關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能定位的思考和建議

李 浩

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是建立在農(nóng)村土地等生產(chǎn)資料集體所有制基礎(chǔ)上的具有多功能性的經(jīng)濟(jì)組織，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的載體。歷史和實(shí)踐證明，這一組織對(duì)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要基礎(chǔ)性作用。依據(jù)《民法典》，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格，但是在法律和實(shí)踐層面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能定位仍不夠明確，應(yīng)有功能無法有效實(shí)現(xiàn)，亟須從根本上加以解決。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能定位

我國農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)，決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有者主體的作用是不可替代的，作為集體財(cái)產(chǎn)所有者代表的地位是不可替代的，作為社區(qū)范圍內(nèi)公共物品提供者的作用是不可替代的，作為我國行政管理在基層的延伸和補(bǔ)充的作用是不可替代的。從長遠(yuǎn)發(fā)展看，重新認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能，使其既能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)組織的特征，又能在市場交易中維護(hù)其在農(nóng)村組織體系中的價(jià)值，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位及立法需要解決的首要問題。筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能定位可以概括為“四個(gè)主體”：農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)的行使主體、開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的市場主體、鞏固鄉(xiāng)村治理體系的治理主體和面向集體成員的服務(wù)主體。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)的行使主體。根據(jù)《民法典》規(guī)定，農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。集體所有權(quán)的行使事項(xiàng)，諸如土地承包方案、土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用分配以及集體企業(yè)所有權(quán)變動(dòng)等，應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定。對(duì)于屬于村農(nóng)民集體所有的資產(chǎn)，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)。據(jù)此分析，農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體，成員集體所有是所有權(quán)的表現(xiàn)形態(tài)，具體事項(xiàng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定。由此可見，在立法思路上，集體產(chǎn)權(quán)的行使主體以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為第一順序，只要這個(gè)組織存在，則當(dāng)然作為集體資產(chǎn)所有權(quán)的行使主體。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的市場主體?！稇椃ā芬?guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)。《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主要職能是做好集體資產(chǎn)的管理工作，依法合理利用和有效保護(hù)并使其保值增值。從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立和發(fā)展沿革看，其最重要的功能就是開發(fā)集體資源、管理集體資產(chǎn)、組織生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。改革開放以后異軍突起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依托農(nóng)村集體資產(chǎn)資源，組織開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的主要實(shí)現(xiàn)形式。以江蘇華西村、山東西王村等為代表，很多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過統(tǒng)一經(jīng)營未發(fā)包到戶的集體土地、經(jīng)營實(shí)體企業(yè)、出租廠房商鋪、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等方式參與市場活動(dòng)，與市場上各類經(jīng)濟(jì)組織開展合作，是典型的市場主體。但是，由于有關(guān)法律和政策、制度不健全，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織遇到了市場主體地位不明確、與企業(yè)法人主體地位不對(duì)等、稅務(wù)登記政策不明確等困難，長期游離于市場經(jīng)濟(jì)邊緣，或者說只有一只腳邁入市場經(jīng)濟(jì)門檻。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是鞏固鄉(xiāng)村治理體系的治理主體。當(dāng)前村內(nèi)公共權(quán)力組織主要是村黨支部、村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織，黨組織和村民自治組織的主體作用和功能相對(duì)突出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的具體形式不一，實(shí)際作用沒有充分發(fā)揮。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出：“在土地集體所有基礎(chǔ)上建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度，與村民自治組織制度相交織，構(gòu)成了我國農(nóng)村治理的基本框架，為中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供了基本的制度支撐?！鞭r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史變遷過程充分證明，這一組織與基層政權(quán)、鄉(xiāng)村治理密不可分，歷來是鄉(xiāng)村治理的重要支撐。除了為基層黨組織和群眾自治組織提供物力、財(cái)力支撐以外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本身也是基層治理的重要載體，很多村集體經(jīng)濟(jì)組織在治理集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的基礎(chǔ)上，通過調(diào)整集體收益分配的方式對(duì)成員考取大學(xué)、孝老行善予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)成員不盡贍養(yǎng)撫養(yǎng)義務(wù)、破壞公序良俗等行為進(jìn)行懲戒，有效樹立了遵紀(jì)守法、明德向善的良好村風(fēng)民風(fēng)，為健全和鞏固自治、德治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系提供了很好的路徑和抓手。

