鄉(xiāng)村振興背景下創(chuàng)新農(nóng)村人居環(huán)境整治模式的思考

魏 奕，李 磊

(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，合肥 230036)

隨著我國工業(yè)化、信息化、城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)差距在長期不均衡的發(fā)展下逐步拉大，“三農(nóng)”問題成為不可忽略且亟待解決的社會問題之一。當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展處于快速上升階段，越來越多的政策向農(nóng)村傾斜，其中有關(guān)農(nóng)村人居環(huán)境整治的話題逐漸成為熱點(diǎn)。2017年10月十九大報告提出“把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作的重中之重。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)要持續(xù)改善人居環(huán)境，推進(jìn)健康鄉(xiāng)村建設(shè)”。2018年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》進(jìn)一步推進(jìn)了美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)這一鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重要任務(wù)。2020年習(xí)近平總書記在山西考察調(diào)研時多次提到“兩山理論”的重要性，強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變思路，探索發(fā)展新模式。同時2020年是全面建成小康社會收官之年，未來生態(tài)文明建設(shè)將進(jìn)入新的階段，初步建成綠色中國，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。因此改善農(nóng)村人居環(huán)境不僅是鄉(xiāng)村振興的總要求，也是全面建成小康社會的重要一環(huán)，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要途徑。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為我國廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的全面提升提供了前所未有的政策支撐，農(nóng)村人居環(huán)境能否充分改善將關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最終成效和農(nóng)村地區(qū)的未來發(fā)展速度。因此，如何充分結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這一契機(jī)完善農(nóng)村人居環(huán)境問題的整治模式是一個值得思考的課題，對于該問題的研究具有一定現(xiàn)實意義。本文以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境整治模式現(xiàn)狀，對農(nóng)村人居環(huán)境整治創(chuàng)新模式及未來發(fā)展進(jìn)行思考。

1 國內(nèi)外研究進(jìn)展

近年來，國內(nèi)學(xué)者針對農(nóng)村人居環(huán)境整治方面的研究取得了多方面的成果。以農(nóng)村環(huán)境整治問題出現(xiàn)的原因以及整治方式為主，具體涉及完善法律法規(guī)針對環(huán)境治理的保障、創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境整治模式、探究綠色高效整治措施。多數(shù)學(xué)者對人居環(huán)境治理模式進(jìn)行了研究，提出了政府主導(dǎo)、市場調(diào)控、多元共治的創(chuàng)新形式[1-6]；也有學(xué)者從環(huán)境整治法制化、制度化角度提出了新的見解，主張對環(huán)境整治利用法律途徑進(jìn)行解決和約束[7-8]；還有學(xué)者對環(huán)境治理的解決措施進(jìn)行了研究，分析了環(huán)境問題的原因并提出了多種對策[9-11]。

國外發(fā)達(dá)國家人居環(huán)境整治主要依托城市規(guī)劃學(xué)理念產(chǎn)生并主要以城市為研究背景，早在16世紀(jì)，西方國家開始出現(xiàn)了理想中具有良好生存環(huán)境的居住空間概念。19世紀(jì)末開始出現(xiàn)較為完整的理論概念，其中以英國社會活動家埃比尼澤·霍華德提出的“田園城市”理論最為著名，為后期的人居環(huán)境發(fā)展起到了啟蒙作用。美國城市規(guī)劃理論家劉易斯·芒福德等多位學(xué)者均對于城鄉(xiāng)發(fā)展與人居環(huán)境相關(guān)主題進(jìn)行了研究。近年國外的研究方向及成果多集中在加強(qiáng)基礎(chǔ)教育、提高居民素質(zhì)、培養(yǎng)相關(guān)專業(yè)人才、增強(qiáng)宣傳力度、政府與社會的多元合作等方面。

