回應(yīng)性監(jiān)管理論下“網(wǎng)約房”監(jiān)管對策研究

◆李岳釗

回應(yīng)性監(jiān)管理論下“網(wǎng)約房”監(jiān)管對策研究

◆李岳釗

（中國人民公安大學(xué) 治安學(xué)院 北京 100038）

隨著社會的不斷發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)也越來越成熟，與之相伴的是共享經(jīng)濟(jì)這一新經(jīng)濟(jì)模式濟(jì)逐漸出現(xiàn)在人們的視野中，共享單車、共享汽車、共享住宿等都在給人們生活帶來便利以外，也衍生出很多治安問題，為了解決這些問題，國家政策也從以往的鼓勵性向如今的監(jiān)管性改變。“網(wǎng)約房”也是在共享經(jīng)濟(jì)及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不斷發(fā)展下的產(chǎn)物，其改變了人們的出行方式、生活方式，給人們旅游住宿帶來了新的選項、也給擁有多余房源的人提供了新的資源利用手段。但是由于其具有線上性等諸多特點(diǎn)、相關(guān)法律法規(guī)尚未健全，也導(dǎo)致了對其監(jiān)管困難、監(jiān)管不足的困境，給不法分子提供了可乘之機(jī)。回應(yīng)性監(jiān)管理論旨在調(diào)政府監(jiān)管權(quán)力讓渡、多元主體協(xié)同監(jiān)管、差異化監(jiān)管，其內(nèi)容與如今的“網(wǎng)約房”管理要求有一定的符合。本文試圖探尋“網(wǎng)約房”如今的治理難點(diǎn)及監(jiān)管問題，以及剖析回應(yīng)性監(jiān)管理論的內(nèi)容，試圖尋找對“網(wǎng)約房”監(jiān)管措施革新與完善的出路，解決“網(wǎng)約房”的治理難題。

網(wǎng)約房；回應(yīng)性監(jiān)管；協(xié)同治理

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人們的消費(fèi)觀念也發(fā)生著翻天覆地的變化。在人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要的驅(qū)使下，以共享經(jīng)濟(jì)作為重要一環(huán)的新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)也在快速崛起。這種經(jīng)濟(jì)形態(tài)對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會有著諸多方面的影響，其不僅在行業(yè)層面注入新鮮血液，也在生活層面改變著人們衣食住行，刺激國內(nèi)消費(fèi)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)型，與供給側(cè)改革的期待相符合，與現(xiàn)階段促進(jìn)鄉(xiāng)村振興國家戰(zhàn)略相吻合。但與此同時也在社會治理層面向國家提出了新的難題，對國家治理方式的改變產(chǎn)生重要影響。

在共享經(jīng)濟(jì)時代，各種常見的共享行業(yè)模式應(yīng)運(yùn)而生。互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)共享時代的一種新型模式就是“網(wǎng)約房”，它正在國內(nèi)的各個城市潛滋暗長，并得到眾多年輕消費(fèi)者的喜歡和支持。但是，在其“野蠻生長”的大背景下，越來越多“網(wǎng)約房”的治安問題開始顯現(xiàn)出來，如何加大監(jiān)管力度保證其健康、可持續(xù)性地發(fā)展成為如今亟待解決的問題。顧名思義，“網(wǎng)約房”即網(wǎng)絡(luò)預(yù)約居住房屋，是指通過互聯(lián)網(wǎng)渠道發(fā)布房源、預(yù)訂并完成交易，提供用于居住的房屋以及可供居住的其他場所。其出現(xiàn)不僅為人們出行住宿提供了新的方式與選擇，也為具有閑置房源的戶主將手中資源盤活提供了便利條件。2020年7月22日，國家信息中心分享經(jīng)濟(jì)研究中心發(fā)布《中國共享住宿發(fā)展報告2020》，報告中顯示，2019年我國共享住宿交易額高達(dá)225億元，較2018年增長36.4%。參與主體人數(shù)也高達(dá)到2億人，同比增長53.8%；且隨著疫情態(tài)勢的逐漸好轉(zhuǎn)，2020年3月以來，共享住宿市場交易額、訂單量和接待人數(shù)得到了快速恢復(fù)，交易額環(huán)比、訂單量環(huán)比、接待人次環(huán)比均成倍數(shù)增長。據(jù)此可看出，“網(wǎng)約房”行業(yè)發(fā)展已是阪上走丸，在為人們創(chuàng)造便利條件之外亦是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要一環(huán)。

