地方政府融資平臺(tái)的國(guó)際借鑒與轉(zhuǎn)型路徑

□邵蕊明

（鹽城市交通控股集團(tuán)有限公司 江蘇 鹽城 224001）

為了緩解地方政府財(cái)政壓力，加快城市化建設(shè)，各地政府開(kāi)始組建各自的融資平臺(tái)，以便籌集資金，確?；A(chǔ)建設(shè)的完工進(jìn)度。這些地方政府融資平臺(tái)通過(guò)抵押土地、獲得基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)收入以及自有稅收等向銀行貸款或發(fā)行證券，達(dá)到融資目的。地方政府融資平臺(tái)的出現(xiàn)極大緩解了各地政府的財(cái)政壓力，正因其具有此優(yōu)勢(shì)，各地政府紛紛使用，地方政府融資平臺(tái)數(shù)量急劇增加。

地方政府融資平臺(tái)的出現(xiàn)提高了各地政府的融資能力，為各地財(cái)政支出提供了保障，但是隨著平臺(tái)規(guī)模急劇擴(kuò)大，地方政府融資平臺(tái)和融資渠道單一、償債能力不足的風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始暴露出來(lái)。

1 地方政府融資平臺(tái)存在的問(wèn)題

完善基礎(chǔ)設(shè)施和提高居民生活水平都離不開(kāi)財(cái)政資金的大力支持，但是不少地方政府資源相對(duì)匱乏，財(cái)政收入不足，能夠用于城市建設(shè)的資金不足以支撐大批項(xiàng)目開(kāi)工。為了解決這一難題，各地政府開(kāi)始借助各自的融資平臺(tái)籌集資金，確保城市建設(shè)順利進(jìn)行，導(dǎo)致地方政府融資平臺(tái)政企不分、融資渠道單一、償債能力不足[1]。

1.1 政企不分、缺乏管理制度

財(cái)政體制實(shí)施分稅制改革后，各地政府的財(cái)力不斷集中，事權(quán)不斷下放，加劇了地方政府的財(cái)政收支矛盾。我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，地方政府不可以向銀行貸款，為了拓寬融資渠道，地方政府融資平臺(tái)開(kāi)始出現(xiàn)，使地方政府融資平臺(tái)公司行政化現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏良好的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。

政府直接或者間接管理融資平臺(tái)的日常經(jīng)營(yíng)，地方政府融資平臺(tái)便相當(dāng)于企業(yè)的出納。資金的籌集、管理、使用以及決定權(quán)掌握在各地政府手中，地方政府融資平臺(tái)還未形成真正意義上的風(fēng)險(xiǎn)收益一體化。有的地方政府官員為了自己在任期內(nèi)有良好的考評(píng)結(jié)果，便利用地方政府融資平臺(tái)盲目舉債，忽視了未來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不利于地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性。

由于地方政府融資平臺(tái)的管理人員大多是政府官員，不熟悉企業(yè)管理方式，導(dǎo)致地方政府融資平臺(tái)缺乏合理的管理制度，內(nèi)部治理能力比較薄弱，企業(yè)組織架構(gòu)不合理，辦事效率低下，權(quán)力沒(méi)有得到很好的監(jiān)管[2]。

1.2 融資渠道單一

目前，地方政府融資平臺(tái)的融資渠道主要是政府劃撥的資產(chǎn)抵押。隨著地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展，優(yōu)質(zhì)資源早已抵押一空，剩下的資產(chǎn)無(wú)法滿足平臺(tái)發(fā)展所需的資金。平臺(tái)發(fā)展過(guò)于依賴政府扶持，企業(yè)“等靠要”思想嚴(yán)重，無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形勢(shì)。地方政府融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)管理不善、項(xiàng)目資金需求大、投資回報(bào)慢，導(dǎo)致平臺(tái)融資無(wú)法吸引社會(huì)資本，融資渠道過(guò)于單一。

融資渠道單一又造成了融資成本高、融資效率低下等問(wèn)題，進(jìn)一步影響了平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展。融資問(wèn)題不僅影響平臺(tái)的自身發(fā)展，更加關(guān)系到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是否有足夠的資金保障，因此地方政府融資平臺(tái)管理人員一定要注重融資渠道的拓展，為相關(guān)項(xiàng)目的順利實(shí)施提供充足的資金。