通過分析文獻(xiàn)表明，國內(nèi)外人居環(huán)境整治方面的研究內(nèi)容、方向、觀點(diǎn)及成果類似。第一，從社會角度創(chuàng)新人居環(huán)境整治模式。構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代社會人居環(huán)境整治的模式是貫穿人居環(huán)境整治的內(nèi)在要求，為人居環(huán)境整治策略制定奠定基礎(chǔ)，需要社會各階層共同參與。第二，從政府職能角度創(chuàng)新整治。人居環(huán)境整治法制化可以有效約束居民、企業(yè)等日常行為，利用法律的強(qiáng)制性完善現(xiàn)行人居環(huán)境整治制度。第三，從個人角度提升綜合素質(zhì)。從造成人居環(huán)境質(zhì)量下降的主體入手，強(qiáng)化教育，加大宣傳，達(dá)到綜合素質(zhì)提升、自主約束的程度。

大量研究表明，人居環(huán)境整治問題由來已久，解決途徑不能只依靠一方力量，還需要社會多方合作，方能在實踐中因地制宜、統(tǒng)籌安排。而無論從政府職能角度或個人角度而言，創(chuàng)新農(nóng)村人居環(huán)境整治模式在理論和實踐層面都具有重要意義，構(gòu)成目前的研究熱點(diǎn)。

2 現(xiàn)行農(nóng)村人居環(huán)境整治模式及不足

農(nóng)村人居環(huán)境整治模式的主體主要為企業(yè)、政府，衍生出了“農(nóng)民集體自治模式”“企業(yè)+農(nóng)民合作共建模式”“農(nóng)民主體+政府主導(dǎo)模式”。2018年11月江蘇省宿遷市召開第八屆中國縣域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展高層會議，以“助力鄉(xiāng)村振興，構(gòu)筑城鄉(xiāng)融合新空間”為主題舉辦專題研討會。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院趙霞教授在會上作了《人居環(huán)境治理模式與案例分享》的主題報告，提到目前農(nóng)村人居環(huán)境整治模式主要包括村民自治模式、政府治理模式、市場治理模式、多元共治模式四種，本文沿用這一分類，對四種模式進(jìn)行評價分析[12]。

2.1 村民自治模式

村民自治最早見于1982年《憲法》，即居民直接行使民主權(quán)利，政府不加干預(yù)。村民自治概念應(yīng)用于農(nóng)村治理體系的多種方面，核心包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村級重大事務(wù)的決定、村干部選舉換屆、日常村內(nèi)管理等都由村民治理，本文所討論的村民自治范圍主要集中于農(nóng)村人居環(huán)境整治問題。依托于村民自治制度，經(jīng)過多年的發(fā)展完善形成了人居環(huán)境村民自治模式，作為村民自治的重要一環(huán)，村民自治模式以地方居民作為主體，賦予村民高度的自由，提升村民在人居環(huán)境問題中的主人翁意識。

翁一峰等[13]將村民自治的概念描述為村民對村容村貌進(jìn)行自我管理、自我維護(hù)的過程，并強(qiáng)調(diào)在整治過程中要明晰產(chǎn)權(quán)邊界，界定權(quán)責(zé)關(guān)系，并且村民要全程參與。村民自治模式充分體現(xiàn)了村民在整治過程中的主體地位，激發(fā)村民積極自我管理意識，根據(jù)地方需要進(jìn)行討論協(xié)商，共同決定。

村民自治理念源于村民或農(nóng)村自治組織對于地方人居環(huán)境的社會責(zé)任感，不以國家、政府、市場為主體，避免了任何一方在整治過程中與農(nóng)民群體產(chǎn)生矛盾，突出了農(nóng)民的主體地位，彰顯了農(nóng)村社會文明下農(nóng)民參與民主實踐的落實。且相對于城市而言，因農(nóng)村地域和環(huán)境的特殊性，人居環(huán)境整治法制法規(guī)在農(nóng)村的實施成效較小，而村民自治模式有效規(guī)避了整治“一刀切”的狀況，使得各地方群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，有利于在各地方自治實踐探索中起到整治試點(diǎn)作用，發(fā)現(xiàn)典型案例并進(jìn)行推廣。