圖1 2017-2019共享住宿交易額

（數(shù)據(jù)來源：中國共享住宿發(fā)展報告2020）

隨著“網(wǎng)約房”產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，住戶量日益增多，但是由于相關(guān)法律法規(guī)規(guī)制滯后，行業(yè)準(zhǔn)入門檻要求偏低，內(nèi)外監(jiān)管體系尚未及時跟進(jìn)，監(jiān)管主體及監(jiān)管范圍不明確，與政府信息溝通機(jī)制欠缺匱乏，住房數(shù)量龐大且分布呈不均勻分散等原因，網(wǎng)約房也暴露出愈來愈多的治理難題，對社會治安造成一定消極影響，對社會治理提出了前所未有的挑戰(zhàn)。如何對其進(jìn)行高效監(jiān)管、有效管理、科學(xué)引導(dǎo)，從而規(guī)避負(fù)面影響，擴(kuò)大正面貢獻(xiàn)也成為亟待解決的難題。

回應(yīng)性監(jiān)管理論是20世紀(jì)70年代美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伊恩·埃爾斯、澳大利亞社會學(xué)家約翰·布雷維斯特提出的，隨著時代的發(fā)展，政府對社會的監(jiān)管范圍領(lǐng)域愈加擴(kuò)大，而人權(quán)意識的不斷發(fā)展也導(dǎo)致人們對政府的監(jiān)管方式要求向靈活性、多樣性、有效性轉(zhuǎn)變，而非傳統(tǒng)監(jiān)管的命令性、強(qiáng)制性?；貞?yīng)性監(jiān)管理論正是在這樣的社會背景下提出的。這一理論強(qiáng)調(diào)監(jiān)管主體的多元性、合作性、層次性，旨在政府的簡政放權(quán)，包括監(jiān)管權(quán)在政府和非政府機(jī)構(gòu)之間的分配，政府與非政府機(jī)構(gòu)的溝通交流，有利于節(jié)約政府資源，強(qiáng)化行業(yè)自我監(jiān)管能力。我國有學(xué)者提出，我們應(yīng)當(dāng)從行政法的視角，遵循《行政許可法》內(nèi)的回應(yīng)型規(guī)制策略，減少行業(yè)革新與風(fēng)險應(yīng)對的對抗性。由于“網(wǎng)約房”作為一種新業(yè)態(tài)。法律法規(guī)規(guī)制尚不完善，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可操作性不強(qiáng)，監(jiān)管主體及治安問題所屬類別各地尚未統(tǒng)一，治安管理理念方法相對滯后，而回應(yīng)性監(jiān)管理論強(qiáng)調(diào)行業(yè)自我監(jiān)管及后設(shè)型監(jiān)管，對于包括“網(wǎng)約房”在內(nèi)的，存在政府參與不足、行業(yè)自律性差等問題的新興共享產(chǎn)業(yè)的管理具有重要的借鑒意義。

1 “網(wǎng)約房”的治安問題

1.1 “網(wǎng)約房”易成為滋生違法犯罪案件的溫床

對于傳統(tǒng)的旅館業(yè)，早在1987年就有了《旅館業(yè)治安管理辦法》對旅館的審查、批準(zhǔn)、登記、監(jiān)管等種種方面進(jìn)行了綱領(lǐng)性的規(guī)定，同時，公安機(jī)關(guān)也對其進(jìn)行日常的檢查，要求其管理者、經(jīng)營者履行自身義務(wù)，收集入住人的信息并上傳的公安系統(tǒng)，以此來打擊涉黃、涉賭、涉毒類案件。由于“網(wǎng)約房”是新興產(chǎn)業(yè)，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)制尚不健全，且由于其具有分布廣、數(shù)量多、信息虛擬等特點(diǎn)，存在與公安系統(tǒng)數(shù)據(jù)難以對接、人證核驗制度難以落實、日常安全檢查難以進(jìn)行等問題。由于這些問題的存在，“網(wǎng)約房”更為不法分子提供了溫床和庇護(hù)，進(jìn)行賣淫、嫖娼、聚眾吸毒、聚眾賭博等活動，或是通過“網(wǎng)約房”來逃避監(jiān)管及追捕。

除了傳統(tǒng)的涉黃賭毒類案件外，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙已經(jīng)成為公安機(jī)關(guān)偵破案件中發(fā)案率最高、破案難度最大的新型犯罪，其調(diào)查取證難、作案方式信息化、作案主體集團(tuán)化、作案目標(biāo)廣泛化、犯罪分子身處境外等特點(diǎn)，給社會治理帶來重大難題。近日，習(xí)近平總書記對打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪工作作出重要指示，強(qiáng)調(diào)堅持以人民為中心，全面落實打防管控措施堅決遏制電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪多發(fā)高發(fā)態(tài)勢，為建設(shè)更高水平的平安中國、法治中國作出新的更大的貢獻(xiàn)，可見遏制打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙任務(wù)之緊、任務(wù)之重。而“網(wǎng)約房”也成為電信詐騙滋生土壤，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙分子選擇在“網(wǎng)約房”內(nèi)隱匿自身或者藏匿貓池、GOIP、COIP等電信網(wǎng)絡(luò)詐騙設(shè)備的態(tài)勢逐漸上升，而造成這一態(tài)勢正是由于“網(wǎng)約房”的諸多監(jiān)管問題導(dǎo)致，讓違法犯罪分子有可乘之機(jī)，所以加強(qiáng)對“網(wǎng)約房”的監(jiān)管，已是勢在必行。

