政府引導(dǎo)下社會資本助力鄉(xiāng)村振興的法治路徑研究

□鄭雄英，趙 臻

（北京大成（福州）律師事務(wù)所 福建 福州 350002）

1 社會資本助力鄉(xiāng)村振興概述

近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)村發(fā)展，部署各地政府及有關(guān)部門積極探索促進社會資本助力鄉(xiāng)村振興的有效途徑和政策措施。黨的十八大以來，我國始終堅持把解決“三農(nóng)”問題作為工作重點，全面深化農(nóng)村改革。黨的十九大報告明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。2018 年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中提出“撬動金融和社會資本更多投向鄉(xiāng)村振興”。在上述大政策背景指引下，我國開展了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，修訂、出臺了一系列法律法規(guī)和細化的政策文件，確立了農(nóng)村土地三權(quán)分置制度，允許農(nóng)村有關(guān)產(chǎn)權(quán)擔保融資，鼓勵閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活利用以及解禁農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，為激活農(nóng)村的沉睡資本、吸引社會資本參與鄉(xiāng)村振興發(fā)揮了積極的作用。2020 年6月22 日，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法（草案）》（下稱《鄉(xiāng)村振興促進法草案》）發(fā)布征求意見，將近年關(guān)于鄉(xiāng)村振興的重大決策部署轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，體現(xiàn)了政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中對于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持、保障和推動作用。

社會資本下鄉(xiāng)是將城鎮(zhèn)工商業(yè)積聚的科技、人力、物力、財力等優(yōu)勢資源匯集到農(nóng)村，通過城市反哺農(nóng)村的方法解決農(nóng)村的經(jīng)濟困境。社會資本下鄉(xiāng)并不是新事物，早在20 世紀90 年代我國就開始適度開放社會資本下鄉(xiāng)。近年，下鄉(xiāng)資本規(guī)模不斷增長，方式也越來越多樣化，社會資本成為了鄉(xiāng)村振興的重要力量。社會資本充分結(jié)合農(nóng)村優(yōu)勢人力、土地、自然環(huán)境等資源，使規(guī)模農(nóng)業(yè)、電商、鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)得到了發(fā)展。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項需要多方主體參與實施的龐大、系統(tǒng)性工程，政府在其中發(fā)揮著緩和企業(yè)與農(nóng)民主體間矛盾及調(diào)動各方主體積極性以實現(xiàn)利益最大化的重要作用[1]。因此，就社會資本參與鄉(xiāng)村建設(shè)的現(xiàn)實困境，提出法律建議，以解決資本下鄉(xiāng)亂象，優(yōu)化鄉(xiāng)村營商環(huán)境，從而實現(xiàn)社會資本與農(nóng)村、農(nóng)民利益共贏。

2 社會資本助力鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實困境

2.1 相關(guān)法律法規(guī)和配套制度缺失

在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，我國加快了相關(guān)立法和修法的步伐，強化鄉(xiāng)村振興法治建設(shè)，為激活農(nóng)村閑置資產(chǎn)、發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)等提供了法律依據(jù)。但是，目前相關(guān)法律法規(guī)和配套制度缺失，與實踐對法律法規(guī)和配套制度的迫切需求之間仍存在較大矛盾。

2.1.1 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易缺乏操作細則

2014 年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》提出“發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場、規(guī)范流轉(zhuǎn)交易行為”的要求。截至目前，各地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場發(fā)展水平仍參差不齊，大部分產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易仍以需方和農(nóng)民個體或村委會簽訂簡單的合同甚至口頭約定的方式進行。產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易過程缺乏規(guī)范的操作細則指導(dǎo)，使供方和需方的流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定，容易引發(fā)違約風險和不必要的糾紛，在處置集體資產(chǎn)時還存在以權(quán)謀私導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失等風險。

2.1.2 社會資本下鄉(xiāng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的用地審批缺乏操作細則

在農(nóng)村土地制度的構(gòu)建與完善方面，《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》的修訂將農(nóng)村承包地三權(quán)分置制度入法，完善了宅基地制度，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度法制化。

