青島市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀分析

[摘 要]醫(yī)療衛(wèi)生事關(guān)人民群眾福祉，也是支撐國民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。近年來，我國醫(yī)療科技水平迅速提高，醫(yī)療衛(wèi)生體系進(jìn)一步健全，但當(dāng)前發(fā)生的重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件也暴露了我國在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的短板和不足。為深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于醫(yī)療衛(wèi)生工作的重要指示批示精神，落實青島市《推進(jìn)健康青島行動實施方案》要求部署，立足青島實際，助力改革、引領(lǐng)創(chuàng)新、推動發(fā)展，全力為青島醫(yī)療體系發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效的綜合金融服務(wù)，具有重大研究意義。

[關(guān)鍵詞]醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系;重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件;市場化融資主體

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.36.051

當(dāng)前重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件頻發(fā)，短期內(nèi)給我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來了明顯影響，也給我國醫(yī)療衛(wèi)生體系帶來了巨大挑戰(zhàn)。2020年2月14日，習(xí)近平在中央全面深化改革委員會第十二次會議上講話時指出“要針對這次疫情暴露出來的短板和不足，完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系”。此次事件暴露出我國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系在防范和化解公共風(fēng)險方面的能力欠缺，出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險的可能性大大增加。

1 醫(yī)療衛(wèi)生體系概述

醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系包括公共衛(wèi)生服務(wù)體系、醫(yī)療服務(wù)體系、醫(yī)療保障體系、藥品供應(yīng)保障體系和綜合監(jiān)管體系、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)管理體制和運(yùn)行機(jī)制等在內(nèi)的體系完整、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、分工明確、功能互補(bǔ)、密切協(xié)作的整合型體系。優(yōu)質(zhì)高效的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，就是指以人民健康為導(dǎo)向，體系完整、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、分工明確、功能互補(bǔ)、密切協(xié)作的體系。[1]

2 青島市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)的優(yōu)勢、短板及挑戰(zhàn)

2019年6月，青島市發(fā)起“十五個攻勢”，在《青島市城市品質(zhì)改善提升攻勢作戰(zhàn)方案（2019—2022年）》中也提到“推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)，建設(shè)長江以北地區(qū)一流醫(yī)療中心城市。實現(xiàn)全市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施均衡布局”等內(nèi)容。青島市衛(wèi)生健康工作雖然取得了一定成績，但與廣大市民對更高水平醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的期望相比還有不小差距，整體醫(yī)療水平提升速度還不夠快，基層服務(wù)能力還不夠強(qiáng)，評價整體滿意度還不夠高。

2.1 青島市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)的優(yōu)勢

（1）醫(yī)療基礎(chǔ)扎實。2019年，全市人均預(yù)期壽命達(dá)到80.9歲，高于全國平均水平4.6歲。擁有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)8317個，其中二級及以上醫(yī)院145個（三級醫(yī)院28個）、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)7870個、專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)73個;床位60519張，衛(wèi)生技術(shù)人員108728人;每千常住人口床位數(shù)6.37張、執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)3.98人、注冊護(hù)士數(shù)4.30人。正在運(yùn)營的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)239家，擁有養(yǎng)老床位6.6萬張;醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)機(jī)構(gòu)700余家，數(shù)量均位居全省前列[2]。

（2）發(fā)展特色不斷顯現(xiàn)。山東大學(xué)齊魯醫(yī)院（青島）、青島眼科醫(yī)院（省眼科研究所）、青島大學(xué)附屬醫(yī)院醫(yī)療集團(tuán)等一批省、市級優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源在青島集聚。療養(yǎng)休養(yǎng)、保健、健身休閑、健康旅游等特色潛力行業(yè)加快培育。青島高新區(qū)藍(lán)色生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園、嶗山區(qū)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園等醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集聚平臺茁壯成長，青島市醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)已具備加快發(fā)展的基礎(chǔ)條件。

（3）政策環(huán)境不斷優(yōu)化。先后出臺加快社會辦醫(yī)和促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)發(fā)展、促進(jìn)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展、加快發(fā)展健身休閑產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)建全省醫(yī)養(yǎng)結(jié)合示范市等方面的政策文件，引導(dǎo)和鼓勵社會資本進(jìn)入醫(yī)養(yǎng)健康產(chǎn)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域，進(jìn)一步從體制機(jī)制上釋放醫(yī)養(yǎng)健康產(chǎn)業(yè)市場活力。

2.2 青島市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)的短板

（1）醫(yī)療資源相對不足。我國同類型城市中青島市每千人擁有床位數(shù)及每千人擁有醫(yī)院數(shù)量都明顯處于低位，且未建成市級公共衛(wèi)生中心。優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源缺乏，高水平醫(yī)院總量不足，我市達(dá)到三級醫(yī)院水平的醫(yī)院數(shù)量低于全國同類城市。資源要素之間配置結(jié)構(gòu)失衡，醫(yī)護(hù)比僅為1∶1.11，遠(yuǎn)不及國家規(guī)劃目標(biāo)1∶1.25，護(hù)士配備嚴(yán)重不足。

