“雙循環(huán)”發(fā)展戰(zhàn)略背景下的糧食安全問題與對策

□ 董天宇（河南大學經(jīng)濟學院，河南 開封 475004）

新冠疫情使原本脆弱的世界糧食供需關(guān)系的不穩(wěn)定性更加凸顯，糧食安全問題再次成為世界的焦點和熱門話題。中國是世界第一人口大國，面臨著人口基數(shù)大、剛性需求增長、土地資源環(huán)境限制多等國內(nèi)因素的束縛，以及國際糧食市場供需鏈條不穩(wěn)定等國際因素的影響。國際國內(nèi)因素的多重疊加，使中國的糧食安全問題再次凸顯出來。目前，中央釋放出“加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”的信號，為解決中國的糧食安全問題提供了新的思路與方向。

一、中國“雙循環(huán)”發(fā)展戰(zhàn)略提出的背景

2020年，新冠肺炎疫情在全球的蔓延和持續(xù)打破了世界經(jīng)濟秩序的既有格局，考驗著各個國家領(lǐng)導者的政治智慧。中央政治局常務(wù)委員會會議在分析了國際國內(nèi)政治經(jīng)濟環(huán)境不斷變化的新形勢之后，及時提出了以我國超大市場優(yōu)勢和內(nèi)需潛力為依托，從經(jīng)濟循環(huán)的角度構(gòu)建國內(nèi)國際相互促進的雙循環(huán)，這無疑將成為指導中國未來社會經(jīng)濟發(fā)展的全新理念。

中國經(jīng)濟的循環(huán)大致經(jīng)歷了改革開放前的國內(nèi)大循環(huán)為主和改革開放后的外向型國際大循環(huán)占主導地位的階段，新時代條件下，中國的經(jīng)濟融入國際國內(nèi)相互促進的“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，既是中國經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，也是中國政府做出的正確選擇。“雙循環(huán)”新發(fā)展戰(zhàn)略對“十四五”規(guī)劃和中長期發(fā)展將產(chǎn)生重要影響，其影響也將是全面、持久而深遠的。

二、糧食安全概念的演變

人們對糧食安全問題的認識是不斷深化和發(fā)展的。糧食安全概念從提出到確立大致經(jīng)歷了從數(shù)量到質(zhì)量再到生態(tài)的基本路徑。

糧食安全的基本概念是在20世紀70年代初期被提出的。近幾十年來，糧食安全概念的內(nèi)涵在各國實踐中不斷得到豐富和發(fā)展。

20世紀70年代中期，聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織在《世界糧食安全國際協(xié)定》中首次提出了“糧食安全”的概念，即“保證任何人在任何時候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食物”?？梢?，糧食安全的矛盾主要表現(xiàn)為數(shù)量的不足，其核心在于確保弱勢群體能獲得維持基本生存所需的糧食數(shù)量。

20世紀90年代以后，第二次世界糧食首腦會議對糧食安全內(nèi)涵作了新的表述：“只有當所有人在任何時候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的糧食，來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時，才實現(xiàn)了糧食安全?！憋@然，糧食安全關(guān)注的焦點已經(jīng)悄然發(fā)生了變化，營養(yǎng)和消費偏好取代了糧食數(shù)量不足，其核心在于在“吃飽”的前提下提高糧食消費質(zhì)量。

近年來，《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標》的發(fā)布實施，不斷推動糧食系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型升級，要求糧食的生產(chǎn)要符合環(huán)境的可持續(xù)、氣候的相適應(yīng)，其核心在于糧食安全的生態(tài)可持續(xù)。

概言之，糧食安全概念經(jīng)歷了“吃飽”“吃好”“可持續(xù)”這一演變過程。

三、中國糧食安全存在的主要問題

由于我國仍處于發(fā)展中國家的行列，其糧食安全問題是數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)等問題交織在一起的?，F(xiàn)在的基本表現(xiàn)是，數(shù)量安全問題已基本解決，質(zhì)量安全問題處于解決之中，生態(tài)安全問題被提上議事日程。