農(nóng)村土地制度的突破與完善，對于激活農(nóng)村閑置土地資源，解決資本下鄉(xiāng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的用地問題起到了十分重要的作用。但是相關(guān)配套法規(guī)和制度缺失，給資本下鄉(xiāng)帶來了一定難度。如對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，現(xiàn)行法律只是對可入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍、入市方式、入市程序和使用權(quán)權(quán)能等作了概括性規(guī)定，缺少更細化的實操規(guī)定，導(dǎo)致企業(yè)在項目投資拿地過程中仍然存在諸多障礙。

2.1.3 社會資本下鄉(xiāng)準入和監(jiān)督的規(guī)則缺失

政府在社會資本投資鄉(xiāng)村的具體準入資格條件的引導(dǎo)和管理中，缺乏明確的法規(guī)、政策規(guī)定。隨著政策對資本下鄉(xiāng)的鼓勵和引導(dǎo)，以單純逐利為目的的企業(yè)進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的現(xiàn)象日益增多，其中不可避免地存在部分企業(yè)盲目投資的情形[2]。有的企業(yè)為了套取財政補貼，在未進行詳盡調(diào)查和風險評估的情況下盲目投資，最終以失敗收場。此外，有的企業(yè)以發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)項目等名義拿地后，將產(chǎn)業(yè)項目用地用于房地產(chǎn)開發(fā)或者將農(nóng)田“非農(nóng)化”，甚至出現(xiàn)經(jīng)營狀況不佳后斷聯(lián)等侵害農(nóng)民權(quán)益的情況。涂圣偉（2014）[3]認為，企業(yè)能否在某一行業(yè)成功發(fā)展，企業(yè)的核心競爭力與該行業(yè)成功要素的匹配程度起決定性作用。社會資本若未經(jīng)嚴格篩選而盲目參與鄉(xiāng)村投資，將導(dǎo)致資本下鄉(xiāng)過程中亂象叢生。

我國社會資本下鄉(xiāng)投資運營缺少相關(guān)政策監(jiān)管，監(jiān)管規(guī)則缺失容易導(dǎo)致強勢社會資本擠壓弱勢農(nóng)民群體生存空間。目前社會資本下鄉(xiāng)凸顯的困境之一在于利益聯(lián)結(jié)制度規(guī)則模糊，造成資本投機和利益分配不均[4]。社會資本憑借自身的財力、管理、專業(yè)和信息等多重優(yōu)勢，在市場競爭中居于有利地位，截取大部分農(nóng)村資產(chǎn)增值收益。實踐中不少農(nóng)村招商引資項目僅作簡單的土地流轉(zhuǎn)，村集體和農(nóng)民僅獲得較少的土地流轉(zhuǎn)費用和個別農(nóng)民的勞動收入，資本對于村集體和農(nóng)民的增收帶動作用較小[5]。此外，社會資本與農(nóng)搶利的情形也經(jīng)常出現(xiàn)。一些企業(yè)租用大量農(nóng)田種植經(jīng)濟作物，通過技術(shù)、銷售渠道、管理等優(yōu)勢進行規(guī)?；?jīng)營，占據(jù)市場甚至控制產(chǎn)業(yè)鏈。在市場需求量有限的情況下，弱勢農(nóng)戶不得不退出市場。

從鼓勵資本下鄉(xiāng)的政策內(nèi)涵看，企業(yè)在追逐利潤的同時應(yīng)保有一份社會責任感。鄉(xiāng)村振興不應(yīng)忽視農(nóng)村、農(nóng)民的主體地位。社會資本作為外來資源，其在鄉(xiāng)村振興中的角色定位應(yīng)當是為非組織化的分散小農(nóng)完成其無法完成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，并助力鄉(xiāng)村發(fā)展其產(chǎn)業(yè)薄弱環(huán)節(jié)[6]。因此，政府出臺相關(guān)政策法規(guī)以構(gòu)建社會資本下鄉(xiāng)的準入和監(jiān)督制度，對于緩和社會資本與農(nóng)民之間的矛盾具有重要意義。

2.2 資本下鄉(xiāng)面臨政策性風險

第一，在配套實施細則空白的情況下，有限的政策文件指引難以為資本下鄉(xiāng)實踐提供細化的實操規(guī)則。不少地區(qū)存在相關(guān)政策信息獲取難、文件表述不夠明確等問題，更加放大了社會資本投資意向人的預(yù)期不確定性，妨礙投資項目正常實施，加大了資本下鄉(xiāng)的投資風險。

