國家審計在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的作用機制建構(gòu)策略研究

□郭艷英

（西安石油大學馬克思主義學院 陜西 西安 710065）

從中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局看，民族要復興，鄉(xiāng)村必振興。從世界百年未有之大變局看，穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤、守好“三農(nóng)”基礎是應變局、開新局的“壓艙石”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大戰(zhàn)略部署，是新時代做好“三農(nóng)”工作的總抓手，是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務。黨的十九屆五中全會再次指出，要全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。要舉全黨全社會之力推動鄉(xiāng)村振興，促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足[1]。隨著全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略高潮的到來，如何提高鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施效果成為必須面對和解決的重要問題。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，必將加大支農(nóng)投入，政府必將在農(nóng)業(yè)基礎設施、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村社會保障等方面投入大量資金。如何保障和監(jiān)管這些涉農(nóng)資金的使用，如何保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略制度和政策在基層的有效落實，建立一套系統(tǒng)有效的監(jiān)督治理機制尤為重要。審計作為國家治理的重要保障，能夠運用其專業(yè)技術優(yōu)勢對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程進行監(jiān)督和預警，在促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推進農(nóng)村社會建設和生態(tài)文明方面發(fā)揮著重要作用。因此從分析國家審計對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的作用機理出發(fā)，對國家審計在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的作用機制展開研究，以期為正在推進的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供理論支撐和實踐指導[2]。

1 審計主體的建構(gòu)

1.1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下國家審計的功能定位

國家審計在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮著預警、監(jiān)督和評價功能。其中，預警功能的發(fā)揮是通過對涉農(nóng)資金的使用、財政支農(nóng)資金使用的績效、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的經(jīng)濟責任等進行審計監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中是否存在潛在性問題，這些問題是否影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的貫徹實施。鎖定審計監(jiān)督重點對象，進行預估和判斷，將這些信息上報給上級機關，發(fā)揮預警作用。

審計監(jiān)督功能指通過發(fā)揮國家審計監(jiān)督職能，強化監(jiān)督問責，推進鄉(xiāng)村振興主體責任的落實，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的貫徹落實提供保障。主要是對鄉(xiāng)村中存在的嚴重侵犯農(nóng)民利益、涉農(nóng)資金使用中嚴重違反政策的行為進行重點監(jiān)督，加強對農(nóng)村干部權力、農(nóng)村公共資金使用情況的監(jiān)督，以保障鄉(xiāng)村振興資金使用安全有效。

審計評價功能是指通過客觀評價基層政府及村級組織和干部在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的履責情況是否存在違紀違法行為等，對基層政府在經(jīng)營和管理農(nóng)村集體資產(chǎn)中出現(xiàn)的問題發(fā)揮審計的評價和制約作用。審計機關在揭露問題的基礎上，加大審計整改力度，進一步從完善體制、機制、制度等方面提出相應的審計意見和建議[3]。

1.2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對審計主體的新要求

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》強調(diào)，要全面執(zhí)行以財政收入為主的穩(wěn)定的村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障政策[4]。政府撥款無疑在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的資金來源中占有較大比例。因此，為了保障財政投入與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的契合性、涉農(nóng)資金管理及運用的安全和績效，農(nóng)村審計必須以國家審計為主導。

我國國家審計機構(gòu)無法對廣大農(nóng)村區(qū)域進行全部覆蓋，因此需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立審計機構(gòu)，通過常態(tài)化的審計檢查和監(jiān)督規(guī)范涉農(nóng)資金的管理及使用，保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構(gòu)不僅是農(nóng)村審計的又一主體，而且必須保障其主力作用。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一個持續(xù)、不斷深入推進的過程，需要搭建社會參與平臺，加強組織動員，構(gòu)建政府、市場、社會協(xié)同推進的鄉(xiāng)村振興參與機制[5]。農(nóng)村審計涉及內(nèi)容較多，任務較重。國家審計機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構(gòu)無法保障審計全覆蓋的要求，因此需要引入社會審計機構(gòu)完成農(nóng)村審計的輔助工作。

農(nóng)村審計是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的有效基礎，如何運用有限的審計資源助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，需要審計主體對審計資源進行合理整合和調(diào)配，對潛在的審計資源進行有效挖掘和運用。在農(nóng)村審計中形成國家審計機構(gòu)為主導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構(gòu)為主力、社會審計機構(gòu)為輔助的協(xié)同審計主體。

2 多層次審計客體的建構(gòu)

農(nóng)村基層黨組織是宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘。農(nóng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中發(fā)揮著全面領導作用。村級組織除農(nóng)村基層黨組織外，還應包括村民委員會、村務監(jiān)督委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等。有學者運用公共受托責任理論，指出了農(nóng)村組織中的委托代理關系。具體包括：政府與村黨支部、村黨支部與村民委員會、群眾與村務監(jiān)督委員會、群眾與村委會及群眾與村黨組織[6]。