（2）醫(yī)療衛(wèi)生資源結(jié)構(gòu)不合理。優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源數(shù)量不足，以醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)院數(shù)量的增長情況為例，2010—2015年，醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量一直呈現(xiàn)平穩(wěn)增長的態(tài)勢，2016年為“十三五”開局之年，為響應(yīng)中央加快建設(shè)基層醫(yī)療衛(wèi)生體系的號召，青島市基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)量激增，但醫(yī)院數(shù)量增長依舊平穩(wěn)。醫(yī)院占全部衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)的比例由2010年的11.8%下降至2019年的3.9%。

（3）醫(yī)療衛(wèi)生資源分布不充分不平衡。在空間分布方面，截至2019年年底，青島市共有28個三級醫(yī)院，其中16個坐落在青島市區(qū)。市南區(qū)、市北區(qū)等老城區(qū)衛(wèi)生資源密集，優(yōu)質(zhì)資源集中，全醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)量占青島市總數(shù)的14%，但醫(yī)院數(shù)量占全青島市總數(shù)的33%。與之對應(yīng)，新建城區(qū)、郊區(qū)和重要功能區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生資源配置相對不足。

（4）衛(wèi)生健康投入有待提高。公共衛(wèi)生支出是指各級政府用于醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療保障補(bǔ)助、衛(wèi)生和醫(yī)療保障行政管理、人口與計劃生育事務(wù)性支出等各項事業(yè)的經(jīng)費。一直以來，我國政府基建投資比重較大，但在2003年SARS事件（嚴(yán)重急性呼吸綜合征，國內(nèi)稱“非典型性肺炎”）之前對醫(yī)療衛(wèi)生的投資相對較小，此后，我國加大了該項支出，占全部財政支出的比重從2003年的3.2%升至2019年的7.1%。

2.3 青島市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

（1）區(qū)域競爭日益激烈。醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)覆蓋面廣、產(chǎn)業(yè)鏈長，能有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平提高，醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的貢獻(xiàn)越來越大。國內(nèi)不少省市競相開展醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)，努力搶占發(fā)展先機(jī)，上海、浙江、海南、廣州、深圳、成都、蘇州等地較早建立起相關(guān)產(chǎn)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，成為發(fā)展醫(yī)養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的先行區(qū)，并在醫(yī)藥化工、生物制藥、醫(yī)療器械等方面形成一定的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，地區(qū)之間的競爭態(tài)勢趨于激烈。[2]

（2）醫(yī)養(yǎng)產(chǎn)業(yè)供給與市場需求不相適應(yīng)。當(dāng)前，青島醫(yī)養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢、新要求相比，還存在著不容忽視的薄弱環(huán)節(jié)。產(chǎn)業(yè)層次低、鏈條短、供給能力不強(qiáng)，與市場需求不相適應(yīng)。市場主體發(fā)育不充分，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求不相適應(yīng)?？萍紕?chuàng)新、人才支撐能力較弱，與產(chǎn)業(yè)邁向中高端不相適應(yīng)。體制機(jī)制不健全，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系不相適應(yīng)。

3 搭建青島市市級市場化融資主體的必要性及路徑選擇

醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系提質(zhì)升級作為“十四五”時期重要民生領(lǐng)域要求，其輻射范圍涵蓋整個青島市，面臨投資規(guī)模大、投資期限集中、投資模式受限等難點，前期建設(shè)項目普遍依賴于財政出資，缺乏社會融資的實踐經(jīng)驗。同時，為進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府債務(wù)管控，規(guī)范政府融資行為，國家陸續(xù)出臺一系列財政新規(guī)，這對傳統(tǒng)的平臺融資模式提出新的要求。目前，青島市已加速推進(jìn)融資平臺市場化改革，但現(xiàn)有公司在融資、市場、模式、品牌等方面的優(yōu)勢尚不明顯。新形勢下，需要在青島市級層面構(gòu)建市場化投融資主體，樹立“全市一盤棋”理念，打造市本級投融資主體，使之具備大型醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理能力、后期運(yùn)營能力和融資組織能力，專項承擔(dān)青島市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮引導(dǎo)和帶動作用，提升醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)投融資效率。

（1）“現(xiàn)有市本級平臺承接”方式。一是在保留原有平臺基礎(chǔ)上，賦予綜合實力強(qiáng)大的市本級投融資主體（如青島城投）專項職能，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系新建項目投融資管理。二是對照將要出臺的“十四五”時期醫(yī)療衛(wèi)生規(guī)劃，全面梳理規(guī)劃項目，根據(jù)項目投融資特點，委托現(xiàn)有市級平臺公司分別承擔(dān)，以加快推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)。