“網(wǎng)約房”不僅為違法犯罪分子提供隱匿的場所，由于其監(jiān)管的缺乏，住戶的信息以及戶主的信息都難以核實，也容易發(fā)生對住戶或是戶主造成人身權(quán)利或者財物損失案件，如住戶盜竊或者破壞“網(wǎng)約房”內(nèi)的財物，戶主在“網(wǎng)約房”內(nèi)安裝攝像頭窺探住戶的隱私，“網(wǎng)約房”周圍沒有專職的安保人員而造成住戶的人身財物安全遭到損害等案件層出不窮，只有對“網(wǎng)約房”進(jìn)行合理有效地監(jiān)管，才能在節(jié)約警力資源的同時降低發(fā)案率，減少公安機(jī)關(guān)偵破案件的難度，進(jìn)一步推進(jìn)社會治安防控體系建設(shè)。

1.2 存在消防安全隱患

除了易發(fā)生違法犯罪案件外，消防安全問題也成為“網(wǎng)約房”的短板，一些“網(wǎng)約房”發(fā)生火災(zāi)事故的事件也接踵出現(xiàn)。雖然我國有較為完整的消防法律法規(guī)體系，但是“網(wǎng)約房”卻處于游離法律法規(guī)監(jiān)管、監(jiān)管不足、監(jiān)管困難的狀態(tài)中。如2014年1月11日，云南省香格里拉縣獨(dú)克宗古城突發(fā)火災(zāi)，起火原因是“如意客?！苯?jīng)營者因取暖不當(dāng)引燃可燃物，且附近四個消防栓均不能使用，導(dǎo)致燒損、拆除房屋59.98平方米，直接損失8983.93萬元，這便是由于對消防設(shè)備沒有進(jìn)行及時的檢查和有效監(jiān)管，導(dǎo)致失火后未能及時處置。且越來越多的“網(wǎng)約房”為了增加住戶體驗，在房間內(nèi)配備炊事設(shè)備、隨意私拉電線、增設(shè)各種大功率用電設(shè)備；同時，房東們?yōu)榱俗非蠼?jīng)濟(jì)利益，私自在房間里安裝隔斷，增加房間數(shù)量，卻并沒有相應(yīng)成本投入在定制消防器材、預(yù)警報警裝置上，尤其是老舊小區(qū)的居民樓以及農(nóng)鄉(xiāng)村內(nèi)的“網(wǎng)約房”缺乏消防設(shè)施、消防水源、疏散示意圖、應(yīng)急通道等，這些都導(dǎo)致“網(wǎng)約房”內(nèi)極容易發(fā)生消防事故且應(yīng)急恢復(fù)力薄弱，對社會治安秩序產(chǎn)生著重大的威脅。

1.3 易產(chǎn)生矛盾糾紛

隨著“網(wǎng)約房”的逐漸發(fā)展，越來越多的矛盾糾紛開始顯現(xiàn)出來，根據(jù)《中國共享住宿發(fā)展報告2020》顯示，“網(wǎng)約房”的房東因私自更改住房格局，破壞住房結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致周圍住戶房屋出現(xiàn)問題與社區(qū)內(nèi)其他住戶產(chǎn)生矛盾糾紛；因?qū)Α熬W(wǎng)約房”描述有出入而導(dǎo)致房東與用住戶生沖突；住戶破壞“網(wǎng)約房”內(nèi)部設(shè)施，打擾周圍居民正常生活休息等一系列事件層出不窮。而此類事件極有可能演變成更嚴(yán)重的暴力事件乃至暴力案件、群體性事件等，使得人與人之間產(chǎn)生信任危機(jī)，嚴(yán)重破壞社會穩(wěn)定。

