全球“限塑”要求對(duì)民航業(yè)的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)

□ 國際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì) 蔡國先 王 琳 黃 越/文

一次性塑料（SUP）制品是指完全或部分由塑料制成的產(chǎn)品，其構(gòu)思、設(shè)計(jì)或投放市場(chǎng)的目的不是為了在其使用壽命內(nèi)，通過返回生產(chǎn)商重新填充或重復(fù)使用來實(shí)現(xiàn)多次運(yùn)輸和循環(huán)。塑料制品由于其性質(zhì)穩(wěn)定且比其他用于制造航空器的其他材料要輕，可以降低航空公司的各項(xiàng)成本，因此一次性塑料及普通塑料制品在航空市場(chǎng)得到廣泛的應(yīng)用。小到航空公司提供的機(jī)上餐食和飲料杯（包括使用的餐具、食品容器、飲料杯、盤子等），機(jī)上服務(wù)（化妝品、枕頭和毯子的塑料包裝、耳機(jī)等），廢物收集和保護(hù)貨物運(yùn)輸（托盤的收縮包裝等），大到航空器的座椅、儀表板等部件都有大量使用。

隨著全球環(huán)保概念的推進(jìn)，一次性塑料制品的大量使用和不當(dāng)處置對(duì)當(dāng)今環(huán)境的影響是我們現(xiàn)在面臨的一個(gè)重要挑戰(zhàn)。隨著各國政府日趨加大的環(huán)保力度，一次性塑料所帶來的環(huán)境威脅引發(fā)了全球系統(tǒng)性的重視。國際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)（以下簡稱“國際航協(xié)”）最新旅客調(diào)查問卷顯示，一次性塑料制品的使用和航空排放成為兩大最為突出的航空環(huán)保關(guān)切。

國內(nèi)外“限塑”的相關(guān)舉措

目前，全球有127個(gè)國家和地區(qū)限制一次性塑料袋的使用。

（一）國外

歐盟27個(gè)成員國擴(kuò)大了限塑的范圍，例如：禁止或限制包括盤子、杯子、吸管和聚苯乙烯在內(nèi)的一次性塑料制品的使用。2021年5月，歐盟成員國已經(jīng)開始在國家立法層面轉(zhuǎn)化實(shí)施歐盟《一次性塑料指令》，旨在從2021年7月開始禁止投放使用9種一次性塑料制品。

加拿大政府于2019年6月10日宣布將在2021年禁止一次性塑料，以兌現(xiàn)到2030年零塑料垃圾的承諾。根據(jù)加拿大環(huán)境保護(hù)法（CEPA），2021年起禁止有害的一次性塑料的使用(如塑料袋、吸管、餐具、盤子、汽水罐環(huán)和攪拌棒)，并采取相關(guān)措施，以減少塑料產(chǎn)品和包裝造成的環(huán)境污染。政府與各省合作，為生產(chǎn)塑料制品及銷售塑料包裝產(chǎn)品的公司引入相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以便相關(guān)公司更好地控制污染及合規(guī)經(jīng)營。

美國紐約州2019年1月起在全州推行塑料袋禁令，另外包括西雅圖、俄勒岡州波特蘭、華盛頓特區(qū)、舊金山和加州等11個(gè)州也陸續(xù)實(shí)施該禁令。

印度2018年承諾到2022年禁止一次性塑料制品的使用，印度一些邦相繼出臺(tái)了相關(guān)塑料制品的禁令：從2019年起，開始在29個(gè)邦和7個(gè)地區(qū)中推行塑料購物袋禁令，目標(biāo)是2022年在全國范圍內(nèi)禁止一次性塑料制品的使用。

澳大利亞昆士蘭州和西澳大利亞州從2018年7月1日起，禁止零售商向顧客提供一次性超薄塑料袋。自此，澳大利亞八個(gè)行政區(qū)僅剩新南威爾士州還沒有實(shí)行禁塑令。這些規(guī)定中尤以昆士蘭州最為嚴(yán)厲，在昆士蘭州零售商如違規(guī)提供厚度不超過35微米的一次性超薄塑料袋，可能將會(huì)面臨最多6300澳元（折合人民幣3萬元）的巨額罰款。