（2）“新設(shè)主體”方式。青島市可新設(shè)專門面向醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的市一級國有資產(chǎn)運(yùn)營公司或控股集團(tuán)，專項承擔(dān)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作，統(tǒng)籌推動醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系融資建設(shè)。

（3）“重組整合”方式。立足青島市現(xiàn)有平臺公司，通過兼并重組或吸收合并方式進(jìn)行，提升公司市場化運(yùn)營能力?！凹娌⒅亟M”是將多家原有企業(yè)進(jìn)行兼并整合為一家新設(shè)的國有資產(chǎn)運(yùn)營公司或控股集團(tuán)或其他類別公司，同步注入各類經(jīng)營性資源;“吸收合并”是選定一家規(guī)模大、管理運(yùn)營能力的平臺公司，通過并購等方式吸收其他企業(yè)資產(chǎn)或股權(quán)，提升資產(chǎn)規(guī)模及市場化投融資能力，承擔(dān)存量債務(wù)管理化解及政府投資類項目投融資管理職能。青島市可通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、引入戰(zhàn)略投資者及社會資本等措施，推動青島市現(xiàn)有五家政府融資平臺重組整合為1～2家具有較強(qiáng)運(yùn)營能力的國有資本運(yùn)營集團(tuán)，并將專項負(fù)責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)的融資平臺納入青島市一級統(tǒng)籌管理。

4 青島市醫(yī)療衛(wèi)生體系投融資建議

4.1 深化運(yùn)用PPP模式

PPP模式是一種長期合作、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、權(quán)責(zé)分明的模式，社會資本投入后應(yīng)該獲取合理的收益回報。PPP模式下的醫(yī)療服務(wù)有一定的合作期限，應(yīng)該根據(jù)需要在期滿時將項目資產(chǎn)移交給政府，在保證項目整體完整性的同時確保社會資本公平退出，保障相關(guān)者的利益。目前PPP模式仍有較大發(fā)展空間，建議財政、發(fā)改等部門加強(qiáng)協(xié)作，加快梳理一批適合采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域項目，向社會公開發(fā)布推介。根據(jù)財政可承受能力，運(yùn)用可行性缺口補(bǔ)助和政府付費模式，吸引社會資本參與建設(shè)運(yùn)營。

4.2 盤活政府存量資產(chǎn)

一是直接出售。對閑置土地、房屋等可以直接出售，回收資金直接繳入同級國庫，列入預(yù)算收支。二是轉(zhuǎn)變模式。對于經(jīng)營性或準(zhǔn)經(jīng)營性項目，可通過改建—運(yùn)營—移交（ROT）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（TOT）、轉(zhuǎn)讓—擁有—運(yùn)營（TOO）等PPP模式改造變現(xiàn)。三是綜合開發(fā)。對于公共管理和公共服務(wù)類的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，可通過市場化配置方式，捆綁土地或商業(yè)開發(fā)等其他資源，打包為一個項目統(tǒng)一規(guī)劃布局，實現(xiàn)資金平衡。改革開放以來，青島市形成大量優(yōu)質(zhì)政府資產(chǎn)，分散在各級、各部門，建議財政、國資、發(fā)改等部門研究盤活存量資產(chǎn)、資本的路徑，所得資金可用于新建項目。

4.3 大力推廣運(yùn)用特許經(jīng)營模式

對于可設(shè)置收費權(quán)的基礎(chǔ)設(shè)施項目，可通過特許經(jīng)營模式，授權(quán)平臺企業(yè)開發(fā)建設(shè)，減輕財政出資壓力。按照經(jīng)營城市的理念，可公開招標(biāo)拍賣戶外廣告經(jīng)營權(quán)等公共資源，吸引社會資本參與。

5 結(jié)論

2021年是“十四五”開局之年，在當(dāng)前的大背景下，“十四五”時期是我國積極建設(shè)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的關(guān)鍵“窗口期”。充分了解當(dāng)前青島市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)實基礎(chǔ)，正確認(rèn)識醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的重要意義和發(fā)展方向，找準(zhǔn)支持醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)的著力點，是當(dāng)前階段的重要任務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]新華社.全國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要（2015—2020年）[EB/OL].[2015-03-30].http：//www.gov.cn/xinwen/2015-03/30/content_2840331.htm.

[2]山東省青島市人民政府.青島市醫(yī)養(yǎng)健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2018—2022年）》（青政字〔2018〕81號）[EB/OL].[2018-11-12].http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=636665.

[作者簡介]陳真（1992—），女，漢族，碩士，中級經(jīng)濟(jì)師，研究方向：金融。