圖2 “網(wǎng)約房”交易達(dá)成模式示意圖

2 “網(wǎng)約房”的管理困境

2.1 法律缺位導(dǎo)致監(jiān)管主體、監(jiān)管職責(zé)不明確

早在1987年9月23日，便有專門針對傳統(tǒng)住宿行業(yè)《旅館業(yè)治安管理辦法》經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)公安部發(fā)布后施行，同時與之相關(guān)的法律法規(guī)如《中華人民共和國消防法》《中華人民共和國治安管理處罰法》以及各省、自治區(qū)、直轄市的《特種行業(yè)管理條例》都明確規(guī)定傳統(tǒng)住宿行業(yè)的經(jīng)營要受到公安、消防、工商、衛(wèi)生等多個部門的監(jiān)管，且各部門分工明確，各司其職，共同應(yīng)對住宿業(yè)發(fā)生的種種問題。傳統(tǒng)住宿業(yè)的經(jīng)營不僅需要向消防部門提交房屋結(jié)構(gòu)平面圖從而獲得《消防鑒定書》，也需要經(jīng)過公安機(jī)關(guān)審核獲得行政許可，向工商部門申領(lǐng)經(jīng)營資質(zhì)，其歇業(yè)、轉(zhuǎn)業(yè)、變更登記都有嚴(yán)格的登記備案制度。且傳統(tǒng)住宿業(yè)由于其經(jīng)營性質(zhì)容易被違法犯罪分子所利用，易發(fā)生涉黃賭毒類案件，其更是納入公安機(jī)關(guān)特種行業(yè)的管理之中，同時公安機(jī)關(guān)依法對其營業(yè)資質(zhì)、環(huán)境、人員登記情況、消防設(shè)施情況進(jìn)行不定期檢查，經(jīng)檢查不合格的，可依法予以行政處罰，甚至收回特種行業(yè)許可證，取消其經(jīng)營資格。

而“網(wǎng)約房”作為與傳統(tǒng)旅店業(yè)功能相似的新興行業(yè)，卻缺乏明確的法律法規(guī)規(guī)定其監(jiān)管主體及監(jiān)管范圍。正如有學(xué)者所言，“網(wǎng)約房”行業(yè)雖然有國家政策的支持與鼓勵、但是缺面臨地方法規(guī)相對滯后的尷尬境地。雖然北京、廣東、上海、浙江等一些省的《旅館業(yè)治安管理規(guī)定》、《特種行業(yè)治安管理條例》及《民宿管理暫行辦法》對“網(wǎng)約房”進(jìn)行了一定的規(guī)范，將其納入公安機(jī)關(guān)的特種行業(yè)管理之中，對其的營業(yè)條件、內(nèi)部設(shè)施、消防設(shè)備、人證核驗義務(wù)進(jìn)行一定的規(guī)定，但仍缺少較為完整、統(tǒng)一指導(dǎo)性的法律法規(guī)，缺少明確、統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，各部門無法明確自身職責(zé)，導(dǎo)致行政效率低下、監(jiān)管能力不足。且各地現(xiàn)有法規(guī)落實不均衡、落實難度大，尤其因為“網(wǎng)約房”分布不集中、數(shù)量大、類型多、人證核驗難，與公安機(jī)關(guān)的信息對接機(jī)制不完善，缺乏明確的監(jiān)管主體及監(jiān)管范圍，極易導(dǎo)致“網(wǎng)約房”內(nèi)發(fā)生違法犯罪案件以及事故災(zāi)害，使其成為社會治理的盲點(diǎn)和難點(diǎn)。

2.2 行業(yè)自我監(jiān)管責(zé)任落實能力薄弱

“網(wǎng)約房”中的住戶，房東以及平臺是承擔(dān)行業(yè)自我監(jiān)管責(zé)任的最主要主體。住戶的責(zé)任主要是提供可以證明真實身份信息的證件；保證遵守“網(wǎng)約房”平臺規(guī)則；不在網(wǎng)約房內(nèi)從事非法或是破壞經(jīng)營的行為。對于房東和平臺來說，除了嚴(yán)格驗證每位住戶的身份信息外，還要堅守平臺的監(jiān)管規(guī)則，包括詳細(xì)備案從業(yè)者的管理資質(zhì)；保證每個房間面積、住客量符合安全管理規(guī)定；保證房間干凈整潔并及時清理；對于類似火災(zāi)和地震等災(zāi)害的發(fā)生做好防護(hù)措施，如樓道內(nèi)應(yīng)提供應(yīng)急照明燈和滅火器等，定期維護(hù)安全通道及規(guī)劃疏散路線示意圖等。而實際中，行業(yè)自我監(jiān)管責(zé)任往往妥協(xié)于經(jīng)濟(jì)利益和便捷、效率的經(jīng)營方式，自我監(jiān)管理念十分落后。大多數(shù)“網(wǎng)約房”的預(yù)定過程中，平臺只有交易和聯(lián)絡(luò)及發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛時救濟(jì)協(xié)調(diào)責(zé)任，而并無對房東的資質(zhì)、房源內(nèi)的結(jié)構(gòu)、消防設(shè)備、有無公安機(jī)關(guān)的行政許可等進(jìn)行事先審核，在交易達(dá)成后，將后續(xù)問題的監(jiān)管拋給房東、住戶，甚至國家相關(guān)部門和平臺本著效益優(yōu)先的原則建立虛假評價系統(tǒng)，導(dǎo)致住戶在選擇房源時作出錯誤判斷，產(chǎn)生矛盾糾紛。而房東方也只是盡提供房源的義務(wù)，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，大部分房東都未能協(xié)助“網(wǎng)約房”平臺對住戶進(jìn)行身份信息登記、人證核驗以及向公安機(jī)關(guān)報備，導(dǎo)致線上監(jiān)管及線下監(jiān)管難以對接，增加政府主體監(jiān)管難度，不利于多主體形成合力抵御行業(yè)內(nèi)的治安風(fēng)險的局面。