糧食安全問題是多種因素綜合作用的集中體現(xiàn)，下面立足于中長期考慮，從三個方面剖析中國糧食安全存在的主要問題。

（一）國內(nèi)糧食供需矛盾趨緊，數(shù)量安全長期存在

國內(nèi)糧食供需矛盾長期趨緊。影響糧食消費需求增長的主要因素是人口增長的剛性和消費升級的彈性，一方面，到2030年我國人口總量達到峰值的14.5億人，人口的絕對增長是糧食的剛性需求。另一方面，按照我國GDP增長速度測算，預計我國“十四五”期間將進入高收入國家行列，城鎮(zhèn)化率不斷提高，城鎮(zhèn)人口不斷增加，消費結(jié)構(gòu)進一步升級。人口剛性增長和消費彈性升級，我國的谷物需求量將逐步達到峰值。但糧食的生產(chǎn)能力受耕地逐漸減少、農(nóng)業(yè)用水空間變小、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入不足、抗災(zāi)減災(zāi)能力不強等因素的制約，以及農(nóng)業(yè)科學技術(shù)的進步對提高農(nóng)業(yè)單產(chǎn)的難度越來越大?？傮w上講，我國糧食供求將長期處于緊平衡狀態(tài)，數(shù)量安全長期存在。

（二）糧食結(jié)構(gòu)性矛盾突出，質(zhì)量安全隱患頻現(xiàn)

糧食生產(chǎn)與供應(yīng)是一個系統(tǒng)工程，任何系統(tǒng)都存在結(jié)構(gòu)性矛盾。一是從糧食品種結(jié)構(gòu)看，主要糧食均存在產(chǎn)需失衡。稻谷產(chǎn)量過足，遠大于需求，倉儲稻谷有待消化；小麥產(chǎn)量在滿足需求的前提下，略有盈余，但優(yōu)質(zhì)小麥需大量進口；玉米產(chǎn)量遠小于需求，要實現(xiàn)自給需要付出艱苦的努力；大豆對外依存度過高，需求缺口進一步擴大。二是從糧食產(chǎn)銷區(qū)域看，糧食產(chǎn)銷區(qū)不平衡矛盾進一步加劇。從全國來看，糧食盈余省份已有減少的趨勢，產(chǎn)需基本平衡的省份的糧食自給率在下降，這無形中使得糧食主產(chǎn)區(qū)越來越不堪承受增產(chǎn)的重荷。三是從糧食品質(zhì)看，我國糧食生產(chǎn)始終存在數(shù)量與質(zhì)量的矛盾，還給生態(tài)環(huán)境安全帶來隱患?？傮w上看，結(jié)構(gòu)性矛盾突出，而且這種矛盾在短時期內(nèi)難以消弭，糧食產(chǎn)量和質(zhì)量并未同步提升，存在糧食質(zhì)量安全隱患。

（三）國際貿(mào)易環(huán)境惡化，政府政策性自救有待加強

糧食是世界通用性的商品，糧食商品的特性決定了糧食參與國際貿(mào)易的必要性，而國際貿(mào)易的環(huán)境變化，需要政府采取政策性自救的方法予以解決。研究表明，農(nóng)產(chǎn)品的供需平衡要靠農(nóng)作物的最低種植面積來保障，而目前我國用于農(nóng)產(chǎn)品供需平衡保障的種植面積缺口達10億畝，這就決定了中國的糧食安全必須在國際國內(nèi)兩個市場中統(tǒng)籌考慮。從近期看，新冠肺炎疫情在全球的蔓延和中國國際貿(mào)易摩擦的升級，增加了國際貿(mào)易環(huán)境的不確定性，各國加大糧食儲備和糧食進出口渠道不暢的勢頭凸顯，這必將使國際糧食貿(mào)易成本提高。從長期來看，在國際規(guī)則允許的條件下政府的農(nóng)業(yè)政策性支持是平衡國際貿(mào)易的手段。我國存在先天不足的土地要素稟賦，這勢必從基礎(chǔ)上弱化我國農(nóng)業(yè)的競爭力。國家政策性農(nóng)業(yè)支持必須加強，但我國加入世貿(mào)組織時對特定農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)支持不超過該產(chǎn)品年度生產(chǎn)總值8.5%的承諾，限制了我國加強對農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的支持和保護，這一課題需要認真研究。

四、“雙循環(huán)”發(fā)展戰(zhàn)略背景下糧食安全問題對策

“雙循環(huán)”的新發(fā)展格局是中國未來相當長的一個歷史時期經(jīng)濟社會發(fā)展的常態(tài)，在“雙循環(huán)”發(fā)展戰(zhàn)略的背景下確保我國糧食安全，既面臨風險和挑戰(zhàn)，也具備基礎(chǔ)和條件，我們應(yīng)針對上述存在的糧食安全問題，精心規(guī)劃，精準施策，重點做好以下幾個方面的工作。