1.3 盈利能力不足

因?yàn)榈胤秸谫Y平臺(tái)以政府為基礎(chǔ)，因此銀行等金融機(jī)構(gòu)在信貸過(guò)程中的資質(zhì)審查相對(duì)寬松，平臺(tái)籌集資金相對(duì)容易，并且其工作業(yè)績(jī)多數(shù)依靠政府補(bǔ)貼，導(dǎo)致大部分地方政府融資平臺(tái)沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的融資規(guī)劃，資產(chǎn)管理也不夠合理。資金管控不當(dāng)，資金使用比較混亂，項(xiàng)目建設(shè)工程管控不嚴(yán)，項(xiàng)目支出往往大于項(xiàng)目收入，管理人員缺乏對(duì)資金的整體統(tǒng)籌意識(shí)，資金的利用率不高。

同時(shí)，企業(yè)的主要產(chǎn)業(yè)集中在地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、道路和橋梁建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，這些項(xiàng)目的投資回報(bào)時(shí)間長(zhǎng)，大多為公益類項(xiàng)目，沒(méi)有持續(xù)的盈利能力。為了維持地方政府融資平臺(tái)正常運(yùn)營(yíng)，不少地方政府融資平臺(tái)出現(xiàn)了借新還舊的情況，現(xiàn)金流枯竭現(xiàn)象嚴(yán)重。

沒(méi)有科學(xué)合理的盈利模式，內(nèi)控制度缺失，導(dǎo)致大多數(shù)地方政府融資平臺(tái)的總體盈利能力不足，甚至無(wú)法償還到期債務(wù)，不利于穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)。

2 地方政府融資平臺(tái)的國(guó)際借鑒

2.1 美國(guó)模式

美國(guó)采用聯(lián)邦管理制度，每個(gè)州具有較高的自主權(quán)利，能夠獨(dú)立安排本州內(nèi)的財(cái)政權(quán)。各自獨(dú)立的特性導(dǎo)致各州在基礎(chǔ)建設(shè)中的資金缺口較大，各州大多通過(guò)市政債券獲取融資。從其發(fā)展的現(xiàn)狀可以看出，美國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展較為完善，擁有成熟的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)以及證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，成熟完善的制度確保了債券融資的規(guī)范性和可靠性。

市政債券的融資方式充分發(fā)揮了市場(chǎng)價(jià)值的優(yōu)勢(shì)，降低了各地政府的融資成本，同時(shí)也降低了傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的放貸風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)分析美國(guó)各州的融資模式可以看出，我國(guó)應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)融資優(yōu)勢(shì)，利用市場(chǎng)規(guī)則籌集相應(yīng)的資金。但在采用市場(chǎng)融資模式之前，要加強(qiáng)對(duì)配套產(chǎn)業(yè)的建設(shè)，比如建立科學(xué)合理的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)以及完善相關(guān)的法律監(jiān)管體系。地方政府融資平臺(tái)要借鑒美國(guó)的財(cái)政管理模式，嚴(yán)格控制發(fā)債規(guī)模以及期限，加強(qiáng)融資過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，健全相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)懲信息造假、違約支付等行為，將系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

2.2 英國(guó)模式

英國(guó)模式與美國(guó)模式恰好相反。英國(guó)各地政府的財(cái)事權(quán)較小，各地政府的融資渠道主要通過(guò)公共工程貸款委員會(huì)取得，該委員會(huì)的主要資金來(lái)源為國(guó)債發(fā)行收入。公共工程貸款委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)各地融資需求進(jìn)行審查，確保融資項(xiàng)目真實(shí)、融資規(guī)?？茖W(xué)合理、融資流程合法合規(guī)。