新西蘭2019年7月1日起，無論商超大小，包括服裝店、奶制品店等零售業(yè)，已全面禁止一次性塑料購物袋。

韓國從2019年1月1日起， 2000多家大賣場(chǎng)以及1.1萬家店鋪面積超過165平方米的超市，已全面禁用一次性塑料袋，相關(guān)大賣場(chǎng)和超市只能為顧客提供環(huán)保購物袋、紙質(zhì)購物袋、可回收容器等盛放物品。

（二）國內(nèi)

為限制和減少塑料袋的使用，遏制“白色污染”，中國早在2007年12月31日發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》。2020年1月19日，國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》被稱為“史上最強(qiáng)限塑令”?！兑庖姟钒◤?2021年1月1日起在全國餐飲行業(yè)中禁止使用不可降解一次性塑料吸管及在地級(jí)以上城市建成區(qū)禁止使用不可降解一次性塑料餐具。同時(shí)，2021年1月1日生效的《民法典》總則第9條中規(guī)定民事主體從事民事活動(dòng)應(yīng)有利于節(jié)約資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。這一規(guī)定從總體上對(duì)所有民事活動(dòng)要遵守的環(huán)保義務(wù)做了概括性指導(dǎo)和規(guī)定。并且為各分編圍繞 “綠色原則”提供了法律基礎(chǔ)。

中國民航業(yè)亦積極響應(yīng)國家一系列限塑的舉措。2021年5月中國民用航空局頒布了《民航行業(yè)塑料污染治理工作計(jì)劃（2021-2025年）》（以下簡稱“《計(jì)劃》”）。該《計(jì)劃》標(biāo)志著中國民航業(yè)的第一個(gè)“限塑”五年計(jì)劃正式實(shí)施?！队?jì)劃》核心要點(diǎn)包括： 到2025年，民航行業(yè)一次性不可降解塑料制品消費(fèi)強(qiáng)度較2020年大幅下降；替代產(chǎn)品應(yīng)用水平明顯提升；垃圾智慧化、規(guī)范化回收處理體系基本建立；民航行業(yè)與塑料污染治理相關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)同更加深入有效。

實(shí)施時(shí)間表初步定為：自2022年起，一次性不可降解塑料袋、一次性不可降解塑料吸管、攪拌棒、餐/杯具、包裝袋在年旅客吞吐量200萬（含）人次以上機(jī)場(chǎng)相關(guān)區(qū)域及國內(nèi)客運(yùn)航班內(nèi)禁止提供，2023年起實(shí)施范圍將進(jìn)一步擴(kuò)展至全國機(jī)場(chǎng)及國際客運(yùn)航班。民航直屬單位實(shí)施更為積極的禁限塑舉措，自2021年7月起禁止提供上述一次性不可降解塑料制品，充分發(fā)揮引領(lǐng)作用。2025年，全國機(jī)場(chǎng)不可降解塑料膠帶、一次性不可降解塑料雨布、纏繞膜等貨物包裝用品使用量大幅下降?！队?jì)劃》的實(shí)施將有效控制一次性塑料在我國民航業(yè)的應(yīng)用。

全球民航“限塑”面臨的問題和挑戰(zhàn)

在全球“限塑”的大背景下，特別值得關(guān)注的主要有法律法規(guī)和疫情防控兩方面的問題。

（一）全球“限塑”法律法規(guī)缺乏協(xié)同性

如上文所述，各國、各地區(qū)出臺(tái)的 “限塑”法律法規(guī)的內(nèi)容和實(shí)施范圍大相徑庭。首先，關(guān)于“塑料制品”的定義，歐盟明確指出：生物降解塑料制作的一次性塑料也在《一次性塑料指令》禁止范圍之列，而在其他法域，生物降解塑料制品并不納入“限塑”的范疇。其次，“限塑”的作用主體是制造商、進(jìn)口商或是消費(fèi)者，各國（地區(qū)）法規(guī)并未給出一致的答案。再次，“限塑”的實(shí)施日期是以一次性塑料制品采購之日起算還是其消耗使用之日起算也尚未明確。例如：航空公司為其國際運(yùn)營在“限塑”法令生效以前采購入保稅倉庫的一次性塑料制品，在指令生效后能否使用？由于缺乏法規(guī)的協(xié)同性，將極大增加航空公司履約成本和合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。雖然航空公司支持使用更可持續(xù)的機(jī)上用品，但至關(guān)重要的是，航空業(yè)必須遵循一個(gè)連貫和分階段的實(shí)施計(jì)劃，既要滿足限塑的目標(biāo)，同時(shí)又要符合航空業(yè)運(yùn)營的特點(diǎn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“限塑”要求及國際航空運(yùn)輸物流和供應(yīng)鏈相關(guān)的銜接和挑戰(zhàn)。