2.2 政府治理模式

政府治理模式是政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的具有充足資源供給的整治方式。近年來，政府治理模式逐步完善，投入大量人力、物力、財力統(tǒng)籌農(nóng)村人居環(huán)境整治，出臺了各項人居環(huán)境整治建議與措施，近七年的中央一號文件都強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村人居環(huán)境整治的重要性。目前大部分農(nóng)村人居環(huán)境與城市相比仍然具有較大差距。農(nóng)村人居環(huán)境整治不僅是針對自然環(huán)境整治，還包括農(nóng)村住房、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，整治資金需求量龐大，因此政府在整治過程中占據(jù)重要地位。本文所淺析的政府治理模式主要為傳統(tǒng)政府治理模式，即以政府為單一權(quán)威主體，依靠政府的統(tǒng)一包攬進(jìn)行整治。

目前政府在整治過程中充當(dāng)主導(dǎo)者，有能力從政策、法律、資金等多方面進(jìn)行干預(yù)，雖然整治的主體是地方居民，但整治從規(guī)劃實施到后期監(jiān)管，每一環(huán)節(jié)都離不開政府參與，只有政府參與才能使整治具有貫徹落實的保障，這也是政府穩(wěn)居主導(dǎo)地位的重要原因之一。

2.3 市場治理模式

市場治理通常與政府治理相互配合，二者優(yōu)勢互補(bǔ)，共同發(fā)揮作用。市場監(jiān)管是政府的重要職能之一，市場治理是國家治理體系的重要組成部分，杜焱強(qiáng)等[6]研究表明，政府與市場共同整治農(nóng)村人居環(huán)境由“服務(wù)外包+政府采購”的傳統(tǒng)二元治理模式轉(zhuǎn)向PPP模式。PPP模式是政府公共部門與非政府主體針對特定項目的合作，為開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的公共項目進(jìn)行合作，利用各自所擁有的資源形成優(yōu)勢互補(bǔ)、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的長期契約關(guān)系。將PPP模式引入農(nóng)村人居環(huán)境整治項目具有明顯的優(yōu)勢，市場與政府的二元治理模式有效彌補(bǔ)了政府治理供需不合理的問題[14-15]。人居環(huán)境問題出現(xiàn)的原因是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的管理缺失，因此以深化經(jīng)濟(jì)體制改革為背景的市場參與有利于緩解在農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中一味依賴政府的局面。

目前人居環(huán)境整治處于熱點(diǎn)階段，市場的介入進(jìn)一步拓寬了市場資金來源，激勵了市場整治人居環(huán)境的積極性，強(qiáng)化了市場與政府的合作，提升了市場對社會發(fā)展的參與度。

2.4 多元共治模式

近年來，在多元共治理念的影響下，農(nóng)村人居環(huán)境整治逐步出現(xiàn)了多元共治模式，把村民、市場、政府，以及社會組織都加入多方合作共同整治，實現(xiàn)多元有效互補(bǔ)、多主體互相聯(lián)系，缺一不可。多元共治不再以政府或任一單一對象作為政治權(quán)威，轉(zhuǎn)而注重政府的主導(dǎo)地位、村民的主體地位和市場體制的協(xié)調(diào)共生，在此模式中，政府可以制定相關(guān)更具針對性的政策與法律法規(guī)，用以在宏觀層面培養(yǎng)群眾對人居環(huán)境問題的認(rèn)識和對整治參與積極性。同時依靠市場，利用稅收、價格調(diào)整進(jìn)行市場調(diào)節(jié)。既帶入了村民民主實踐，提升了村民在整治中的話語權(quán)，又充分利用了社會各方優(yōu)勢，既對自然環(huán)境方面的問題進(jìn)行整治，同時推行精神文明建設(shè)，實現(xiàn)改善全域生態(tài)，打造宜居環(huán)境的目標(biāo)。

