喀斯特山區(qū)耕地休耕取得的主要成效及存在問題與對策：以貴州省為例

劉春艷， 夏忠敏， 童倩倩， 許元紅， 陳智虎， 趙澤英*

(1.貴州省農業(yè)科學院 科技信息研究所， 貴州 貴陽 550006； 2.貴州省土壤肥料工作總站， 貴州 貴陽 550001)

0 引言

耕地是人類賴以生存的重要物質基礎，耕地質量的優(yōu)劣直接關系到區(qū)域糧食安全與農業(yè)可持續(xù)發(fā)展[1]?？λ固厣絽^(qū)地質背景特殊[2]，地塊破碎、耕地質量差、耕地生產(chǎn)力退化及石漠化嚴重等問題突出，區(qū)域糧食安全和生態(tài)環(huán)境保護形勢不容樂觀，加強耕地質量建設與管理、保障耕地質量安全顯得至關重要。為保障耕地數(shù)量和質量，國家陸續(xù)出臺一系列耕地保護政策和措施，如嚴守1.2億hm2耕地紅線、劃定永久基本農田、建設高標準農田等[3]。2016年，我國農業(yè)部等十部委聯(lián)合印發(fā)了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，從耕地生態(tài)恢復角度探討農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的新出路，指出重點在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴重退化地區(qū)開展休耕試點，實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，以保障國家糧食安全為前提，促進生態(tài)環(huán)境改善和耕地資源永續(xù)利用[4]。

貴州處于我國西南部，地理位置介于103°36′E～109°35′E、24°37′N～29°13′N，國土面積為17.62萬km2。截止2016年底，全省石漠化土地面積達247萬 hm2、潛在石漠化面積達363.8萬 hm2，分別占我國石漠化土地總面積和潛在石漠化土地總面積的24.5%和24.8%，成為我國石漠化面積、程度和危害之最的省份之一[5]。作為西南典型的石漠化生態(tài)脆弱區(qū)，存在耕地資源數(shù)量和質量不高[6]、山地農業(yè)發(fā)展受限以及生態(tài)環(huán)境保護形勢嚴峻等問題。在國家新一輪耕地保護政策實施背景下，開展耕地休耕制度試點具有重要現(xiàn)實意義。2016年，貴州省率先被列為休耕試點區(qū)域之一，并在2017—2019年擴大休耕試點規(guī)模。為整體把握貴州耕地休耕情況，對2017—2019年貴州耕地休耕時空配置、休耕模式、休耕補貼機制等方面內容進行梳理，總結貴州耕地休耕取得的主要成效，分析休耕實施過程中存在的主要問題，并提出對策建議，以期為貴州今后耕地保護與農業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供思路和參考。

1 貴州耕地休耕現(xiàn)狀

1.1 休耕時空配置

1.1.1 配置原則 休耕時空配置的本質是實現(xiàn)休耕區(qū)域、規(guī)模(面積)和時間的宏觀調控和優(yōu)化組合[7-8]，是以休耕目標為導向，在具體約束條件下進行休耕區(qū)域、規(guī)模的布局以及休耕時間安排。其中約束條件主要包含糧食安全、生態(tài)安全、耕地質量和社會經(jīng)濟等內容[7]。貴州省耕地休耕主要以提升耕地地力、保護和改善生態(tài)環(huán)境為目標，約束條件主要從耕地質量和生態(tài)安全角度進行考慮(表1)。

1.1.2 配置現(xiàn)狀 貴州省休耕試點區(qū)域主要布局在具有純質碳酸鹽巖背景、較易發(fā)生石漠化的喀斯特生態(tài)脆弱區(qū)，重點布局在坡度15°以上、25°以下相對集中連片的坡耕地和瘠薄地的兩季作物種植區(qū)。2016年，以黔東北地區(qū)的萬山區(qū)和松桃縣、黔西南地區(qū)的貞豐縣和晴隆縣以及黔西地區(qū)的六枝特區(qū)開展休耕，休耕面積共1 333 hm2。2017—2019年，新增黔中地區(qū)的開陽縣和貴定縣、黔北地區(qū)的鳳岡縣和習水縣、黔東地區(qū)的鎮(zhèn)遠縣、黔西北地區(qū)的威寧縣，以及黔西南地區(qū)的晴隆縣、興義市、關嶺縣和盤州市為休耕區(qū)域，休耕面積為13 333 hm2。貴州省耕地休耕主要以改善耕地質量和生態(tài)環(huán)境為目的，時間安排不宜過短，要求至少休耕3年。其中貞豐縣因實施主體不愿連續(xù)休耕，于2017年退出試點，休耕時間僅1年。