英國(guó)地方政府通過(guò)公共工程貸款委員會(huì)融資與我國(guó)中央政府發(fā)行國(guó)債再轉(zhuǎn)貸給各地政府的操作模式具有相同性，但是公共工程貸款委員會(huì)獨(dú)立于政府之外，可以確保融資貸款行為客觀公正，易于對(duì)融資過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，降低了融資風(fēng)險(xiǎn)。因此，我國(guó)可以嘗試建立獨(dú)立的部門，對(duì)地方政府融資平臺(tái)的融資行為進(jìn)行評(píng)定和監(jiān)督，以降低風(fēng)險(xiǎn)。除了通過(guò)公共工程貸款委員會(huì)融資，英國(guó)地方政府還有一定比例的融資是通過(guò)私人融資渠道獲得的。私人融資豐富了地方政府的融資渠道，減輕了政府的財(cái)政壓力，降低了傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的信用風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)可以借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，打破以往的壟斷格局，嘗試對(duì)部分融資項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)融資，通過(guò)加強(qiáng)融資監(jiān)管以及參與規(guī)則、制度的建設(shè)，充分利用社會(huì)資金，豐富自己的融資渠道，降低自身的融資成本。

3 地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型路徑

3.1 加強(qiáng)平臺(tái)企業(yè)化管理

地方政府融資平臺(tái)的建立是為了幫助政府進(jìn)行融資，但是為了更好地適應(yīng)市場(chǎng)化進(jìn)程，各大平臺(tái)應(yīng)該遵循《中華人民共和國(guó)公司法》獨(dú)立運(yùn)作，秉承獨(dú)立經(jīng)營(yíng)與自負(fù)盈虧的理念，減弱行政化色彩對(duì)平臺(tái)的影響，充分釋放平臺(tái)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。建立法人管理機(jī)制，制定長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮平臺(tái)的自有資源以及資金需求指標(biāo)，選擇合理的融資方案，減輕成本壓力。同時(shí)，還要加強(qiáng)企業(yè)管理，制定科學(xué)的預(yù)警機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，提升平臺(tái)融資業(yè)務(wù)的規(guī)范性和安全性，為平臺(tái)轉(zhuǎn)型夯實(shí)基礎(chǔ)。

3.2 豐富資金來(lái)源

打破以往的壟斷局面，適當(dāng)引入社會(huì)資本，拓寬自有資金來(lái)源，增強(qiáng)自身抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。合理運(yùn)用自有資源，大力募集資金，提高企業(yè)資源利用率。拓寬融資路徑，嘗試通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券以及短期票據(jù)進(jìn)行融資，改變以往單純依靠銀行貸款的局面，降低融資成本，提高平臺(tái)資產(chǎn)的流動(dòng)性。對(duì)于優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，可以進(jìn)行資產(chǎn)證券化嘗試，充分利用資本市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，提高資產(chǎn)融資額度。

3.3 提升盈利能力

在做好開(kāi)源工作的同時(shí)，平臺(tái)應(yīng)該加強(qiáng)自身盈利能力的提升，加大對(duì)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的投資力度，參與成長(zhǎng)型企業(yè)的發(fā)展。利用好資金與政策優(yōu)勢(shì)，積極興建相關(guān)產(chǎn)業(yè)園，打造高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)鏈，通過(guò)資本收購(gòu)或者培育擁有高新技術(shù)、發(fā)展前景廣闊的企業(yè)，增強(qiáng)平臺(tái)的持續(xù)盈利能力以及長(zhǎng)期發(fā)展?jié)摿?。同時(shí)，借助社會(huì)資本以及對(duì)外投資，帶動(dòng)平臺(tái)資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化，健全平臺(tái)管理模式，增強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)的融資與盈利能力。

4 結(jié)束語(yǔ)

地方政府融資平臺(tái)是在特定歷史條件下金融體系的一次嘗試與創(chuàng)新，從其過(guò)往發(fā)揮的作用可以看出，地方政府融資平臺(tái)為我國(guó)城市化進(jìn)程以及社會(huì)進(jìn)步與發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)。但在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，地方政府融資平臺(tái)的市場(chǎng)主體不清晰、盈利和償債能力不足、負(fù)債率過(guò)高，導(dǎo)致各地政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇。黨的十九大已經(jīng)正式將防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)作為“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之首，各地政府積極響應(yīng)政府號(hào)召，拉開(kāi)了地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的序幕。通過(guò)探索地方政府融資平臺(tái)發(fā)展存在的問(wèn)題，結(jié)合其他國(guó)家政府的融資經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型提供相應(yīng)的解決方案，希望能夠幫助我國(guó)地方政府融資平臺(tái)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。