績效審計服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的機理和路徑研究

■關(guān)東鵬

一、引言

盡管我國經(jīng)濟增長已取得驚人成績，但與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展仍有一段距離，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡、生態(tài)保護意識差和公共服務(wù)分配失衡等問題尚未解決。這些現(xiàn)象容易加劇社會不穩(wěn)，不利于國家治理和可持續(xù)發(fā)展理念。作為國家治理體系的重要組成部分，績效審計具有預(yù)防、揭示和抵御功能，通過對經(jīng)濟社會進行全方位、多領(lǐng)域的“體檢”，及時發(fā)現(xiàn)突出問題，可以保障社會健康穩(wěn)定發(fā)展。因此，對于績效審計服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的機理和路徑研究顯得尤為重要。

二、研究現(xiàn)狀

目前我國對高質(zhì)量發(fā)展的研究已逐漸成熟，主要包括五個方面：一是結(jié)合當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展形式構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展評價指標(biāo)體系（李金昌，2019 等）；二是以省、市為單位對高質(zhì)量發(fā)展水平進行測度分析（魏敏，2018 等）；三是對我國高質(zhì)量發(fā)展的影響因素分析（陳詩一，2018；王慧艷，2019 等）；四是對高質(zhì)量發(fā)展的基本理論和現(xiàn)實問題進行研究（劉志彪，2018 等）；五是新冠疫情背景下高質(zhì)量發(fā)展面臨的沖擊和挑戰(zhàn)研究（王永貴，2020 等）。對審計與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系研究相對不足，一方面是從國家審計視角研究推動高質(zhì)量發(fā)展的機理（王愛國，2019）；另一方面是以大數(shù)據(jù)為背景分析審計服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的機理（連文濤，2020），關(guān)于績效審計與高質(zhì)量發(fā)展的研究更是匱乏?；谇叭搜芯砍晒?，本文擬從審計功能視角出發(fā)，分析績效審計服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的機理，進一步研究績效審計服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的路徑，最后提出績效審計推動高質(zhì)量發(fā)展的政策實施建議。

三、績效審計服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的機理

績效審計作為國家治理體系的重要組成部分，能夠有效監(jiān)督經(jīng)濟行為，強化經(jīng)濟運行效率，深化經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。如果把國家比作人體系統(tǒng)，那么對其開展績效審計相當(dāng)于進行經(jīng)濟“體檢”。本文認為，績效審計以經(jīng)濟“體檢”為導(dǎo)向，以預(yù)防、揭示和抵御三大功能為手段，分別從“查己病”、“治己病”和“防未病”的機理服務(wù)于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

1.通過預(yù)防機制，及時控制潛在風(fēng)險。

預(yù)防機制作為“免疫系統(tǒng)”的第一道防線，具有提前識別和威懾的作用?？冃徲嬐ㄟ^聚焦國家重大政策，立足于項目立項的合理性，充分考慮項目后期實施的可行性，事前評價建設(shè)項目給環(huán)境帶來的預(yù)期影響是否在可控范圍內(nèi)，以及民生項目是否能切實服務(wù)于廣大人民的可行性等方面實現(xiàn)的。通過預(yù)防機制，可以及時發(fā)現(xiàn)存在的苗頭性、傾向性問題，識別潛在風(fēng)險，從而達到“查己病”的效果，有助于減少非必要損失，提高國家重大政策專項資金使用效率，優(yōu)化資源配置，從政策制定環(huán)節(jié)進行監(jiān)督評價，保障政策安全、高效落實。另一方面，作為國家治理體系的重要組成，績效審計具有與生俱來的權(quán)威性和獨立性，能夠?qū)撛谶`規(guī)行為產(chǎn)生威懾作用。通過建立健全有效的問責(zé)機制和懲戒機制，使?jié)撛诒粚徲媽ο竽芴崆案兄磥砻鎸Φ慕Y(jié)果，從源頭約束其行為。最后，在對某一被審計對象違規(guī)行為進行處理處罰后，抑制其他活動主體的相同行為，達到殺一儆百的效果。威懾作用限制了違法違規(guī)行為出現(xiàn)的頻率，起到“治己病”的作用。