2.5 現(xiàn)行農(nóng)村人居環(huán)境整治模式的不足

人居環(huán)境整治所涉及的內(nèi)容廣泛，各地區(qū)現(xiàn)實情況各不相同，因此沒有絕對合適的整治模式，上述四類現(xiàn)行模式也同樣面臨不同程度的困境。

第一， 村民自治可持續(xù)性較弱。在以往的農(nóng)村人居環(huán)境中，垃圾處理較為簡單直接，垃圾處理、污水處理措施不成熟，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，村民環(huán)保意識不高，造成村民自治模式持續(xù)性受到影響。村民自治模式由村委會領(lǐng)導(dǎo)制定和監(jiān)督執(zhí)行村規(guī)民約，但村民綜合素質(zhì)參差不齊，農(nóng)村人居環(huán)境整治是長期的維護(hù)工程，村民自治模式在整治后沒有組織監(jiān)督機(jī)構(gòu)的介入容易形成“運(yùn)動式”整治，變成短期的“面子工程”，不利于村莊可持續(xù)發(fā)展需要和居民生活改善。

第二，政府治理資源投入供需不協(xié)調(diào)。政府針對農(nóng)村人居環(huán)境整治通常較為宏觀，對于地方村莊的人力財力投入較統(tǒng)一，而地方人居環(huán)境問題出現(xiàn)的原因并不一致，在資源供需方面可能出現(xiàn)不合理，投入資源但整治效果不明顯。

第三，多元共治措施碎片化。政企合作以及多元共治采取一主體多方位的方式共同治理，在整治過程中多方配合需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，如果缺乏統(tǒng)一部署可能造成治理措施重復(fù)、欠缺或分歧，導(dǎo)致整治碎片化，影響整治效率和成果。

3 農(nóng)村人居環(huán)境多元整治模式創(chuàng)新的建議

農(nóng)村人居環(huán)境整治關(guān)乎農(nóng)村社會文明和諧，是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、實施鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)。農(nóng)村人居環(huán)境是集經(jīng)濟(jì)、社會、自然和人文環(huán)境于一體的綜合經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)，綜合來看可分為軟環(huán)境、硬環(huán)境兩類[12,16]。硬環(huán)境包括農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生條件、污水垃圾處理、建筑住房條件、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；軟環(huán)境是一種無形的環(huán)境，如生活便捷程度、社會秩序、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、休閑娛樂等。硬環(huán)境和軟環(huán)境相輔相成，是衡量農(nóng)村人居環(huán)境優(yōu)劣和環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)三種效益統(tǒng)一程度的標(biāo)尺。人居環(huán)境涉及范圍廣，決定了多元共治模式的必要性，多元共治模式利用社會多方力量，創(chuàng)新多元共治模式下的整治措施，促進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治的進(jìn)程。

3.1 認(rèn)識基層組織重要性，發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)優(yōu)勢

農(nóng)村社區(qū)是由居住在農(nóng)村一定數(shù)量和質(zhì)量的人口所組成的相對完整區(qū)域的社會組織，同一農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的居民在價值觀、生活方式與習(xí)慣等方面具有相似性，同時農(nóng)村社區(qū)是銜接村民與企業(yè)、政府的紐帶，在農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中要充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)的優(yōu)勢，重視農(nóng)村社區(qū)參與度。各地農(nóng)村社區(qū)由熟悉地方環(huán)境、了解地方情況的當(dāng)?shù)鼐用窠M成，對于需要解決的問題具有一定認(rèn)知，利用地方農(nóng)村社區(qū)的優(yōu)勢，促使地方村民有意識關(guān)注地方需要解決的人居環(huán)境問題，完善村民自治模式實施。