1.2 休耕模式

2017—2019年貴州耕地休耕實施方案中重點指出，要調整種植結構，種植保護耕作層作物，試點區(qū)合理選擇綠肥品種，推行綠肥養(yǎng)地的休耕模式，并根據(jù)區(qū)域條件實施秸稈或牧草還田(土)、增施有機肥培肥地力等技術措施。立足喀斯特山區(qū)實際，從減少人為干預土地、養(yǎng)地護地角度，各試點主要采取自然休耕+綠肥種植模式。部分試點區(qū)域的休耕模式較具特色，如興義采取自然休耕+1年生花卉模式，鳳岡采取油菜+草本花卉萬壽菊輪作模式，達到休耕效果的同時促進休閑觀光農業(yè)發(fā)展；關嶺、晴隆和習水等地結合關嶺牛、晴隆羊和黔北麻羊產(chǎn)業(yè)，實施牧草過腹還田(土)技術，增肥增收，生態(tài)環(huán)境改善和產(chǎn)業(yè)扶貧雙管齊下；萬山將1年生花卉紫云英與當?shù)仞B(yǎng)蜂產(chǎn)業(yè)結合，促進該地養(yǎng)蜂產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[9](表2)。

表2 貴州省13個休耕試點區(qū)域主要休耕模式及技術措施

1.3 休耕補貼機制

根據(jù)貴州省2017—2019耕地休耕實施方案要求，休耕補助標準要與原有種植收益相當[4]。每年休耕補助標準均為0.75萬元/hm2，補助資金含耕地收益和管護補助。操作方式主要有現(xiàn)金直補、實物補助(如綠肥種子)及購買社會化服務(如機耕、人工翻壓等)，其中萬山補助方式為綠肥種子、土地流轉、人工翻犁和土地管護等；關嶺補助方式部分為現(xiàn)金直補，部分為綠肥及牧草種子、土地翻犁和綠肥翻壓等費用；六枝部分為現(xiàn)金直補，部分為綠肥種子和土地管護費用；威寧、盤州補助方式為現(xiàn)金直補和綠肥種子等費用；興義補助方式分為花卉種子、有機肥培肥、田間管理(播種及雜草清除)及耕地翻犁等費用；其余試點區(qū)主要采取現(xiàn)金直補方式。各試點區(qū)按照實施休耕、驗收合格、公示公告和發(fā)放補助等流程進行補助資金發(fā)放。

2 貴州耕地休耕主要成效

2.1 農業(yè)結構得到調整

部分休耕試點區(qū)域采取以養(yǎng)帶種、以種促養(yǎng)方式，有力推動了種植結構的調整。如習水縣依托黔北麻羊產(chǎn)業(yè)，習酒鎮(zhèn)、東皇街道辦事處等部分地塊由高粱、玉米種植向肥草混作、綠肥凈作及豆科作物種植的轉變；晴隆縣依托晴隆羊產(chǎn)業(yè)，部分地塊由薏仁米種植向肥草套種轉變；關嶺縣依托關嶺牛產(chǎn)業(yè)，部分地塊由玉米、花椒種植向綠肥凈作、肥草間作及豆科作物種植轉變；萬山區(qū)依托蜂蜜產(chǎn)業(yè)，由水稻、玉米向綠肥凈作、1年生花卉紫云英及豆科作物種植轉變。試點區(qū)域休耕地塊農業(yè)結構得到調整，一定程度上有利于農產(chǎn)品產(chǎn)量提高和品質提升。

2.2 耕地質量有所提升

2017—2019年連續(xù)3年，13個休耕試點區(qū)域均開展耕地質量調查監(jiān)測工作，按照每66.67 hm2耕地布設1個監(jiān)測點、對照監(jiān)測點設置比例不低于10%的要求，連續(xù)3年布設有效監(jiān)測點250個，其中休耕試點區(qū)監(jiān)測點196個、對照區(qū)監(jiān)測點(即在正常生長地塊設置的監(jiān)測點)54個。根據(jù)休耕試點區(qū)域耕地質量監(jiān)測點數(shù)據(jù)，選取2017—2019年反映土壤養(yǎng)分的主要性狀指標進行分析，結果表明：土壤容重平均含量分別為1.19 g/cm3、1.19 g/cm3、1.17 g/cm3，呈下降趨勢，這得益于休耕地塊綠肥種植對土壤結構的改善；有機質平均含量分別為35.4 g/kg、35.3 g/kg、37.0 g/kg，呈上升趨勢，這得益于采取綠肥種植、農作物秸稈還田和增施有機肥等措施有利于有機質的提升，其中秸稈還田和增施有機肥可直接增加土壤中有機物的積累； pH平均含量分別為5.9、5.9、6.0，略有增加，表明休耕地塊土壤理化性狀得到有效改善，酸堿度得到平衡，土壤酸化趨勢得到一定緩解；全氮含量分別為1.24 g/kg、1.27 g/kg、1.29 g/kg，呈上升趨勢，與休耕區(qū)域豆科綠肥(如紫云英、紫花苜蓿、白三葉草等)的種植以及秸稈還田等呈一定正相關關系(表3)?？傮w而言，反映土壤養(yǎng)分的主要性狀指標大多呈正向變化。

