集體經(jīng)營性建設用地入市研究
——以海南省文昌市的改革試點為例

□徐琬兒

（海南師范大學經(jīng)濟與管理學院 海南 ?？?571158）

土地具有無可替代的經(jīng)濟、生態(tài)和社會保障等功能，直接關系到農(nóng)民的切身利益，對穩(wěn)定社會發(fā)展起著重要作用[1]。為引導農(nóng)村土地合理有序流轉和保障農(nóng)民的合法權益，2015 年我國推進農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地（以下簡稱“三塊地”）制度改革試點工作。全國各試點地區(qū)聚焦實際情況，力爭走出一條適合本地區(qū)發(fā)展的新路子。作為全國首批“三塊地”改革試點地區(qū)之一，文昌市抓住機遇，敢闖敢試，喚醒了農(nóng)村“沉睡的資產(chǎn)”。

1 政策演進與文獻回顧

按用途劃分，我國農(nóng)村集體建設用地包括農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益性用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地從集體自用到市場化，逐漸形成了集體經(jīng)營性建設用地[2]。從前，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉囿于土地政策，禁止入市。

2013 年，黨中央提出“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地實行與國有土地同等入市、同權同價”“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”。2014 年我國出臺《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，提出在土地承包政策和“三塊地”方面深化農(nóng)村土地制度改革。2015 年正式啟動“三塊地”改革試點工作。隨后，擴大試點地區(qū)，多次延長試點期限。集體經(jīng)營性建設用地入市作為“三塊地”改革之一，取得了階段性進展。2019 年新修訂的《土地管理法》刪去了“任何單位和個人進行建設，需要使用土地，必須使用國有土地”的規(guī)定，允許集體經(jīng)營性建設用地依法通過出讓、出租等方式入市，有效加快了我國農(nóng)村土地流轉進程，推動了新型城鎮(zhèn)化建設。

目前，全國各試點地區(qū)逐漸探索出一批可復制、可推廣的入市經(jīng)驗。學術界對集體經(jīng)營性建設用地入市相關研究方興未艾。現(xiàn)有研究成果主要集中在農(nóng)村集體建設用地入市增值收益分配機制研究、試點地區(qū)經(jīng)驗總結與對比研究、入市存在的問題分析以及入市的影響因素分析等方面。

2 文昌市集體經(jīng)營性建設用地入市的探索

文昌市以集體經(jīng)營性建設用地入市為契機，圍繞農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新展開了一系列探索。

2.1 改革背景

一是農(nóng)村“空心化”。隨著城鎮(zhèn)化建設步伐加快，農(nóng)村勞動力大量涌入城鎮(zhèn)，農(nóng)村人口數(shù)量快速下降，閑置用地增多，存量集體建設用地入市的潛力較大。

二是過度依賴土地財政。較全國其他地區(qū)而言，海南省更加依賴“土地財政”，海南省房地產(chǎn)熱度居高不下。過去，地方政府主要是擴大征地規(guī)模，通過“低征高出”的運作模式，依靠土地出讓收入籌集城市建設資金，從中獲取高額收益，將農(nóng)民排斥在土地增值收益分配之外，損害了農(nóng)民的土地權益。

三是相關政策支持。2018 年《中共中央 國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》出臺，在海南省統(tǒng)籌推進農(nóng)村“三塊地”改革。習近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30 周年大會上的重要講話中，對海南省深化農(nóng)村土地制度改革和推進經(jīng)濟體制改革寄予厚望。2020 年《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》出臺，大力支持文昌市進行制度創(chuàng)新和深化改革。

2.2 取得的成效

近5 年來，文昌市通過出讓、租賃、作價出資（入股）等方式，成功入市43 宗集體經(jīng)營性建設用地，總面積達45.93 hm2，用于建設經(jīng)營性項目，成交總價4.99 億元，其中村集體及農(nóng)民直接獲益比例近80%。文昌市“三塊地”改革成效主要包括以下內容。

一是較早制定了與集體經(jīng)營性建設用地入市改革相關的政策。2015 年，為探索建立“同權同價、流轉順暢、收益共享”入市制度，根據(jù)黨中央的要求，結合文昌市實際，制定了《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點暫行辦法》《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市交易規(guī)則》《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市土地收益集體和個人分配指導意見》等文件。2016 年印發(fā)《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地異地調整入市實施辦法》。截至2019 年末，頒布的相關配套措施有6 個。此后，文昌市仍在不斷探索完善農(nóng)村土地制度改革辦法。

二是靈活推動就地入市、異地調整入市等制度。針對入市地塊，文昌市建立了價、權、責“三同”管理制度，即建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基準地價、入市的集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地享有同等抵押等權利和繳稅等責任。