（四）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是面向集體成員的服務(wù)主體。《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織是在家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，依法管理集體資產(chǎn)，為其成員提供生產(chǎn)、技術(shù)、信息等服務(wù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織。在統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制框架下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮“統(tǒng)”的功能，如提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)、信息集散、交易中介、信用合作以及物業(yè)管護(hù)、品牌打造、市場營銷、投資融資等服務(wù)。與此同時(shí)，由于現(xiàn)階段國家對(duì)農(nóng)村投入依然有限，公共財(cái)政很難做到對(duì)農(nóng)村教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老、物業(yè)管護(hù)等方面的全覆蓋，當(dāng)前絕大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還為成員的學(xué)前教育、醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)充、養(yǎng)老優(yōu)撫等提供保障，為所在社區(qū)的物業(yè)管護(hù)、治安維護(hù)提供支持。實(shí)踐不斷證明，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織健全、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的村，有足夠的實(shí)力為農(nóng)村基層黨組織和村級(jí)群眾自治組織提供支撐，基層黨組織和群眾自治組織也能夠有效發(fā)動(dòng)群眾、治理村莊事務(wù)、服務(wù)農(nóng)民群眾，生產(chǎn)經(jīng)營、民主法治、人居環(huán)境、基層治理的局面普遍向好。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能實(shí)現(xiàn)的路徑和障礙

以《民法典》頒布實(shí)施為標(biāo)志，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人地位已經(jīng)通過法律形式確立，其各項(xiàng)功能正在逐步實(shí)現(xiàn)，但是在實(shí)踐中也存在一些困難和問題。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)行使主體地位日漸清晰，但權(quán)利行使仍有障礙。中央出臺(tái)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策文件，對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)的權(quán)利主體、行使主體的規(guī)定越來越清晰，明確要求依法落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位，明確農(nóng)村集體所有自然資源資產(chǎn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。但實(shí)踐中，農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)特別是土地所有權(quán)的行使主體并不統(tǒng)一，地方有些部門對(duì)“誰是農(nóng)村集體土地所有權(quán)行使主體”這一問題掌握不夠一致，個(gè)別地方的《征收土地公告》和《征收土地告知書》將被征地權(quán)屬單位表述為“××村村民委員會(huì)”，說明仍然存在村民委員會(huì)代表農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體資產(chǎn)所有權(quán)的情況。造成這類情況的主要原因有三點(diǎn)：一是《村民委員會(huì)組織法》第八條第二款規(guī)定“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”。二是過去很長一段時(shí)間，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不健全，其職能由村民委員會(huì)代行。三是指導(dǎo)規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部民主決策的法律法規(guī)和政策文件還不夠健全。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場主體地位得到確認(rèn)，但市場行為仍不順暢。從法律意義上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)取得法人地位，并通過登記賦碼取得了統(tǒng)一社會(huì)信用代碼，但是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)入市場的通道仍不暢通，主要有三個(gè)方面阻礙：一是登記賦碼管理方式不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，法人信息披露不充分。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門負(fù)責(zé)登記賦碼，雖然取得了統(tǒng)一社會(huì)信用代碼，但沒有納入國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，公眾認(rèn)知度較低，登記賦碼的信息和組織的基本情況無法從公開的信息平臺(tái)上查詢，一般市場主體不了解這類組織是何性質(zhì)、能否合作。二是鎖定經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍的登記賦碼方式對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織賦能不充分。登記賦碼系統(tǒng)將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的業(yè)務(wù)范圍統(tǒng)一鎖定為“集體資產(chǎn)經(jīng)營與管理、集體資源開發(fā)與利用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展與服務(wù)、財(cái)務(wù)管理與收益分配等”，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無法根據(jù)實(shí)際開展業(yè)務(wù)進(jìn)行登記，在進(jìn)行稅務(wù)登記時(shí)也無法找到對(duì)應(yīng)科目。三是登記賦碼與稅務(wù)征繳政策銜接不順暢，稅收政策不明朗。由于2016年國家稅務(wù)總局出臺(tái)《關(guān)于明確社會(huì)組織等納稅人使用統(tǒng)一社會(huì)信用代碼及辦理稅務(wù)登記有關(guān)問題的通知》時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作尚未啟動(dòng)。個(gè)別地方的村集體經(jīng)濟(jì)組織持《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記證》到稅務(wù)部門辦理稅務(wù)登記時(shí)，基層稅務(wù)部門表示統(tǒng)一社會(huì)信用代碼可以作為納稅人識(shí)別號(hào)，但不清楚這類組織是否具有納稅資格。另外，國家層面尚未出臺(tái)對(duì)于改革完成后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為了減輕自身稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，也不會(huì)去主動(dòng)申請稅務(wù)登記。