表3 2017—2019年休耕試點區(qū)監(jiān)測點土壤養(yǎng)分主要性狀指標的平均含量

根據(jù)耕地地力綜合指數(shù)(IFI)[10]對休耕區(qū)域試點區(qū)的耕地質量監(jiān)測點位數(shù)據(jù)進行等級評價，結果顯示：2017年耕地質量監(jiān)測點平均等級為5.30等，2019年耕地質量平均等級為5.10等，提升0.20個等級(圖1)，休耕試點區(qū)耕地質量有所上升。同時對2019年對照區(qū)監(jiān)測點開展耕地質量等級評價，平均等級為5.29等。與試驗區(qū)相比，2019年休耕試點區(qū)耕地質量提升0.19個等級(圖2)。連續(xù)3年休耕，耕地地力水平有所提升。

圖1 2017—2019年休耕試點區(qū)耕地質量平均等級變化

圖2 2019年休耕試點區(qū)與對照區(qū)耕地質量平均等級

2.3 休耕效益初顯

連續(xù)幾年休耕，在經(jīng)濟、社會和生態(tài)等方面取得一定效益。經(jīng)濟效益方面，一是通過秸稈或牧草還田(土)處理技術，減少化肥使用的同時降低了改土培肥成本；二是通過豆科作物、紫花苜蓿和黑麥草等作物種植，提升耕地質量的同時促進了貧困地區(qū)農戶增收及產(chǎn)業(yè)發(fā)展(如習水、關嶺、晴隆等地)，助力鄉(xiāng)村振興；社會效益方面，帶動了部分新型經(jīng)營主體就業(yè)，同時保障少數(shù)缺乏勞動力的家庭收入；生態(tài)效益方面，一是采取綠肥種植、增施有機肥等技術手段，有效增強土壤保土保水能力，減少土壤耕層破壞，水土流失有所減輕，局部石漠化程度得到緩解；二是休耕期間禁用化肥和農藥，緩解長期使用大量化肥、農藥造成的面源污染、水污染等問題。

2.4 休耕理念深植

自休耕工作開展以來，各試點縣(市、區(qū))通過廣告標語、宣傳冊和互聯(lián)網(wǎng)等方式宣傳休耕的相關政策及重大意義，逐步向大眾植入休耕理念。許多參與休耕的農戶對土地閑置或休耕不再持反對或排斥心理，未參與休耕的部分農戶及勞動力缺乏的家庭表達出強烈的休耕意愿，為今后貴州省實施類似的耕地保護政策打下基礎。

3 貴州耕地休耕存在的主要問題

3.1 休耕連續(xù)執(zhí)行難度大

部分簽訂休耕協(xié)議的農戶存在毀約現(xiàn)象，休耕地塊出現(xiàn)休耕與種植交叉進行的情況。休耕項目實施秉承充分尊重農戶意愿原則，不能一刀切式地強迫農戶繼續(xù)休耕，同時項目實施之初對休耕實施主體缺少行之有效的約束機制，難以約束未按計劃實施休耕的農戶，使得部分試點區(qū)域休耕難以連續(xù)執(zhí)行。

3.2 休耕地塊實施成本高

休耕試點區(qū)域中，鳳岡縣休耕地塊在轄區(qū)內的13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)皆有分布，其中鎮(zhèn)遠縣焦溪鎮(zhèn)茶園村、焦溪村以及金堡鄉(xiāng)羊滿哨村、遼家坳村等休耕地塊呈零星狀分布，空間分布較為分散。習水、開陽和松桃等地部分休耕地塊存在臨時調整或更換現(xiàn)象。休耕地塊分散且不穩(wěn)定，不僅加大休耕實施難度，難以達到休耕效果，同時會耗費更多的時間和人力成本。

3.3 休耕地塊管護力度不夠

休耕補助發(fā)放要經(jīng)過試點村、試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)驗收及公示等工作后才能將補助資金兌付給休耕農戶或新型經(jīng)營主體，間隔時間較長。一開始愿意休耕的農戶或新型經(jīng)營主體利益未得到及時保障時，休耕意愿越來越弱，對休耕地管護投入越來越少。此外部分缺乏勞動力的家庭難以投入更多勞動力進行管護，以致出現(xiàn)休耕地撂荒、成為灌木林地等情況，與耕地休耕休而不荒、休而不廢的理念相悖。