在眾多委托代理關系中形成多層次的審計客體。在政府與村黨支部的委托代理關系中，村黨支部及主要領導人為審計客體；在村黨支部與村民委員會的委托代理關系中，村民委員會及主要領導人為審計客體；在群眾與村務監(jiān)督委員會的委托代理關系中，村務監(jiān)督委員會及主要領導人為審計客體；在群眾與村委會的委托代理關系中，村委會及主要領導人為審計客體；在群眾與村黨組織的委托代理關系中，村黨支部及主要領導人為審計客體。

3 審計內(nèi)容的確立

按照審計署頒布的《審計署關于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中加強審計監(jiān)督的意見》，審計監(jiān)督的重點應為監(jiān)督檢查鄉(xiāng)村振興規(guī)劃制定和實施情況、鄉(xiāng)村振興各項政策落實情況、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略投入保障情況和鄉(xiāng)村振興資金安全及績效情況[7]。

3.1 鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的制定與實施情況

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》是對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出的階段性規(guī)劃，明確了2020 年全面建成小康社會到2022 年召開黨的二十大時的目標任務，細化實化工作重點和政策措施，部署重大工程、重大計劃、重大行動，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地，這是指導各地區(qū)各部門分類有序推進鄉(xiāng)村振興的重要依據(jù)[8]。

審計工作主要圍繞重大工程、計劃、行動的落實情況展開。重點關注各地區(qū)和各部門根據(jù)國家規(guī)劃編制的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃是否科學、是否規(guī)范、是否有明確的約束性指標，是否具有可操作性、各類規(guī)劃之間是否達到了有效統(tǒng)籌銜接、是否有助于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、是否尊重和保障農(nóng)民意愿和權益，這些都是審計和監(jiān)督的內(nèi)容。

3.2 鄉(xiāng)村振興各項政策措施的落實情況

中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路的總要求是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕。審計工作要緊緊圍繞這一要求，對提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量、推進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展、繁榮興盛農(nóng)村文化、提高農(nóng)村民生水平、保障農(nóng)村利益及加強農(nóng)村基層治理等方面的政策落實情況進行跟蹤審計，重點揭示責任不落實、機制不完善、方法不恰當、弄虛作假和形式主義等影響政策落實等問題，促進各項政策落實和完善。

“十四五”時期，我國要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進鄉(xiāng)村振興。為此，要實施鄉(xiāng)村建設行動，重點提升縣城綜合服務能力、加強村鎮(zhèn)規(guī)劃建設、完善農(nóng)村基礎設施建設、改善農(nóng)村人居環(huán)境和提高農(nóng)村科技文化素質(zhì)[9]，上述重點行動成為當前開展農(nóng)村審計的主要內(nèi)容。

審計工作要圍繞相關政策的落實情況和任務目標情況，著力反映阻礙鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實、制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革、影響農(nóng)民權益保障的體制障礙和管理漏洞。

3.3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略投入保障情況

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》指出，要健全投入保障制度，完善政府投資體制，充分激發(fā)社會投資的動力和活力，加快形成財政優(yōu)先保障、社會積極參與的多元投入格局[10]。監(jiān)督檢查鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的投入保障情況成為審計的又一項重要內(nèi)容，具體包括以下內(nèi)容。

（1）加強對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略財政預算安排的審計。主要關注公共財政支出是否按要求向“三農(nóng)”傾斜，財政投入是否與鄉(xiāng)村振興的目標任務相適應，財政資金是否發(fā)揮了引導作用，多元投入格局是否形成。

（2）加大對涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用的審計力度。調(diào)整土地出讓收入的使用范圍，優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入政策的落實情況，監(jiān)督各地是否將所得收益用于鞏固脫貧攻堅成果和支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，監(jiān)督各地是否建立了涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制。

（3）加強對重點支出與重大投資項目的審計。關注各地在謀劃統(tǒng)籌融資渠道時是否科學評估了當?shù)氐呢斦惺苣芰Α⒓w經(jīng)濟實力和社會資本的動力，融資是否依法合規(guī)；關注地方債務規(guī)模和風險水平，是否有借鄉(xiāng)村振興之名而出現(xiàn)形象工程和政績工程的現(xiàn)象。

3.4 鄉(xiāng)村振興資金安全和績效情況

加強對惠農(nóng)補貼、集體資產(chǎn)管理、土地征收等是否存在損害農(nóng)民利益的情況和腐敗問題的審計監(jiān)督。加強對中央和地方各級財政安排的涉農(nóng)專項轉(zhuǎn)移補助、涉農(nóng)建設、農(nóng)村基礎建設資金和農(nóng)村教育、就業(yè)、社會保障、衛(wèi)生健康、文化等社會事業(yè)發(fā)展資金以及鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復資金的審計監(jiān)督，同時對上述資金支出的績效情況進行審計評價。重點關注資金在使用中是否合規(guī)、有效、有無重大浪費、有無造成生態(tài)破壞等問題，切實保障鄉(xiāng)村振興資金安全和績效。