3.2 深化政企合作，創(chuàng)造多方共贏

與城市環(huán)境治理相比，農(nóng)村環(huán)境污染源、污染物以及整體缺陷具有較大差異，而且農(nóng)村缺少專門的工作人員與經(jīng)費(fèi)，因此農(nóng)村人居環(huán)境整治是持續(xù)性的長期工程，傳統(tǒng)政府或企業(yè)治理模式無法形成長效機(jī)制確保整治效果，需要把政府和企業(yè)共同引入人居環(huán)境整治模式中，各取所長，由政府主導(dǎo)，結(jié)合信息化手段進(jìn)行宣傳，企業(yè)統(tǒng)籌，實行市場化手段，招募具有專業(yè)背景的工作人員，創(chuàng)建有技術(shù)、有能力、有素養(yǎng)的環(huán)境整治隊伍，明確整治過程中的責(zé)任機(jī)制。

政企合作的整治模式有利于軟、硬環(huán)境整治的共同推進(jìn)，企業(yè)在政府支持、市場調(diào)控與專業(yè)隊伍指導(dǎo)模式下可以有效改善環(huán)境衛(wèi)生、污水整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等農(nóng)村人居硬環(huán)境，從而實現(xiàn)政府鞏固政策實施、企業(yè)獲取利潤收入、村民居住環(huán)境有效改善的多方共贏。

3.3 制衡共治多方權(quán)利，提升非政府組織地位

目前多元共治主體主要包括政府、社會組織、企業(yè)和公眾等，其中不可或缺的一部分是社會組織。目前社會組織中有一大部分是非政府組織，通過群眾自發(fā)形成，比較著名的包括中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會、中國自然資源學(xué)會等。近年來相關(guān)社會組織在人居環(huán)境整治方面做出了巨大貢獻(xiàn)，其中不乏對于人居環(huán)境整治具有豐富實踐經(jīng)驗的技術(shù)人員。但目前非政府組織在我國的發(fā)展大多實行雙重管理體制，制約了非政府組織的發(fā)展。同時非政府組織的認(rèn)可度還不高，多種原因?qū)е铝朔钦M織實際能力有限。多元共治旨在充分發(fā)揮社會各界力量，在人居環(huán)境整治過程中需要重視非政府組織的力量，提升非政府組織在人居環(huán)境整治中的話語權(quán)，提升其社會地位，促進(jìn)多元共治模式全面發(fā)揮作用。

4 結(jié) 語

農(nóng)村人居環(huán)境整治根本上是為了解決農(nóng)村整體環(huán)境問題，為鄉(xiāng)村振興奠定基礎(chǔ)，達(dá)到以人為本的整治行動。針對農(nóng)村人居環(huán)境的整治措施持續(xù)已久，黨的十九大以來，中央出臺鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略致力于推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)加速發(fā)展，這也將農(nóng)村人居環(huán)境問題擺放在更加突出的位置，農(nóng)村人居環(huán)境問題影響面廣，涉及地區(qū)部門多，關(guān)系到村民生產(chǎn)生活的方方面面，農(nóng)村人居環(huán)境整治進(jìn)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施息息相關(guān)。根據(jù)目前理論研究來看，各地因地制宜創(chuàng)新整治模式取得了一定的成效，但農(nóng)村人居環(huán)境整治問題仍處于探索階段。

綜上，關(guān)于農(nóng)村人居環(huán)境整治問題無論在理論視角還是現(xiàn)實需求方面都具有重要意義，如何創(chuàng)新治理模式還需要更多的理論研究與政策實踐。農(nóng)村人居環(huán)境整治是農(nóng)村振興的第一步，無論何時都要積極引導(dǎo)村民的主體性，培養(yǎng)村民的主體意識，因地制宜、科學(xué)管理、整合社會各界發(fā)揮各自的優(yōu)勢，村民主體、政府引導(dǎo)、市場合作的趨勢不會改變。