第二，政府為吸引社會資本投資鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)重點領(lǐng)域，出臺了一系列財政補貼、用地指標和稅收優(yōu)惠等政策，因?qū)嵺`中決策領(lǐng)導(dǎo)更換引發(fā)政策變更，導(dǎo)致優(yōu)惠資金補貼不到位、不及時甚至未能延續(xù)。

2.3 營商環(huán)境不佳

第一，政策模糊制造權(quán)力尋租空間。我國關(guān)于社會資本下鄉(xiāng)的政策文件因存在過多模糊地帶且缺乏可操作性，給相關(guān)部門工作人員的權(quán)力尋租空間創(chuàng)造了可能性，滋生了貪腐的溫床。

第二，農(nóng)村基層治理法治意識不足。2018 年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》強調(diào)，“要加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系”。在農(nóng)村集體資產(chǎn)與社會資本結(jié)合的過程中，農(nóng)村基層治理法治意識不足亦是導(dǎo)致營商環(huán)境不佳的原因之一，容易出現(xiàn)因基層民主決策程序違法而給投資項目帶來風險的情形。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等，應(yīng)當經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議2/3 以上成員或者2/3 以上村民代表的同意。若村集體出讓、出租集體經(jīng)營性建設(shè)用地時未嚴格按照上述法律規(guī)定的程序要求進行民主決策，將面臨受讓方與村集體簽訂的出讓、出租合同無效的法律風險。

2.4 農(nóng)民契約精神不足

資本下鄉(xiāng)實踐中，農(nóng)民契約精神不足，受利益驅(qū)使單方毀約損害投資方利益的現(xiàn)象時有發(fā)生，挫傷資本下鄉(xiāng)積極性。北京大成律師團隊服務(wù)的企業(yè)在對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村投資過程中就有遇到這樣的困境。企業(yè)與農(nóng)戶建立訂單農(nóng)業(yè)合作關(guān)系，由企業(yè)負擔所需苗木、化肥、技術(shù)指導(dǎo)、搭建銷售渠道等成本，農(nóng)戶負責提供勞動力種植作物，待作物成熟由企業(yè)向農(nóng)戶支付一定報酬予以回收并銷售。但不少農(nóng)戶在作物收成時，出于個人利益考慮單方面違約將作物出售給他人，導(dǎo)致企業(yè)蒙受損失。

資本下鄉(xiāng)發(fā)展旅游、康養(yǎng)、規(guī)模農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)項目時，為促成項目成功，在項目調(diào)研及可行性評估、手續(xù)辦理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人力資源培訓上均需投入巨大的人力、財力、物力等成本。由于項目經(jīng)營周期較長，成本短時期難以回籠，企業(yè)需要穩(wěn)定的合作關(guān)系方能長期運作項目。一旦農(nóng)民毀約，將可能使企業(yè)無法達成項目預(yù)期目標，甚至使企業(yè)遭受巨大的虧損。

3 國外引導(dǎo)社會資本下鄉(xiāng)的實踐與啟示

在國外鄉(xiāng)村實踐中，各國對待社會資本參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的態(tài)度和措施有所不同，選取具有代表性的部分國家引導(dǎo)社會資本下鄉(xiāng)的情況進行說明。

美國政府采取“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的政策，對于社會資本下鄉(xiāng)持積極引導(dǎo)、支持態(tài)度。美國產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營得益于政府對于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資和完善，以及農(nóng)業(yè)作業(yè)的機械化水平不斷提升。不僅如此，美國有完善的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，農(nóng)產(chǎn)品收成之后，由專門的企業(yè)對其進行加工、貯存、運輸和銷售。扶持資本下鄉(xiāng)政策使美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得了更先進的設(shè)施設(shè)備，生產(chǎn)效率大幅提高，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化，促進了美國農(nóng)業(yè)發(fā)展。此外，美國形成了完備的農(nóng)業(yè)法律體系，為規(guī)范和約束農(nóng)民和涉農(nóng)企業(yè)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了法律依據(jù)[7]。