4 多元化審計方式的建構(gòu)

4.1 發(fā)展“三位一體”的審計模式

對鄉(xiāng)村振興事業(yè)進行審計是貫徹落實黨和國家重大決策部署的一項重要政治任務。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略包含產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕。審計涉及的資金量比較大，相關的環(huán)節(jié)也比較多，范圍比較廣，這些特點表明依靠國家審計機構(gòu)單一的審計模式無法完成相關工作。因此在堅持國家審計機構(gòu)主導的條件下，需要建構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計為主、社會審計為輔助的“三位一體”審計模式。在實施“三位一體”審計模式的過程中，發(fā)揮國家審計機構(gòu)主導作用，一方面通過加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是村級內(nèi)部審計人員的引導和培訓，提升村級審計人員的技術和能力，以期更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的主力作用。另一方面要積極探索購買社會審計服務的遴選機制、成本控制機制、合同管理機制、質(zhì)量控制機制、糾紛處理機制、問責機制[11]，以期更好地發(fā)揮社會審計的輔助作用。

4.2 創(chuàng)建數(shù)字化審計方式

鄉(xiāng)村振興對審計工作提出了新要求，傳統(tǒng)的技術方法已無法適應新的需求，需要創(chuàng)新大數(shù)據(jù)下的鄉(xiāng)村振興審計思路和技術方法，提高運用大數(shù)據(jù)核查問題、評價判斷、宏觀分析的能力。鄉(xiāng)村振興中大數(shù)據(jù)信息設備的完善為農(nóng)村開展數(shù)字化審計提供了前提和基礎，數(shù)據(jù)共享的審計信息平臺則提高了農(nóng)村審計的效率。創(chuàng)建數(shù)字化審計方式，應注重大數(shù)據(jù)的分析。主要從宏觀和微觀兩個層面對相關的大數(shù)據(jù)進行關聯(lián)分析，跨部門、行業(yè)和地區(qū)深度挖掘數(shù)據(jù)并進行關聯(lián)性分析，以便促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實施。

4.3 增強審計監(jiān)督合力

審計署要求各級審計機關將鄉(xiāng)村振興政策措施落實情況和資金管理使用情況統(tǒng)籌納入國家重大政策落實情況跟蹤審計以及財政、金融、企業(yè)、民生、資源環(huán)境、經(jīng)濟責任等各項審計，實現(xiàn)各專項審計資源共享、信息共享和成果共享，做到深度協(xié)同，形成審計監(jiān)督合力。

為保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施成效，除形成各審計機關之間的縱向合力之外，還需要紀檢監(jiān)察、財政、審計各部門之間形成橫向的監(jiān)督合力。通過聯(lián)合檢查、定期檢查、不定期抽查等方式，及時發(fā)現(xiàn)問題，發(fā)揮預警功能，最終保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施，助力全面推進社會主義現(xiàn)代化國家建設。

5 審計反饋機制的建構(gòu)

加強審計監(jiān)督是推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實施的必然要求，要想有效發(fā)揮審計監(jiān)督作用，建構(gòu)審計反饋機制尤為必要。

（1）建立審計結(jié)果的整合機制。監(jiān)督是國家審計的一項重要功能，為了發(fā)揮審計的監(jiān)督職責，必須建立國家審計、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計、社會審計的審計結(jié)果整合機制。共享審計結(jié)果，將審計過程中發(fā)現(xiàn)的普遍性、傾向性問題及時匯報給上級黨委和政府，協(xié)助政府及相關部門進行監(jiān)督和管理，保障村級管理工作正常運行。

（2）建立審計結(jié)果公告機制。對公共財政及賬目進行監(jiān)督是國家審計機關的一項重要職能。建立審計結(jié)果的公告機制有助于滿足農(nóng)民對村務公開的需求，更好地保障農(nóng)民群眾作為委托人的權益。為此，需要將格式化的審計報告轉(zhuǎn)化為農(nóng)民能夠看懂的大眾化形式；審計報告的內(nèi)容主要包括農(nóng)民所關注的村級財務收支和集體資源的使用情況；審計報告的推送要結(jié)合傳統(tǒng)傳播媒介與現(xiàn)代傳播媒介。

（3）建立審計結(jié)果的落實機制。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中要把審計監(jiān)督與黨管干部、紀律檢查、追責問責相結(jié)合，把審計結(jié)果及整改情況作為考核、任免、獎懲領導干部的重要依據(jù)。村兩委領導班子及成員要承擔按照審計結(jié)果進行整改的主要責任，上級主管部門要做好整改落實的監(jiān)督和審查工作。對于審計中的問題，按照不同類型進行相應的懲處和督促。