；而北部由于多為山地，受地形地勢影響，農村建設用地分布較為零散。

根據數據統(tǒng)計，南安市的村莊建設用地以農村宅基地為主，面積達16067.13 公頃，占農村建設用地比重達69.19%，規(guī)模較大的分布主要為兩大片，南翼三鎮(zhèn)（官橋、水頭、石井）以及西北部的金淘、詩山、碼頭等鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)。針對南安市村莊建設用地現狀見圖1 所示。

圖1 南安市村莊建設用地現狀圖

2.2 宅基地低效潛力分析

2.2.1 基于現狀人口的人（戶）均指標分析法

研究基于現狀人均農村宅基地的實際情況，結合相關標準進行分析，將現狀用地超過標準的部分視作低效閑置的規(guī)模，其計算公式為：

△S=S0-B*Qt

式中：S0——現狀農村宅基地面積；B——規(guī)劃戶均宅基地用地標準；Qt——現狀農村人口總戶數；ΔS——低效閑置宅基地面積(公頃)。

根據福建省宅基地相關政策，村民住宅建筑用地面積范圍為80～120m2，對于原舊住宅、荒坡地進行翻建的，面積可適當增加，但不能超過30m2，即可達到150m2。但由于三調數據采集時，部分商業(yè)、工業(yè)等用地無法分離出宅基地范疇致使實際宅基地面積較大的原因，研究統(tǒng)一采用最大值150m2進行測算，根據《2020年南安市國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，南安市戶籍農村人口75.65 萬人，戶籍平均每個家庭戶的人口為3.65 人，最終得到南安市理論閑置低效的宅基地面積達12958.23 公頃。

2.2.2 土地閑置率法

近年南安市常住農村人口低于相應戶籍人口，整體呈凈流出的現象，且二者均逐年減少，而農村建設用地不減反增。從南安市近年的農村發(fā)展和人口規(guī)模來看，可考慮通過農村常住人口和戶籍人口的比較，作為宅基地用地的閑置率，測算農村宅基地閑置低效情況。具體測算如下：

S=S×α

α=（Qh-Qc）/Qh

其中，S 為現狀宅基地用地，α 為宅基地閑置率，Qh為農村戶籍人口，Qh為農村常住人口。

根據第七次全國人口普查數據，南安市2020年常住農村人口有58.06 萬人，根據農村宅基地閑置法計算得出，宅基地閑置率達23.25%，進而計算出南安市閑置低效的宅基地面積達3735.9 公頃。

2.2.3 小結

以上兩種方法均有利弊，通常情況下，人（戶）均用地指標法對于現狀人均用地大的發(fā)達地區(qū)，用地指標要求過于嚴格，現實中難以實施；而閑置率法則是基于土地利用現狀特征，屬于閑置用地開發(fā)潛力，更能符合實際，潛力較為客觀[2]。

鑒于兩種方法的特點，綜合考慮南安市實際情況，以閑置法測算結果為主，以人（戶）均建設用地標準為參考，通過專家打分法，最終對人（戶）均用地指標法和宅基地現值法分別賦予0.2 和0.8 的權重，綜合得出宅基地閑置低效面積為5580.36 公頃。

3.低效農村宅基地再開發(fā)策略

3.1 科學有序推進農村宅基地“退散進集”,促進用地集聚，騰退農村建設用地指標

第一，科學規(guī)劃，有序推動農村宅基地集聚。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，組織開展低效宅基地利用專項調查，進一步摸清農村低效宅基地規(guī)模和分布，結合農村發(fā)展現狀分析土地再開發(fā)潛力，結合鄉(xiāng)村振興等政策，通過不同層級國土空間規(guī)劃的引導，推動農村宅基地逐步向城鎮(zhèn)區(qū)、中心村等地區(qū)集聚，合理優(yōu)化和調整農村宅基地的空間布局，促進農村宅基地建設有序化、合理化、科學化。