（一）農(nóng)田建設(shè)的高標準化是切實保護耕地資源的有效措施

耕地資源是保證糧食安全的基本要素，是糧食安全的命脈所系，農(nóng)田建設(shè)的高標準化是切實保護耕地資源的有效措施，是確保糧食安全的前提性和基礎(chǔ)性的對策。一是耕地紅線不能突破。根據(jù)第二次全國土地調(diào)查，我國現(xiàn)有耕地18.65億畝，這個數(shù)字距35億畝的保障面積有不小的缺口，而且，建設(shè)用地逐年增加的趨勢不會倒轉(zhuǎn)，耕地只會減少。因此必須像愛護眼睛一樣保護和珍惜每一寸耕地資源，要堅守18億畝耕地這條紅線。二是加強高標準農(nóng)田建設(shè)。我國耕地面積原本就有缺口，而且耕地總體質(zhì)量差。另外，我國的許多耕地處于干旱半干旱地區(qū)和斜坡上，低生產(chǎn)能力也難以穩(wěn)定。因此，在切實保護耕地資源的前提下，要加強高標準農(nóng)田建設(shè)，確保2022年建成10億畝旱澇保收高標準農(nóng)田。

（二）農(nóng)業(yè)裝備的高技術(shù)化是推進農(nóng)業(yè)科技進步的根本動力

強化農(nóng)業(yè)裝備的高技術(shù)化，需要多方面的鼎力合作，需要多種因素的綜合助力，筆者僅從以下兩個方面闡述。一是種業(yè)科技研發(fā)投入要增加。要加強種業(yè)科技研發(fā)人才的培養(yǎng)，加大種業(yè)研發(fā)的技術(shù)和資金投入，使長板更長、短板補長。要實現(xiàn)這一目標，加強種質(zhì)資源的普查、收集、保護、評估和利用是基礎(chǔ)性工作，從國家層面加大對科研院所、高等院校和農(nóng)業(yè)企業(yè)的支撐力度，研發(fā)并推廣高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、抗逆性強、適宜自動化耕作和管理的突破性品種。二是進一步提高農(nóng)業(yè)機械化水平，用現(xiàn)代化手段裝備農(nóng)業(yè)。這是糧食生產(chǎn)節(jié)本增效、提高競爭力的關(guān)鍵。國家“三化”（新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略強調(diào)，要進一步釋放新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的活力。改革開放初期及其以后相當長的時期，我國農(nóng)業(yè)基本是沿襲傳統(tǒng)耕作和管理手段，發(fā)展后勁缺乏現(xiàn)代化手段的支撐。進一步提高農(nóng)業(yè)機械化水平應(yīng)從兩個方面扎實推進。第一，加快農(nóng)機裝備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，突破大機械耕作、機械化插播、病蟲害防治自動化、機械化收割的普及化、山地適用小型機械等方面的技術(shù)瓶頸。第二，強力解決長期存在的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化地域不平衡問題。我國大部分地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平很低，因此必須強力解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化地域不平衡的問題，普及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、整體農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化應(yīng)該是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的必然內(nèi)涵。

（三）農(nóng)業(yè)合作的國際化是優(yōu)化糧食進出口結(jié)構(gòu)的重要手段

我國的糧食品種結(jié)構(gòu)需要進一步優(yōu)化，主要糧食均存在產(chǎn)需失衡的現(xiàn)實。這些都要求我國要站在全球的高度，以開放型的國家糧食安全觀，以農(nóng)業(yè)合作的國際化優(yōu)化糧食進出口結(jié)構(gòu)。一是要正確認識和充分估計國際貿(mào)易環(huán)境，特別是中美關(guān)系前景。隨著中國的全面崛起，美國對中國采取緊縮、防備甚至打壓戰(zhàn)略，這必然會影響中國的糧食安全。我國應(yīng)該在堅持底線思維的前提下，努力維護我國權(quán)益和貿(mào)易正?；七M進口源地和匯地的多樣化，把糧食安全掌控在自己手中。二是深化農(nóng)業(yè)國際合作，從國家戰(zhàn)略的高度深化境外農(nóng)業(yè)投資合作、構(gòu)建全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，深謀遠慮，整體部署，確保我國的糧食安全穩(wěn)定、提升和可持續(xù)。

五、小結(jié)

如何在“雙循環(huán)”戰(zhàn)略背景下確保我國的糧食安全，是一個宏大在課題，因此糧食安全存在的問題及其解決對策也是立體和全方位的。本文僅從糧食安全概念的演變、中國糧食安全存在的主要問題及其解決對策等方面對中國的糧食安全問題作一淺析，希望能有絲微的拋磚引玉之效。