日本政府對于社會資本下鄉(xiāng)持審慎態(tài)度，并且對資本下鄉(xiāng)進行嚴格監(jiān)管。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展方面，日本政府并不倡導(dǎo)社會資本力量介入，更傾向于通過設(shè)立嚴密的農(nóng)協(xié)組織體系將分散的小規(guī)模經(jīng)營體結(jié)合起來，以增強小農(nóng)的市場競爭力。日本農(nóng)協(xié)發(fā)展，為小農(nóng)生產(chǎn)資料購買、生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)、市場銷售和資金供應(yīng)等方面提供了極大便利，不僅提高農(nóng)民的組織化程度，也保障了農(nóng)民的自主權(quán)利和主體地位[8]。與此同時，隨著企業(yè)社會責任論在日本盛行，2006 年靜岡縣帶頭開展“一村一企運動”，成為企業(yè)履行社會責任的一種形式。該運動是在地方政府的牽線搭橋下，讓企業(yè)和鄉(xiāng)村溝通互助，旨在鼓勵更多社會力量參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。

菲律賓政府早期在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方面過度重視社會資本的作用，認為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須依賴社會資本，不僅引導(dǎo)國內(nèi)資本投資農(nóng)業(yè)，還制定了法律吸引國外資本投資本國農(nóng)業(yè)。由于政府對社會資本不加限制的盲目引導(dǎo)與支持，國內(nèi)外資本進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域后，憑借其專業(yè)技術(shù)和管理經(jīng)驗優(yōu)勢很快掌控了菲律賓的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，擠占市場，侵噬弱小農(nóng)民群體生存空間，迫使大量農(nóng)民失去土地而不得不進城就業(yè)[9]。

從各國實踐可知，在鄉(xiāng)村發(fā)展過程中，要充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)和推進作用，既要注重對社會資本的引導(dǎo)和規(guī)范，為社會資本下鄉(xiāng)營造良好的環(huán)境，又要重視對農(nóng)民權(quán)益的保護，在企業(yè)與農(nóng)民之間構(gòu)建起利益聯(lián)結(jié)機制，防止社會資本壟斷農(nóng)村土地等資源而擠占農(nóng)民的生存空間。

4 政府助推社會資本參與鄉(xiāng)村振興的法治路徑分析

4.1 完善相關(guān)法律法規(guī)及配套制度規(guī)范

4.1.1 政府應(yīng)完善與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)和配套制度

對于鄉(xiāng)村發(fā)展這一全局性的戰(zhàn)略而言，各國在實踐中都出臺了相應(yīng)的法律法規(guī)，使戰(zhàn)略執(zhí)行有法可依[10]，如美國《2014 年新農(nóng)業(yè)法案》，日本《農(nóng)地利用增進事業(yè)法》《農(nóng)振法》《租稅特別措制法》等[11]。與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)和配套制度是一個較為龐雜的體系，我國可從農(nóng)村土地制度、農(nóng)村基層治理和促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展3 個方面進行完善。

在農(nóng)村土地制度方面，《土地管理法》修訂后，土地制度相關(guān)配套法規(guī)政策仍亟待完善。對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，應(yīng)將入市的途徑、條件、方式、操作程序和使用權(quán)能等方面進行細化規(guī)定并制訂相關(guān)指導(dǎo)意見，使企業(yè)在投資項目拿地過程中有可依據(jù)的操作細則。指導(dǎo)意見應(yīng)明確以下問題：明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的用途，如其是否可用于商品住宅項目；對于有權(quán)取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地的單位及個人的相關(guān)資格進行規(guī)范，以確保建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的穩(wěn)定性和完整性；明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地使用權(quán)定價標準，并考慮由村集體在定價區(qū)間內(nèi)根據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H情況享有集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市定價權(quán)。

在農(nóng)村基層治理方面，截至2019 年，福建省將全面完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，統(tǒng)一設(shè)立集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理集體資產(chǎn)，今后集體經(jīng)濟組織將更多地代表村集體與社會資本合作。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為具有市場主體地位的特別法人，在建立適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的集體經(jīng)濟運行機制、管理與開發(fā)集體資源、鏈接市場資源、發(fā)展集體經(jīng)濟和服務(wù)集體成員等方面發(fā)揮著巨大作用。村委會因其管理模式有礙于提高決策效率、適應(yīng)市場經(jīng)濟運作規(guī)則，故無法在集體經(jīng)濟發(fā)展上達成理想的效果。我國目前已有《村民委員會組織法》，但仍沒有出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟組織相關(guān)法律法規(guī)。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織愈加頻繁地參與市場競爭與合作，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織相關(guān)法律法規(guī)的缺失將使其在市場經(jīng)濟的角逐過程中面臨大量法律風險。因此，各地應(yīng)考慮參考廣東等省份的措施，盡快制定集體經(jīng)濟組織管理方面的地方性政府規(guī)章，在組織登記制度、成員確認和管理制度、組織機構(gòu)設(shè)置和運行制度、資產(chǎn)財務(wù)管理制度、法律責任制度、監(jiān)管制度等方面進行明確規(guī)定，讓集體經(jīng)濟組織的各項行為有法可依。從實踐發(fā)展需要出發(fā)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法應(yīng)聚焦以下幾個方面：明晰成員資格、權(quán)利與義務(wù)規(guī)則；完善集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理機制以保障成員財產(chǎn)權(quán)；區(qū)分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村基層群眾性自治組織的職能，使集體經(jīng)濟組織具有一定的獨立性；明確稅收優(yōu)惠內(nèi)容等具體扶持措施。