鑒于此，國際航協(xié)呼吁各國協(xié)同制定明確“限塑”法規(guī)在航空業(yè)的適用范圍及條件，以保證國際航班正常運(yùn)營，同時(shí)切實(shí)有效的減少一次性塑料的使用。

（二）疫情下民航“限塑”需要考慮防控需求

隨著國際航班的恢復(fù)，一個(gè)不得不考慮的問題是多國衛(wèi)生部門和民航局針對(duì)航空運(yùn)行防疫要求和“限塑“規(guī)則之間可能出現(xiàn)的沖突，以及如何權(quán)衡相關(guān)利益。換言之，在全球新冠疫情風(fēng)險(xiǎn)尚未完全消除的當(dāng)下，基于公共衛(wèi)生的要求，某些一次性塑料制品需要繼續(xù)使用。

國際民航組織（ICAO）理事會(huì)航空恢復(fù)工作隊(duì)（CART）指南，建議航空公司提供預(yù)先包裝和密封的食品和飲料，并要求乘客在旅途中全程佩戴口罩, 以最大限度的降低感染風(fēng)險(xiǎn)，避免過多的接觸造成病毒的傳播。針對(duì)危險(xiǎn)廢物的處置，指南進(jìn)一步指出“各國應(yīng)考慮解除對(duì)一次性塑料的禁令，以允許機(jī)場(chǎng)和民航當(dāng)局在疫情期間將其應(yīng)用于醫(yī)療、衛(wèi)生和安全目的?！?/p>

部分國家的民航當(dāng)局更為嚴(yán)格，要求使用一次性容器盛裝飲料，機(jī)組人員和工作人員必須戴上一次性口罩和手套；相關(guān)疑似病例接觸過的廢物應(yīng)收集在指定的醫(yī)療廢物袋中；為乘客提供瓶裝洗手液或濕巾。中國民用航空局2021年初修訂發(fā)布的《運(yùn)輸航空公司疫情防控技術(shù)指南（第七版）》中就有多處關(guān)于簡化餐食的規(guī)定，提供 “預(yù)包裝食品”則是在航空公司疫情防控中采取的重要手段。

鑒于此，國際航協(xié)敦促各國在制定一次性塑料禁令時(shí)，應(yīng)充分切實(shí)考慮到防疫相關(guān)要求和ICAO推薦標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先保證航空公共衛(wèi)生，許可一次性塑料制品服務(wù)于該目的的使用。民航部門、環(huán)保部門及公共衛(wèi)生部門應(yīng)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，確保防疫要求和“限塑”法規(guī)協(xié)同實(shí)施。

民航行業(yè)的“限塑”探索

各法域在禁用一次性塑料制品的同時(shí)，也積極推動(dòng)可替代的產(chǎn)品。適用于民航業(yè)的可替代產(chǎn)品必須首先滿足安全性的要求。同時(shí)，還要確保使用的替代品不會(huì)進(jìn)一步加劇對(duì)環(huán)境的污染，譬如由于替代品自重的緣故增加航班重量導(dǎo)致多余的排放，這是不可取的。因此，世界各地的航空公司也在積極努力探索可替代產(chǎn)品，并取得一定的成效。

中國的航空公司，如廈門航空推行的“云端竹園”項(xiàng)目就是很好的探索和實(shí)踐。2020年10月，廈門航空將竹漿環(huán)保系列制品引入客艙，包括竹漿紙杯，竹漿餐盒、竹漿清潔袋等，全面替代了一次性塑料制品。據(jù)統(tǒng)計(jì)，廈門航空該系列綠色客艙用品每年能節(jié)約20年樹齡樹木31290棵，按一畝地平均33.3棵樹計(jì)算，相當(dāng)于一年增加939余畝林園；國外如新加坡航空，針對(duì)新經(jīng)濟(jì)艙餐食也推出了新政：從2020年12月1日起，針對(duì)低于3個(gè)半小時(shí)的為短途航班，使用FSC（森林管理委員會(huì)）認(rèn)證的紙制品餐盒、紙杯及竹制餐具包為旅客提供更多種類和更高質(zhì)量的新加坡菜品和各地美食。這一舉措降低了餐盤上塑料餐具質(zhì)量的80%。與傳統(tǒng)的托盤設(shè)置相比，重量減輕了57%，達(dá)到了節(jié)油的目的。