3.4 休耕技術模式推廣力度不夠

各試點區(qū)域休耕技術模式僅在規(guī)劃的休耕地塊內開展，未廣泛推廣到其他非試點區(qū)域，也未能及時將部分區(qū)域休耕實施取得較好效果的休耕模式引入其他試點及非試點區(qū)域，推廣力度不足，實施范圍有限。利用有機肥培肥地力的技術措施僅在晴隆縣、興義市開展，在各試點區(qū)域運用推廣少，整體休耕成效不顯著。

4 貴州耕地休耕的對策建議

4.1 建立休耕獎勵約束制度

在休耕實施之初，應建立完善的休耕制度，明確各主體的權利、責任和義務，以多方參與、積極配合的形式推進休耕工作。以任務指標為約束，對休耕任務完成較好的實施主體給予表揚和獎勵，如可通過其他支農投入給予一定物資獎勵，以獎促休；對執(zhí)行不到位的，進行通報批評、追責。以任務精準為前提、管理精準為手段、補助精準為結果建立完善的評價制度，保障實施主體休耕的有效性和連續(xù)性。

4.2 做好休耕區(qū)域規(guī)劃

堅持生態(tài)優(yōu)先與綜合治理，以石漠化問題突出的重點區(qū)域開展休耕工作，對休耕地采取保護性措施，確保耕地可耕性的同時達到石漠化生態(tài)逐步修復及綜合治理目的。精準選定休耕地塊，確定休耕范圍及休耕地塊前，提前對試點區(qū)地塊進行評估，做好與休耕農戶的交流工作，以農戶自愿休耕、短期內不再種植、同意流轉且相對集中分布的耕地開展休耕，對于農戶可能有爭議或糾紛的地塊不做規(guī)劃，劃定休耕范圍及休耕地塊后要與農戶進行多次確認并簽訂協(xié)議，確保休耕地塊的穩(wěn)定性和相對集中性，減少休耕實施成本。

4.3 落實休耕補助政策

通過基層人員的走訪了解、農戶之間的相互監(jiān)督對休耕地塊進行定期或不定期監(jiān)督檢查，了解休耕農戶和新型經(jīng)營主體的相關動態(tài)，從人力、物力等方面協(xié)助休耕實施者落實地塊監(jiān)管責任?？h級以上相關部門需加大休耕補助資金的統(tǒng)籌力度，強化執(zhí)行落實，及時將休耕補助兌付給休耕實施者。不同區(qū)域、不同農戶的耕地質量水平存在差異，從補貼公平角度更好地提高農戶休耕積極性，根據(jù)各地區(qū)土地生產(chǎn)力水平、土地流轉價格、作物種植成本等因素進行科學評估，合理測算補助標準，實行差別化、動態(tài)化補貼政策，不斷完善補貼機制及相應配套設施，切實保障農戶利益，提高休耕成效。

4.4 集成推廣休耕模式和技術措施

貴州省各休耕試點區(qū)域之間地域差異大，但自然休耕+綠肥種植或綠肥種植的休耕模式在大多休耕試點區(qū)域已成功進行實施，13 333 hm2休耕地中有1/2以上耕地面積采取了綠肥種植模式，在其他非試點區(qū)的小季作物種植期可多種植綠肥作物，逐步實現(xiàn)大面積耕地的用養(yǎng)結合。此外，有機肥在改土培肥、提高作物品質與產(chǎn)量、降本、改善環(huán)境等方面作用顯著[11-12]。為更好地提升耕地質量，提高土地利用效益，同時實現(xiàn)化肥零增長，可著力推廣有機肥的使用。建立和完善有機肥建設的獎勵、約束機制，通過物資補貼方式引導和鼓勵農民廣辟有機肥源，推廣秸稈還田處理技術，使積、制、用有機肥活動經(jīng)?；?、制度化，有效保障部分實施主體的利益。

5 結語

貴州山區(qū)石漠化問題典型，生態(tài)保護壓力較大。通過連續(xù)3年休耕，休耕試點區(qū)域已形成一定休耕模式，休耕成效初顯，耕地地力水平有所提升，生態(tài)環(huán)境呈向好之勢。但生態(tài)環(huán)境保護不是一朝之力，在今后的農業(yè)農村發(fā)展中，可將耕地休耕制度作為農業(yè)農村生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設的重要任務，持續(xù)推進、常抓不懈。針對休耕實施過程中存在的休耕連續(xù)執(zhí)行難度大、休耕地塊管護力度和技術模式推廣力度不夠、休耕地塊分散且不穩(wěn)定、實施成本高等問題，可從建立休耕獎勵約束制度、做好休耕區(qū)域規(guī)劃、落實休耕補助政策及集成推廣休耕模式和技術措施等方面進行應對。