2.3 缺乏信息數(shù)據(jù)對接機(jī)制

對于傳統(tǒng)的住宿業(yè)來說，政府有明確的規(guī)定，各賓館、酒店、旅社必須嚴(yán)格按照公安機(jī)關(guān)要求，做好實名、實數(shù)、實時登記，違反規(guī)定的將從嚴(yán)從重處罰。當(dāng)人們?nèi)胱÷玫陼r，需要旅店進(jìn)行身份信息登記及人證核驗，遵循一人一證制度，且有嚴(yán)格的會客登記制度，對于未攜帶身份證的人員，酒店也有協(xié)助其去附近派出所進(jìn)行辦理證明的義務(wù)。旅館登記的身份信息，與公安系統(tǒng)信息直接對接上傳，且公安機(jī)關(guān)定期檢查旅店登記情況，對于登記制度落實不到位的旅店進(jìn)行行政處罰，從而有效保障公安機(jī)關(guān)能夠準(zhǔn)確掌握住宿人員的信息情況，確定重點(diǎn)人員的活動軌跡，減少社會治安風(fēng)險。

而新興的“網(wǎng)約房”行業(yè)，其尚未具備有效的人證核驗制度、信息登記制度、與公安機(jī)關(guān)信息對接機(jī)制，由于其房源數(shù)量龐大、房源分布分散、住戶身份不明、通過網(wǎng)絡(luò)交易等特點(diǎn)，導(dǎo)致對住戶的人證核驗，信息登記備案變得異常困難，且因為缺少對平臺及房東的硬性規(guī)定，營業(yè)者監(jiān)管理念消極，缺少與政府機(jī)關(guān)主動積極的協(xié)調(diào)配合，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在針對“網(wǎng)約房”的特種行業(yè)及流動人口管理上難乎其難。如今有的省市試圖通過技術(shù)手段解決這一難題，如紹興市公安局探索“網(wǎng)約房”智慧監(jiān)管方式，通過技術(shù)手段解決“網(wǎng)約房”住戶的管理問題，其為“網(wǎng)約房”安裝具備人臉識別功能的智慧門鎖，當(dāng)住戶在預(yù)定好房源后，需要在APP上先進(jìn)行信息登記及人臉識別，只有通過后，才可以獲得入住權(quán)限。住戶登記后，其身份信息被上傳到房源的智能門鎖內(nèi)，在住戶入住房源時，還需要重新進(jìn)行人臉識別，核對成功后門鎖才會打開。且APP登記信息、房源門鎖開門信息直接與公安機(jī)關(guān)系統(tǒng)相連接。在保證住戶自身的安全、便利外，也實現(xiàn)了“網(wǎng)約房”房源備案、在線監(jiān)管、實數(shù)登記、實人實住、實時上傳的智慧管理。但是此類手段只有在極少部分較為發(fā)達(dá)的地區(qū)才得以落實，針對大部分地區(qū)而言，“網(wǎng)約房”的數(shù)據(jù)信息對接機(jī)制仍處于空白階段。

3 回應(yīng)性監(jiān)管理論對“網(wǎng)約房”管理的啟示

3.1 回應(yīng)性監(jiān)管理論內(nèi)容

回應(yīng)性監(jiān)管理論旨在監(jiān)管的多元性及混合性，其強(qiáng)調(diào)監(jiān)管權(quán)要適當(dāng)下放、發(fā)揮市場活力和積極性，同時強(qiáng)調(diào)政府與其他監(jiān)管主體的溝通、交流互動?；貞?yīng)性監(jiān)管理論主要包括兩方面的內(nèi)容：一是強(qiáng)調(diào)監(jiān)管策略的“金字塔理論”，主要內(nèi)容是政府監(jiān)管者對被監(jiān)管對象所采用的強(qiáng)制措施的劃分；二是強(qiáng)調(diào)監(jiān)管主體之間監(jiān)管權(quán)分配的監(jiān)管方案。