民航“限塑”的舉措及建議

結(jié)合航空業(yè)運(yùn)行的特點(diǎn)，國際航協(xié)建議各國在制定“限塑”法規(guī)在民航業(yè)的適用時(shí)充分考慮以下要點(diǎn)：一是在實(shí)施“限塑”規(guī)定的機(jī)場(chǎng)運(yùn)營的航班，航空公司不使用禁用的一次性塑料制品；二是航空公司可以被允許在有限制的機(jī)場(chǎng)卸載被禁用的一次性塑料制品及客艙垃圾，飛越一國領(lǐng)空的國際航班不受該國一次性塑料制品禁令的限制；三是 航空公司和相關(guān)供應(yīng)商（例如：航空餐食公司）在禁令生效后，不能采購被禁止的一次性塑料制品，但在禁令生效之前購買的庫存仍可以使用；四是機(jī)組成員和乘客的自用物品不受一次性塑料制品禁令的約束；五是在機(jī)場(chǎng)建立垃圾接收設(shè)施處理預(yù)先分類的、未受污染的一次性塑料制品，促進(jìn)其再回收使用；六是機(jī)場(chǎng)和地方當(dāng)局設(shè)置適合的垃圾處理設(shè)施（不包括填埋和焚燒），以支持使用可持續(xù)替代產(chǎn)品的引入；七是支持航空公司將其一次性塑料制品庫存物品使用完畢。相關(guān)航空公司在國家環(huán)保部門的支持下可采用分階段更換一次性塑料制品的計(jì)劃。

同時(shí)，國際航協(xié)也建議對(duì)以下項(xiàng)目（見表1）考慮適用豁免“限塑”法規(guī)。若以下項(xiàng)目未被豁免，則建議在航空公司進(jìn)行采取任何相關(guān)措施之前，就其安全性考慮與各地民航局和環(huán)保機(jī)構(gòu)先予以確認(rèn)。

表1：限制豁免的項(xiàng)目與原因

在應(yīng)對(duì)各國“限塑”法律法規(guī)實(shí)施的同時(shí)，國際航協(xié)還建議各國民航業(yè)應(yīng)積極調(diào)動(dòng)自身主觀能動(dòng)性，主動(dòng)作為，可從以下幾方面開展工作：

1.盤點(diǎn)“家產(chǎn)”

對(duì)目前國內(nèi)儲(chǔ)存的禁用一次性塑料制品進(jìn)行盤點(diǎn)。評(píng)估減少禁用的一次性塑料制品用替代品取而代之所需的時(shí)間，并制定采購時(shí)間表和預(yù)算表。值得注意的是，新冠疫情對(duì)目前航班運(yùn)營產(chǎn)生了很大影響，導(dǎo)致庫存消耗速度大幅下降，這意味著可能需要延長一次性塑料制品禁用的時(shí)間表。

2.繪制“減塑”路線圖

對(duì)入境航班裝載的違禁一次性塑料制品進(jìn)行盤點(diǎn)。被禁止的一次性塑料制品可根據(jù)其替代產(chǎn)品的實(shí)用性被劃分為：難以替代產(chǎn)品和可直接替代產(chǎn)品。據(jù)此，評(píng)估市場(chǎng)上是否有環(huán)保的替代品，并制定采購時(shí)間表和預(yù)算表。

3.積極溝通，明確時(shí)間表

敦促各航空公司就更換禁用的一次性塑料制品的時(shí)間表積極與民航局和國家環(huán)保部門溝通，并尋求其協(xié)助。特別是考慮到采購和分發(fā)替代品所需的較長周期，以及在新冠疫情期間需要特別增加的一次性塑料制品包裝的公共衛(wèi)生要求。

4.公眾科普宣傳

航空公司推行減塑活動(dòng)應(yīng)與各國民航局、環(huán)保部門和包括機(jī)場(chǎng)在內(nèi)的其他航空利益相關(guān)主體聯(lián)合起來，向旅客宣傳目前針對(duì)航空業(yè)更換一次性塑料制品的計(jì)劃，并指出哪些是出于安全或衛(wèi)生目需要保留的一次性塑料制品物品。全面介紹一次性塑料制品更換與促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和環(huán)保問題間的利害關(guān)系。