2.通過揭示機制，全面發(fā)現(xiàn)管理漏洞。

審計作為國家監(jiān)督體系的重要組成，最本質(zhì)的功能就是揭示問題，充分發(fā)揮“查己病”作用，從而為“治己病”提供依據(jù)。而經(jīng)濟社會環(huán)境因素的復(fù)雜性決定了績效審計揭示問題的廣泛性。從社會層面，通過揭示企業(yè)追求私利粗制濫造的行為，從供給側(cè)提高產(chǎn)品質(zhì)量，增加企業(yè)在國際市場的競爭力。從國家戰(zhàn)略層面，通過揭示精準(zhǔn)扶貧等重大戰(zhàn)略項目資金落實不到位、項目負責(zé)人不作為等現(xiàn)象，從而國家戰(zhàn)略實施的效果性；通過揭示不同地區(qū)有關(guān)部門污染防治不及時、不充分等問題，配合問責(zé)機制和懲戒機制，提高各部門生態(tài)保護意識，促進經(jīng)濟綠色可持續(xù)發(fā)展。

揭示機制作為免疫系統(tǒng)的第二道防線，在經(jīng)濟活動事中發(fā)揮著承上啟下的作用。不但要正確識別并揭示出預(yù)防機制沒有威懾住的違法違規(guī)行為，還要為抵御功能發(fā)揮提供依據(jù)，以保證發(fā)現(xiàn)問題及時整改，實現(xiàn)“藥到病除”的效果。

3.通過抵御機制，促進法律制度完善。

在揭示機制揭露經(jīng)濟社會存在的問題后，審計人員通過就問題產(chǎn)生的原因展開專業(yè)性、系統(tǒng)性分析，提出科學(xué)可行的整改建議，使問題得到有效“根治”；還可以就制度體制改進發(fā)表審計建議，通過及時彌補法律約束空白、加大違法懲戒力度等形式，從而提高預(yù)防機制威懾作用的發(fā)揮效果。

抵御機制作為“免疫系統(tǒng)”的最后一道防線，承擔(dān)著審計的兜底性任務(wù)。抵御機制服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的機理是從兩方面體現(xiàn)的：一方面，出具審計建議達到“治己病”效果，使發(fā)現(xiàn)問題得到有效解決；另一方面，完善法律制度規(guī)范相關(guān)行為從“防未病”角度促進高質(zhì)量發(fā)展實現(xiàn)。法律是國家治理的眼睛，法律建設(shè)的完善和整改意見的順利實施能夠指引高質(zhì)量發(fā)展朝著正確方向前進。

四、績效審計服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的路徑

本文認為，績效審計以五大目標(biāo)為出發(fā)點，通過強化資源配置效率、提高國家治理水平和促進社會公平，分別從經(jīng)濟、政治、生態(tài)、社會四大路徑服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

經(jīng)濟性著眼于如何運用最少的資源實現(xiàn)既定的目標(biāo)，從“保量”視角服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展不只是一個經(jīng)濟要求，而是對經(jīng)濟社會發(fā)展方方面面的總要求。通過績效審計揭示機制發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前我國很多行業(yè)存在產(chǎn)能過剩情況，但從供給結(jié)構(gòu)來看，有些高端行業(yè)的產(chǎn)量又存在不足。這會導(dǎo)致社會資源的浪費，阻礙社會發(fā)展。在社會總資源的數(shù)量確定的情況下，如何有效分配資源來抑制產(chǎn)能過剩并解決個別行業(yè)供給不足的問題亟需解決。在發(fā)現(xiàn)問題后可以利用績效審計抵御機制進行整改，如果在能夠保證預(yù)期目標(biāo)實現(xiàn)的情況下節(jié)約開支，將節(jié)省資金投入到科研開發(fā)，利用先進技術(shù)帶動高端行業(yè)蓬勃發(fā)展，可以滿足人民的更高層次生活需求，從根本上解決高質(zhì)量發(fā)展的“量化”要求。