金字塔理論主要分為兩部分，一個是強(qiáng)制手段金字塔，即對監(jiān)管對象于運(yùn)用強(qiáng)制手段時應(yīng)當(dāng)有層次的，從教育、訓(xùn)誡到嚴(yán)厲的教育手段逐層運(yùn)用；另一個是監(jiān)管策略金字塔，即針對監(jiān)管客體，應(yīng)當(dāng)先允許其自我監(jiān)管，政府只起到監(jiān)督作用，在其自我監(jiān)管難以落實后，政府再采取較為強(qiáng)制的處罰或監(jiān)管措施。金字塔理論主要包括層次性、差異性、針對性的回應(yīng)；強(qiáng)調(diào)行業(yè)內(nèi)部的自我監(jiān)管；保證多元的懲處措施；把懲罰作為最終手段等內(nèi)容。

監(jiān)管主體之間的監(jiān)管權(quán)分配，則強(qiáng)調(diào)政府主體對監(jiān)管權(quán)力的讓渡，以此來節(jié)約政府資源、防止監(jiān)管權(quán)力過于集中，解決被監(jiān)管主體不夠積極主動，缺乏自主監(jiān)管意識的問題，充分調(diào)動社會資源，建立多元化的監(jiān)管主體體系。其中主要包括三種監(jiān)管權(quán)力分配方案，第一種方案是“三方監(jiān)管方案”，是指政府對監(jiān)管客體以外的社會團(tuán)體進(jìn)行監(jiān)管權(quán)力的分配，使其承擔(dān)對監(jiān)管客體的監(jiān)管責(zé)任的同時對政府負(fù)責(zé)，遵守政府主體的監(jiān)管要求。該方式能夠有效節(jié)約政府資源，減少了政府與監(jiān)管客體的直接沖突，保持市場活力。第二種方案是“強(qiáng)化型自我監(jiān)管”方案，它是指政府在對企業(yè)監(jiān)管過程中，只起到引導(dǎo)、監(jiān)督、檢查及部分監(jiān)管的職責(zé)，將其余部分監(jiān)管權(quán)讓渡給企業(yè)自身，這樣有利于企業(yè)根據(jù)自身情況定制適合自身的監(jiān)管方案，使其監(jiān)管方案更加符合企業(yè)的發(fā)展需求，更加靈活多樣，同時擴(kuò)大了監(jiān)管的范圍，節(jié)約政府監(jiān)管資源，提高政府監(jiān)管效率。

圖3 強(qiáng)制手段金字塔

圖4 監(jiān)管策略金字塔

3.2 回應(yīng)性監(jiān)管理論下“網(wǎng)約房”管理的可行性分析

“網(wǎng)約房”是共享經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，其屬性既具有傳統(tǒng)住宿行業(yè)的特點(diǎn)，也是傳統(tǒng)住宿行業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合的新產(chǎn)業(yè)。其將傳統(tǒng)住宿業(yè)進(jìn)行了創(chuàng)造性的改變與革新，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺進(jìn)行閑置房源使用權(quán)的交易，極大便利了人們的生活。由于行業(yè)具有需要自律性、具備自主性等特點(diǎn)，與回應(yīng)性監(jiān)管理論具有一定的契合。

首先，回應(yīng)性監(jiān)管理念符合現(xiàn)如今對共享產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管理念。作為政府介入不足、政府介入困難的共享行業(yè)，政府對其的規(guī)制更多體現(xiàn)在宏觀層面上，如通過法律、法規(guī)、制度等來對其進(jìn)行管理，卻很難在微觀層面進(jìn)行管理，尤其是“網(wǎng)約房”分布分散、種類繁多且涉及監(jiān)管部門過多，導(dǎo)致政府對“網(wǎng)約房”監(jiān)管的落實程度與法律規(guī)定具有相對巨大的差異，互聯(lián)網(wǎng)的龐大、數(shù)據(jù)流通快、信息量龐大更是導(dǎo)致政府對其他共享行業(yè)監(jiān)管問題如出一轍。而如何強(qiáng)化共享行業(yè)的自我監(jiān)管、平臺監(jiān)管則成了解決這一系列難題最大的突破口?；貞?yīng)性監(jiān)管正是強(qiáng)調(diào)自我監(jiān)管、三方監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)政府賦權(quán)、緩解監(jiān)管壓力的理論，與現(xiàn)如今政府對共享行業(yè)的監(jiān)管、對“網(wǎng)約房”監(jiān)管的需求不謀而合。