在促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，近年來我國相繼發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步促進農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展的意見》《關(guān)于大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院關(guān)于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》等一系列政策文件，對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興起到了指引作用，但我國目前尚未實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策法律化。應(yīng)在產(chǎn)業(yè)政策行之有效的基礎(chǔ)上，將產(chǎn)業(yè)政策中涉及產(chǎn)業(yè)用地保障、市場主體行為監(jiān)管、政府保障措施與權(quán)力制約、法律責任制度等方面內(nèi)容法律化，以增強產(chǎn)業(yè)政策的權(quán)威性，以法律約束產(chǎn)業(yè)政策的不穩(wěn)定性，從而為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展營造良好的市場環(huán)境、培育市場主體和發(fā)揮政府作用。

4.1.2 完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的操作細則

通過完善相關(guān)操作細則規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易行為，可以保障交易雙方的合法權(quán)益，使交易雙方關(guān)系更為穩(wěn)定和可預(yù)期，減少不必要的糾紛。政府可參考目前部分省份已有做法，由省、地級市兩級政府部門制定專門的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理辦法，構(gòu)建完整的市、縣、鎮(zhèn)三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺，突出平臺公益性質(zhì)，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)雙方提供諸如信息調(diào)查、價值評估、簽約鑒證、法律咨詢、合同管理和糾紛化解等服務(wù)。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）及其農(nóng)村集體資產(chǎn)管理部門、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（村民委員會）等有關(guān)單位、組織的具體工作職能及相關(guān)職責。明確交易品種及相應(yīng)交易方式，將承包地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項目招商和轉(zhuǎn)讓等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的交易行為納入統(tǒng)一管理。明確規(guī)定交易程序，避免交易過程中因程序不明朗帶來的時間、人力成本浪費。明確交易規(guī)范和監(jiān)管機制，推行流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺的信息化管理，使用規(guī)范、統(tǒng)一的格式文書；加強信用監(jiān)督，推行“黑名單”制度。

在管理上，對不同的產(chǎn)權(quán)交易品種區(qū)別對待。對于農(nóng)村集體資產(chǎn)，為了保證集體利益不流失，要求應(yīng)當通過流轉(zhuǎn)交易中心進行交易；對于農(nóng)戶個體擁有的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)不作強制性要求，而是鼓勵和引導(dǎo)其進入當?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺進行規(guī)范流轉(zhuǎn)交易。

4.1.3 構(gòu)建社會資本下鄉(xiāng)準入和監(jiān)督制度

社會資本下鄉(xiāng)因準入和監(jiān)督制度缺失容易導(dǎo)致出現(xiàn)騙取國家財政補貼、盲目投資、違規(guī)開發(fā)、損害農(nóng)民利益等亂象。缺乏強有力的法律規(guī)制，制度規(guī)則模糊性，將會滋生投資主體策略性分配利益的行為空間[12]。要加快構(gòu)建起社會資本下鄉(xiāng)準入和監(jiān)督制度，地方政府可針對不同的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域出臺相應(yīng)法規(guī)、規(guī)章或政策性文件。