效率性和效果性是從“保高”視角服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的。效率性指投入的資源能否高效使用，有無閑置資金和作功重復(fù)現(xiàn)象。習(xí)總書記提出：“重大決策部署到哪里，審計就跟進到哪里?！眹抑攸c專項資金的投入領(lǐng)域體現(xiàn)國家工作重心所在，對重大政策的專項資金開展績效審計至關(guān)重要，一方面可以避免資金閑置，保證資源的高效流動，另一方面，促進政策及時落實，保障政策的高效實施，對高質(zhì)量發(fā)展起到推進作用。

如果說經(jīng)濟性、效率性和效果性是績效審計的基本要求，環(huán)境性和公平性則體現(xiàn)了績效審計區(qū)別于其他審計業(yè)務(wù)類型的獨特優(yōu)勢。環(huán)境性要求我們在實現(xiàn)經(jīng)濟高速增長的同時，要樹立“綠水青山也是金山銀山”的生態(tài)保護意識，要以創(chuàng)新作為發(fā)展的驅(qū)動力，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式。通過發(fā)揮績效審計抵御功能，就當(dāng)前發(fā)展忽略生態(tài)環(huán)境等問題提出強化生態(tài)績效指標(biāo)的整改建議，可以限制地方政府為了追求經(jīng)濟考核指標(biāo)采取過度開發(fā)，對過度排放工業(yè)廢水的私營企業(yè)予以媒體曝光和行政處罰。環(huán)境績效審計為經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展作出突出貢獻。公平性是指社會成員是否能夠均等享受公共資源和優(yōu)惠政策?？冃徲嬁梢猿浞职l(fā)揮預(yù)防機制的威懾作用，通過發(fā)布公開審計報告解決信息不對稱的弊端，同時對濫用職權(quán)尋求私利的領(lǐng)導(dǎo)干部給予處分，限制其違法行為，從而保障人們切實享受到國家補貼和優(yōu)待政策。這在一定程度上緩解貧富差距進一步擴大，保障社會健康有序地發(fā)展。公平性在持續(xù)增進民生福祉，扎實推動共同富裕方面做出突出貢獻。

五、建議

1.重視事前、事中績效審計，強化資源運用的效率性。

當(dāng)前我國績效審計的開展主要通過事后審計和跟蹤審計實現(xiàn)，進行事后審計和跟蹤審計時，經(jīng)濟活動大都已經(jīng)完成，社會資源已經(jīng)投入很難挽回。各級部門如果能提高對事前、事中績效審計的重視程度，就能夠及時識別經(jīng)濟活動的潛在風(fēng)險，將有由低效投入造成的資源浪費降到最低，從而提高資源的分配效率。例如將審計工作的重點適當(dāng)放在產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對那些為了追求個人最大利益過度降低生產(chǎn)成本的現(xiàn)象進行把關(guān)，可以直接促進產(chǎn)品質(zhì)量的提升，防止劣幣驅(qū)逐良幣。

2.增加績效審計結(jié)果曝光度，促進制度建設(shè)及時完善。

當(dāng)前我國績效審計結(jié)果曝光度還不夠透明，通常僅在被審計單位和紀(jì)檢監(jiān)察部門內(nèi)部公開，需要加強績效審計結(jié)果在全社會的曝光程度，引起社會關(guān)注產(chǎn)生社會共鳴才能為制度改革注入動力，更高效的服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

3.提高審計人員綜合素質(zhì)，勝任績效審計工作要求。

績效審計內(nèi)容涉及范圍廣泛，對審計人員的綜合素質(zhì)具有很高要求?？冃徲嫼w領(lǐng)域復(fù)雜多樣，不但要求審計人員通過專業(yè)的職業(yè)判斷發(fā)現(xiàn)問題癥結(jié)所在，還需要提出整改意見。整改意見不但要保證問題能有效解決，還要兼顧實踐過程的可執(zhí)行性，因此，審計人員需要提高綜合素質(zhì)，更好勝任績效審計工作要求。