三是探索集體經(jīng)營性建設用地入市與土地征收增值收益大體平衡。對標集體經(jīng)營性建設用地入市收益，在征地補償費中增設了生活補貼資金，將留用地安置比例提高至10%[3]，優(yōu)先讓被征地農(nóng)村符合條件的地塊入市，逐漸探索出“貨幣補償+留用地安置+協(xié)商入市”的多元補償機制。

四是將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市與宅基地管理工作掛鉤。文昌市實行自愿有償退出和無償退出制度，允許退出的宅基地和廢棄農(nóng)房在符合規(guī)劃的條件下用于復墾或轉變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地入市流轉，有力地推動了新型城鎮(zhèn)化進程。例如，潭牛鎮(zhèn)大廟村形成了“土地整治+宅基地制度改革+集體經(jīng)營性建設用地入市”的聯(lián)動推進模式。

五是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市帶動村民脫貧致富。閑置的集體建設用地入市，既盤活了農(nóng)村土地資源，又將資本、產(chǎn)業(yè)等引進鄉(xiāng)村，為農(nóng)村閑置勞動力提供多種就業(yè)崗位。例如，龍樓鎮(zhèn)好圣村以土地入股，建設民宿、種養(yǎng)基地等項目，解決了多戶貧困家庭的就業(yè)和收入問題，拓寬了農(nóng)民增收渠道。

2.3 存在的問題

文昌市集體經(jīng)營性建設用地入市改革雖取得一些成效，但存在一些問題。一是村莊布局較為混亂。缺少集中統(tǒng)一的村莊規(guī)劃，鄉(xiāng)村功能與定位和發(fā)展實際不相符。二是入市規(guī)模較小。文昌市在過去幾年已有不少集體用地入市，但與國內多數(shù)試點地區(qū)相比，每次入市的地塊面積較小。雖然為中小企業(yè)拿地提供了很好的機會，但總的來說市場“水花”不大。三是入市增值收益分配機制有待完善。文昌市通過用地性質、使用年限等，分級確定土地增值收益調節(jié)金計提比例，參與入市收益分配，這種增值收益分配機制需通過實踐驗證[4]。

3 推進文昌市集體經(jīng)營性建設用地入市改革的思考

3.1 進一步修訂和完善具體改革方案與相關文件，加強制度創(chuàng)新

一是拓寬土地入市范圍。在國家土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下，充分尊重農(nóng)民意愿，適當放開建設用地入市范圍，擴大土地入市規(guī)模。

二是建立公平合理的土地增值收益分配機制，使入市增值收益在政府、集體和農(nóng)戶之間進行分配。集體經(jīng)營性建設用地不經(jīng)征收直接入市，會減少地方財政收入，從而挫傷政府工作積極性。在不影響集體收益的前提下，可參照他市有益做法，適當收取一定比例的稅費。在村集體和農(nóng)戶的利益分配問題上，先確定集體成員資格，再擬定具體分配方案?？勺裱傲糇慵w，剩余按股分配”的原則，保障農(nóng)民收益。

3.2 強化土地管理，進一步發(fā)揮土地資源價值

一是加快推進村莊規(guī)劃工作，有序開展各項建設。因地制宜加強村莊風貌引導，嚴格規(guī)范村莊撤并，保護名村名鎮(zhèn)。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，結合產(chǎn)業(yè)、生活、服務等功能布局需求，制定符合鄉(xiāng)村功能與定位的發(fā)展路徑，優(yōu)化土地資源的配置效率。強化公共服務和基礎設施建設，加快打造“三橫五縱”路網(wǎng)工程，開通必要的公交路線。

二是建立健全信息公開系統(tǒng)。完善集體經(jīng)營性建設用地價格評估體系，出臺交易細則，規(guī)范交易程序，提高市場交易透明度。

三是建立集體經(jīng)營性建設用地入市監(jiān)督機制。嚴格把關供地用地方式，集約高效開發(fā)土地，嚴厲打擊違法交易行為。堅持循序漸進、存量優(yōu)先、把控增量的原則，有序推進土地管理，顯化土地資源資產(chǎn)價值。

3.3 推動征地制度和宅基地管理制度聯(lián)動性改革

一是縮小征地范圍，建立公共利益認定機制，制定具體的征收清單，協(xié)助省級政府因地制宜地制定和出臺與“區(qū)片綜合地價”標準相關的制度法規(guī)，指導土地征收實踐。

二是尊重農(nóng)戶意愿，有序推進宅基地流轉政策，完善社會保障體系建設。