在社會資本下鄉(xiāng)準入制度方面，政府要為企業(yè)參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體確認、經(jīng)營資質(zhì)、投資范圍、投資行為、權(quán)利及義務(wù)等設(shè)定依據(jù)。首先，應(yīng)為意向投資企業(yè)的審查提供細化的執(zhí)行依據(jù)，如對企業(yè)的規(guī)模、資產(chǎn)、經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍、負債、盈利和信用等狀況進行審慎調(diào)查，以判斷企業(yè)是否具備參與相關(guān)產(chǎn)業(yè)項目的資質(zhì)和條件、防控風險能力、履約能力。其次，在項目落地前，可進行項目規(guī)劃審查，即評估企業(yè)項目規(guī)劃是否具備可行性，與現(xiàn)行法律法規(guī)、政策、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方向等是否相符，實施過程能否保障農(nóng)民合法權(quán)益。

在監(jiān)管機制方面，政府應(yīng)出臺有關(guān)政策法規(guī)對監(jiān)管主體、范圍、權(quán)限等予以明確規(guī)定，對社會資本下鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)項目實施情況進行階段性評估和監(jiān)管，重點監(jiān)管財政補貼資金去向、產(chǎn)業(yè)用地情況、項目經(jīng)營狀況和項目實施情況等。確保發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)過程中國家財政不流失、土地用途不改變、不違規(guī)經(jīng)營、農(nóng)民利益不受損。同時，監(jiān)管也要把握適度原則，不能干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。

4.2 促進政府職能轉(zhuǎn)變

政權(quán)是以全體人民的名義為全體人民謀福祉的，行政權(quán)力的行使最終指向為人民服務(wù)的方向?！秲?yōu)化營商環(huán)境條例》強調(diào)，“要著力提升政務(wù)服務(wù)水平，切實降低制度性交易成本”?！蛾P(guān)于推動返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》中提到，應(yīng)當深化“放管服”改革，優(yōu)化返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)營商環(huán)境?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于進一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務(wù)市場主體的實施意見》要求，“研究制定建立健全政策評估制度的指導(dǎo)意見，以政策效果評估為重點，建立對重大政策開展事前、事后評估的長效機制”。需提高政策透明度和穩(wěn)定性，不斷深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革和嚴防基層腐敗，降低制度性交易成本，破除制約社會資本參與鄉(xiāng)村振興的體制機制障礙，為社會資本參與鄉(xiāng)村振興營造良好的營商環(huán)境。

第一，政府應(yīng)提高政策透明度和穩(wěn)定性。政策的權(quán)威性取決于政策的穩(wěn)定性和可操作性。政府應(yīng)加強信息公開渠道，構(gòu)建社會資本與政府的長效溝通機制，讓意向投資企業(yè)及時了解相關(guān)政策，把握投資方向和時機。政策實施應(yīng)預(yù)留必要調(diào)整期以確保政策環(huán)境穩(wěn)定可預(yù)期，政策出臺需整體考慮當?shù)貙嶋H，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，把控政策實施節(jié)奏，為企業(yè)了解政策、作出決策預(yù)留時間、空間。

第二，相關(guān)部門應(yīng)嚴格落實資本下鄉(xiāng)的各項政策措施，制訂標準化辦事指南，簡化行政審批手續(xù)、程序，提高鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目落地的行政審批效率，減短等待期。

第三，政府應(yīng)制訂投資指引文件，充分發(fā)揮財政政策、產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)帶動功能，引導(dǎo)社會資本正確投資。可形成區(qū)域性重點產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域投資目錄及“負面清單”等，引導(dǎo)企業(yè)就政策規(guī)定及時調(diào)整投資策略、完善項目規(guī)劃[13]。2020 年4 月15 日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺了《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》，指引中附有“重點產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域目錄”，其中包含現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、鄉(xiāng)土特色產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)等13 類，涉及休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、健康養(yǎng)生、養(yǎng)老服務(wù)、水產(chǎn)生態(tài)健康、優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)等眾多產(chǎn)業(yè)。在此基礎(chǔ)上，各地可結(jié)合自身優(yōu)勢資源制定針對本區(qū)域的“重點產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域目錄”，并結(jié)合保護本區(qū)域環(huán)境、特定資源等需求列出“負面清單”。

第四，嚴防基層腐敗。嚴厲打擊基層政府部門個別工作人員“吃拿卡要”的現(xiàn)象，破除鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的隱形障礙，減少社會資本助力鄉(xiāng)村振興的成本與負擔[14]。