（三）集體經(jīng)濟(jì)組織的治理主體地位逐步顯現(xiàn)，但與村委會(huì)的權(quán)責(zé)邊界仍不清晰。鄉(xiāng)村治理的基本單元是村，村黨組織、群眾自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)應(yīng)不同治理事務(wù)發(fā)揮各自職能，形成了以村黨組織為核心、群眾自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織相互支撐的治理結(jié)構(gòu)。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，鄉(xiāng)村治理的格局正在從傳統(tǒng)的權(quán)威治理、單一治理、綜合治理、外部治理轉(zhuǎn)變?yōu)槔嬷卫?、多元治理、分工治理、?nèi)源治理，村集體經(jīng)濟(jì)組織以利益協(xié)調(diào)為核心內(nèi)容和治理方式，逐步發(fā)揮其作為集體經(jīng)濟(jì)治理主體的功能。但是，實(shí)踐中的村級(jí)治理結(jié)構(gòu)存在功能作用與權(quán)責(zé)邊界疊加的問題?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》清晰界定村民委員會(huì)是一個(gè)負(fù)責(zé)公共事務(wù)和公益事業(yè)的群眾自治組織，但是又規(guī)定它依法管理屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，涉及村民利益的村集體經(jīng)濟(jì)所得收益使用、土地承包經(jīng)營方案等事項(xiàng)由村民會(huì)議討論決定。這些規(guī)定模糊了村民委員會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)責(zé)邊界。

三、政策建議

（一）加快立法進(jìn)程。盡快制定專門的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能定位作出明確規(guī)定，規(guī)范框定其性質(zhì)、權(quán)能職責(zé)、成員資格、資產(chǎn)范圍、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督管理等事項(xiàng)。

（二）優(yōu)化完善登記賦碼辦法。將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼管理系統(tǒng)與市場監(jiān)管部門的商事主體登記注冊管理系統(tǒng)打通，或由市場監(jiān)管部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門共同負(fù)責(zé)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的登記賦碼工作，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的登記注冊信息納入國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織年度申報(bào)和審核公告機(jī)制，充分披露農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體信息。放開農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼系統(tǒng)中“業(yè)務(wù)范圍”的登記填列信息限制，允許其參照《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》自主提出經(jīng)營范圍登記申請，登記機(jī)關(guān)審核后注冊加載到登記證書上，并允許其根據(jù)實(shí)際發(fā)展需要變更業(yè)務(wù)范圍。

（三）明確稅收征繳政策。建議國家稅務(wù)總局和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部專門出臺(tái)關(guān)于明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用統(tǒng)一社會(huì)信用代碼及辦理稅務(wù)登記有關(guān)問題的通知，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織納稅人地位，并對(duì)其使用統(tǒng)一社會(huì)信用代碼及辦理稅務(wù)登記有關(guān)事宜做出規(guī)定。盡快出臺(tái)改革完成后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開展日常經(jīng)營業(yè)務(wù)的稅收優(yōu)惠政策，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從事綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和公益性服務(wù)予以稅費(fèi)優(yōu)惠，同時(shí)允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參照適用小微企業(yè)等稅收優(yōu)惠政策。

（四）厘清村級(jí)組織權(quán)責(zé)邊界。在法律層面，修改《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第八條、第二十四條、二十八條關(guān)于集體資產(chǎn)管理的規(guī)定，進(jìn)一步厘清村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)責(zé)邊界。在政策層面，制定出臺(tái)村民自治組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)責(zé)清單，將管理集體資產(chǎn)、收益使用、征地補(bǔ)償費(fèi)分配等事項(xiàng)明確列為村集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)責(zé)范圍。

（五）加快公共服務(wù)覆蓋鄉(xiāng)村。繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村的教育、醫(yī)療、社保方面的投入力度，推動(dòng)公共服務(wù)優(yōu)先在農(nóng)村覆蓋，農(nóng)村社區(qū)全體居民所需社會(huì)管理和公共服務(wù)的支出要納入地方財(cái)政預(yù)算。