其次，回應(yīng)性監(jiān)管更能契合如今的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。在如今發(fā)達(dá)的共享行業(yè)中，互聯(lián)網(wǎng)提供了最基本，也是最便利的中介作用?；ヂ?lián)網(wǎng)強(qiáng)調(diào)更強(qiáng)的開放性、更快的流通性，高效地實現(xiàn)大規(guī)模的資源聚集、資源流通，來面對越來越多的市場需求，拉動內(nèi)需，促進(jìn)消費(fèi)，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。而過度的、“一刀切”式的政府監(jiān)管則會導(dǎo)致行業(yè)準(zhǔn)入門檻高，行業(yè)經(jīng)營困難，大大減緩了市場的流通，阻礙了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，與經(jīng)濟(jì)環(huán)境相違背?；貞?yīng)性監(jiān)管理念旨在強(qiáng)調(diào)監(jiān)管方式的靈活性、監(jiān)管主體的多樣性、政府權(quán)能的包容性、政府地位的后置性，不僅有利于行業(yè)在如今的經(jīng)濟(jì)背景下的發(fā)展，同時又能充分動員社會力量，強(qiáng)調(diào)平臺、行業(yè)的自我管理，建立符合不同平臺、不同類型、不同地區(qū)“網(wǎng)約房”的靈活監(jiān)管方案，在保證有效監(jiān)管的前提下滿足市場需求，節(jié)約政府資源；同時盤活社會組織監(jiān)管力量，充分發(fā)揮民眾的積極性，強(qiáng)化被監(jiān)管者自身、第三方監(jiān)管主體、人民群眾的自我管理意識及自我認(rèn)同感，提高社會自我調(diào)節(jié)能力，強(qiáng)化各行各業(yè)的自律水平。

此外，回應(yīng)性監(jiān)管理論也是對如今社會治理趨勢的響應(yīng)。相比于曾經(jīng)的單一管理主體、一切都由政府監(jiān)管、政府包攬一切的社會治理趨勢，現(xiàn)如今更加注重向多方參與管理轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市民、各種社會組織自己治理、自己監(jiān)管的作用，實現(xiàn)協(xié)同治理。尤其對于“網(wǎng)約房”這種覆蓋面廣、數(shù)量龐大的新興行業(yè)，更需要平臺、房東、住戶、社會組織、個人等主體的共同管理。如今管理模式，都應(yīng)當(dāng)圍繞協(xié)同治理的主題而展開，而回應(yīng)性監(jiān)管理論涵蓋的“第三方監(jiān)管”、“后設(shè)監(jiān)管”、“自我監(jiān)管”正是題中應(yīng)有之義。

3.3 回應(yīng)性監(jiān)管理論下“網(wǎng)約房”的管控措施

回應(yīng)性監(jiān)管理論下對“網(wǎng)約房”的管控措施應(yīng)當(dāng)具備監(jiān)管主體的多元性、監(jiān)管主體的交互性、監(jiān)管策略的差異性、監(jiān)管策略的專業(yè)性等特點(diǎn)，同時其監(jiān)管方案應(yīng)圍繞在“三方主義”、“強(qiáng)化型自我監(jiān)管”等監(jiān)管權(quán)力分配方案的結(jié)合下而展開，即圍繞減少政府監(jiān)管壓力，設(shè)立賦權(quán)賦能方案；動員行業(yè)協(xié)會及其他社會組織的力量；研究行業(yè)內(nèi)自我監(jiān)管方案，監(jiān)督行業(yè)內(nèi)的自我監(jiān)管落實情況；強(qiáng)調(diào)社會多元主體協(xié)同治理；采取靈活多樣、符合市場發(fā)展需求的管理方式等內(nèi)容完成對“網(wǎng)約房”管控措施的加強(qiáng)及改進(jìn)。

從國家層面上說，立法是解決監(jiān)管問題的基礎(chǔ)，只有具備統(tǒng)一 明確的規(guī)范性文件后，監(jiān)管才會有法可依，有法可循。而立法應(yīng)當(dāng)是引導(dǎo)性的、開放性的、有利于行業(yè)發(fā)展的。其應(yīng)該明確“網(wǎng)約房”監(jiān)管主體、監(jiān)管范圍，及監(jiān)管主體之間的協(xié)同配合，行業(yè)內(nèi)部自我監(jiān)管的責(zé)任義務(wù)，才能解決監(jiān)管不明確的問題，為行業(yè)有序發(fā)展提供保障。在法律法規(guī)逐漸完備基礎(chǔ)上，政府應(yīng)對行業(yè)自我監(jiān)管進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督，督促平臺制定遵守法律法規(guī)且符合自身發(fā)展條件的監(jiān)管方案，并定期對平臺方案落實情況進(jìn)行審核；同時提供充分的人力、物力資源，提高技術(shù)防控手段，建立“網(wǎng)約房”管理的信息資源庫，建設(shè)公安機(jī)關(guān)信息對接機(jī)制，構(gòu)建多維度的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，整合各平臺、經(jīng)營者、房源、住戶的信息，隨時掌握其動態(tài)信息；借鑒“金字塔原理”對其進(jìn)行層次性、差異性的管理，對有助于治安秩序維護(hù)的平臺進(jìn)行適當(dāng)?shù)毓膭?；此外建立有效的投訴救濟(jì)機(jī)制，防止矛盾糾紛進(jìn)一步升級成暴力性事件、案件；建立風(fēng)險評估、排查機(jī)制，督促平臺建立行業(yè)征信體系并與其對接，對存在風(fēng)險及失信的房源、平臺、經(jīng)營者、消費(fèi)者進(jìn)行相應(yīng)的教育與處罰，將風(fēng)險遏制在源頭。