4.3 提升基層治理法治水平

提升基層治理法治水平對于鄉(xiāng)村營商環(huán)境的優(yōu)化起到至關(guān)重要的作用，在良好的法治環(huán)境下資本下鄉(xiāng)才有“安全感”。在參與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目合作實踐中深刻感受到基層治理法治化的重要性。若村民法治素養(yǎng)較高，會對基層自治組織依法決策、依法辦事起到積極推動作用，而基層治理法治水平越高其決策結(jié)果越可靠。為此，政府需要加大農(nóng)村普法宣傳力度，健全農(nóng)村公共法律服務(wù)體系，完善多元化的糾紛調(diào)處機制，從而提升基層治理法治化水平。

4.4 構(gòu)建合理的社會契約關(guān)系

《鄉(xiāng)村振興促進法草案》規(guī)定，政府應(yīng)當在保障農(nóng)民主體地位的基礎(chǔ)上健全聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)激勵機制，實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化和農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展；建立健全有利于農(nóng)民收入穩(wěn)定增長的機制，鼓勵支持農(nóng)民拓寬增收渠道，促進農(nóng)民增加收入；“尊重農(nóng)民主體地位”被列為促進鄉(xiāng)村振興的基本原則之一[15]。

第一，政府應(yīng)建立利益聯(lián)結(jié)機制。在社會資本參與鄉(xiāng)村振興過程中，必須兼顧社會資本與農(nóng)民利益協(xié)調(diào)，探索并完善公平合理的利益分配規(guī)則，拓寬和強化雙方利益聯(lián)結(jié)的廣度與深度，建立農(nóng)戶和企業(yè)之間穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機制，加快推進形成風險共擔、利益共享的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)格局[16-17]。政府需推廣、完善聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制，引導(dǎo)社會資本與農(nóng)民、農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展契約型合作模式?？赏ㄟ^推廣“訂單收購+分紅”“土地流轉(zhuǎn)+優(yōu)先雇用+社會保障”“農(nóng)民入股+保底收益+按股分紅”等多種利益聯(lián)結(jié)方式，推動農(nóng)民、農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織融入鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，實現(xiàn)農(nóng)民與社會資本共享鄉(xiāng)村發(fā)展帶來的經(jīng)濟效益。此外，需保障農(nóng)民在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的主體地位，在利益分配規(guī)則等重大事項商定上充分尊重農(nóng)民的自主權(quán)和話語權(quán)，確保農(nóng)民在與企業(yè)博弈過程中的合法利益不受損害。同時，應(yīng)保障企業(yè)下鄉(xiāng)的合理獲益。政府在引導(dǎo)資本下鄉(xiāng)過程中，對社會資本盈利與農(nóng)戶增收的權(quán)益保障應(yīng)當一視同仁，形成分工明確、優(yōu)勢互補、風險共擔、利益共享的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，實現(xiàn)社會資本與農(nóng)民的互利共贏[18-20]。

第二，應(yīng)構(gòu)建市場主體表達利益訴求的平臺，形成常態(tài)化溝通機制。政府可牽頭為社會資本與農(nóng)戶構(gòu)建溝通紐帶，暢通利益訴求表達渠道。例如利用基層調(diào)解機構(gòu)組織化利益表達形式，或者利用互聯(lián)網(wǎng)開拓特定的利益表達平臺，為各方創(chuàng)造均等的利益表達空間和機會以反映其真實需求，及時緩和矛盾。

5 結(jié)束語

鄉(xiāng)村振興是一項系統(tǒng)性的工程，農(nóng)村快速發(fā)展離不開社會資本的助力。近年我國大力推行農(nóng)村“三塊地”改革、集體產(chǎn)權(quán)制度改革、土地確權(quán)等各項舉措，其目的不僅是為了保護農(nóng)民的財產(chǎn)利益，也是為了進一步放活農(nóng)村資產(chǎn)，為社會資本與農(nóng)村優(yōu)勢資源的結(jié)合掃清制度障礙，以期實現(xiàn)社會資本與農(nóng)民利益共贏、鄉(xiāng)村全面振興。隨著立法、修法、政策出臺以及各項配套措施不斷完善，在鄉(xiāng)村各項產(chǎn)業(yè)市場利好的驅(qū)動下，將會有越來越多的社會資本投身于鄉(xiāng)村建設(shè)。因此，必須充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)推動作用，治理資本下鄉(xiāng)亂象，優(yōu)化農(nóng)村法治營商環(huán)境，助推社會資本成功投資農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。