第二，完善宅基地有償退出機制，鼓勵和引導農民退出宅基地使用權。基于“一戶一宅、面積不超”的原則，結合地方實際情況建立合理的補償標準和獎勵制度，鼓勵已定居城鎮(zhèn)、“一戶多宅”、宅基地超面積等情況的農戶，有償退出宅基地使用權，地方政府通過整治和復墾手段，騰退農村建設用地指標。

3.2 探索實踐農村土地“流轉入市”，釋放土地價值

第一，探索農村土地指標市場化。政府收購村民退出的宅基地經過土地復墾整治騰出節(jié)余指標后，通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，依法依規(guī)以市場化的方式實現土地指標交易，緩解城鎮(zhèn)建設用地需求，破除城鄉(xiāng)土地市場的二元分割，提高城鄉(xiāng)土地資源的配置率。

第二，推動農村集體經營性建設用地流轉。將農戶退出的宅基地作為集體經營性建設用地，逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場實現流轉，進一步規(guī)范其市場流轉制度，推進其逐步由“隱形市場”走向“顯形市場”，從市場制度建立和政府職能轉變兩方面保障其市場化。健全集體經營性建設用地流轉的收益分配制度，確保流轉收益資金能反哺農民，進一步促進鄉(xiāng)村建設、產業(yè)發(fā)展以及提高農民積極性[3]。

3.3 植入新模式和新業(yè)態(tài)，“激活”閑置宅基地再利用

第一，創(chuàng)新開發(fā)利用新模式。依托村莊自然生態(tài)優(yōu)勢資源，盤活閑置宅基地，通過組建村民合作社，并尋求企業(yè)或扶貧基金會等機構的合作和扶持，與社會資本有效結合，探索嘗試多種運營模式，推動閑置宅基地的再開發(fā)利用，助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展，實現農村土地增值和農民創(chuàng)收。

第二，因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村新產業(yè)新業(yè)態(tài)。結合地方區(qū)位、資源、產業(yè)、歷史人文等優(yōu)勢條件或資源，發(fā)展“旅游+”、“生態(tài)+”、“電商+”、“文化+”等新產業(yè)新業(yè)態(tài)。如打造特色民居民宿民俗、鄉(xiāng)村旅游、現代農業(yè)基地、養(yǎng)老養(yǎng)生產業(yè)等特色鄉(xiāng)村項目。如利用鄉(xiāng)村優(yōu)越的山水自然風光、風俗人情，發(fā)展鄉(xiāng)村休閑文化旅游，將閑置農房打造成集娛樂、休閑、度假等于一體的度假村，與現代農業(yè)園區(qū)、家庭農場、農業(yè)龍頭企業(yè)的建設相結合形成的農業(yè)體驗基地，以及新型農村養(yǎng)老養(yǎng)生社區(qū)等[4]。

3.4 多角度拓展金融支持渠道，保障開發(fā)再利用

積極探索支農惠農的金融扶貧政策，可采用貸款貼息，農業(yè)政策性保險等多種扶持政策；積極探索實踐宅基地使用權市場化，通過向村民招標、拍賣建設用地使用權等進行融資，健全相應的信貸擔保機制，促使科學高效的利用好宅基地；充分利用“互聯網+”的發(fā)展優(yōu)勢，建立宅基地綜合服務信息平臺，打通供求信息渠道，鼓勵各類投資主體以獨資、合資、承包、租賃、拍賣、股份制、股份合作制、眾籌等方式參與農村閑置宅基地的開發(fā)再利用；加快推進山區(qū)農村金融體制改革，鼓勵金融企業(yè)采取不同方式挖掘農村發(fā)展?jié)摿?，不斷擴大金融服務領域的深度和廣度。

4.結語

總而言之，基于本文的分析，就是為了能夠實現對農村低效宅基地潛力的合理分析，并且通過再開發(fā)研究，以便能夠減少農村低效建設用地，從而促進社會經濟和土地利用的高質量發(fā)展。