政府的指導(dǎo)監(jiān)管作為“有形的手”，“網(wǎng)約房”平臺、行業(yè)，乃至整個市場，也作為“無形的手”監(jiān)督著自身的發(fā)展與建設(shè)，只有“有形的手”與“無形的手”結(jié)合起來，形成合力，才能強(qiáng)化監(jiān)管手段，提高管理效能。對于行業(yè)及平臺來說，應(yīng)當(dāng)在政府指導(dǎo)下，牢牢樹立只有社會秩序穩(wěn)定，才能帶來更大的經(jīng)濟(jì)效益的理念；嚴(yán)格落實、遵守政府的各項規(guī)定，充分盡到對房源、房東、住戶的審查義務(wù)，協(xié)助公安機(jī)關(guān)、消防機(jī)關(guān)等部門對住戶落實嚴(yán)格的人證核驗制度，對房源的承重結(jié)構(gòu)、消防設(shè)備、有關(guān)安全證件材料、房東的個人信息、征信記錄進(jìn)行調(diào)查、審查、核驗，提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻；同時提高自身服務(wù)能力，定期對業(yè)務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)和考核，建立安全基金，提供保險服務(wù)，暢通住戶、房東雙向救濟(jì)渠道，提高矛盾糾紛化解能力及突發(fā)風(fēng)險應(yīng)急管理能力，切實成為政府監(jiān)管力量的左膀右臂。

回應(yīng)性監(jiān)管理論下的“三方監(jiān)管主義”著重強(qiáng)調(diào)了政府與行業(yè)自身監(jiān)管之外監(jiān)管力量的重要性。我國有充分的法律、制度來保障舉報人合法權(quán)益，并且建立了一套完整的投訴、舉報、監(jiān)督機(jī)制。作為住戶的消費(fèi)者，除了盡到及時遵守規(guī)定登記身份信息，保護(hù)房源財產(chǎn)不受破壞，遵守誠實守信原則等義務(wù)外，更應(yīng)該擔(dān)任好作為第三方監(jiān)管主體的角色，培養(yǎng)社會治安綜合治理責(zé)任意識，發(fā)揮“主人翁”精神，及時對違法、違規(guī)行為進(jìn)行檢舉和披露。政府應(yīng)當(dāng)把社會主義核心價值觀融入社會治理的全過程，弘揚(yáng)民族精神和時代精神，塑造共同的理想信念、價值理念、道德觀念，做到從人民群眾中凝聚共建的力量、吸收共治的智慧、收獲共享的成果，讓人民群眾積極參與社會治理，讓人民群眾在參與治理的過程中感受到人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的重要性。此外應(yīng)當(dāng)健全行業(yè)協(xié)會的組織架構(gòu)，完善職能機(jī)制，以協(xié)調(diào)、規(guī)范、服務(wù)為宗旨，當(dāng)好政府的參謀與助手，發(fā)揮治安防范聯(lián)動效應(yīng)，健全治安防范聯(lián)動機(jī)制，強(qiáng)化對“網(wǎng)約房”的監(jiān)管，確保社會在和諧、穩(wěn)定、平安中發(fā)展。

4 結(jié)論

“網(wǎng)約房”行業(yè)是一個互聯(lián)網(wǎng)共享經(jīng)濟(jì)衍生的新興行業(yè)，我國現(xiàn)有的對其的監(jiān)管手段與治安風(fēng)險防控策略相對滯后，這使得“網(wǎng)約房”深陷管理困境。如何在保持網(wǎng)約房行業(yè)活力的同時加大監(jiān)管力度，使行業(yè)發(fā)展與監(jiān)管并駕齊驅(qū)，是我們亟待思考的問題?！熬W(wǎng)約房”作為如今快速發(fā)展的行業(yè)，國家在給予其支持與鼓勵外，更需要建立一個完善、創(chuàng)新的監(jiān)管體系來保證其行業(yè)發(fā)展的健康與可控性。引入回應(yīng)性監(jiān)管理論，健全法律法規(guī)，堅持協(xié)同治理理念，完善第三方監(jiān)管措施，動員社會成員力量，強(qiáng)化行業(yè)自身監(jiān)管，加強(qiáng)人防技防手段，打造一個具有層次性、靈活性、針對性、多樣性的監(jiān)管格局，勢必能解決“網(wǎng)約房”發(fā)生的種種治安問題，降低其治安風(fēng)險，提高社會治理共同體的生命力和影響力，是維護(hù)社會治安秩序穩(wěn)定的必由之路，是實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的必然要求，也是人民群眾的利益所需、幸福所系。

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