民眾政府觀的概念建構及其測量

肖唐鏢 劉元賀

摘要：“好政府”討論不應僅停留于哲學思辨，更應系統(tǒng)考量民眾的相關心態(tài)和價值觀念，尤其是民眾的政府觀。不過，學界對此的探討依然付之闕如，甚至缺失對“政府觀”概念的必要界定與測量。本文以現(xiàn)有文獻的理論分析為基礎，從政治文化視角重新界定民眾“政府觀”概念，認為它是指民眾對于理想政府的認知與價值取向，包括對政府組建方式、政府職能與權限、政府責任以及政府決策方式四個維度的系統(tǒng)性價值取向。依此四維度分別建構測量指標，借助系統(tǒng)性設計而采集的數(shù)據(jù)庫進行項目分析、探索性因子分析、信度分析與驗證性因子分析，開發(fā)適合中國情境、可與國際學界對接、可供學界應用的政府觀量表。

關鍵詞：民眾政府觀;價值觀;概念建構;量表開發(fā)

中圖分類號：D034.5?文獻標志碼：A?文章編號：1007-9092（2021）05-0014-015

作為公共權力主要載體的政府，一直是人類政治思考與研究的核心對象。進入近現(xiàn)代社會以來，作為民族國家主要元素的政府更是政治學研究的中心議題。不過，與傳統(tǒng)政治學不一樣，現(xiàn)代政治科學對于“政府”的研究，不僅依政府及其運行的視角而展開，還從民眾的視野而擴展。這種視角變化，也體現(xiàn)在對“好政府”的思索與研究上，即不應只是精英式的哲學追問，更應系統(tǒng)考量民眾的相關心態(tài)和價值觀念，尤其是民眾的“好政府”觀念。

然而，在學界有關民眾的政府心態(tài)與觀念研究中，更常見的是民眾對于政府表現(xiàn)的輿情類文獻，如政府滿意度①研究，缺失對其政府觀的系統(tǒng)性討論。這種缺失的重要根源之一，就在于政治學界對于基礎性概念的界定與測量之重要性尚缺乏應有共識，進而給予了不應有的忽視。但就政治科學研究而言，概念的厘清及其測量卻是極為重要的基石。

本文在整理學界既有討論的基礎上，從政治文化視角重新界定民眾“政府觀”概念，認為它是指民眾對于理想政府的認知與價值取向，主要包括對政府組建方式、政府職能與權限、政府責任以及政府決策方式四個維度的系統(tǒng)性價值取向。以此為基礎，按照戈茨的三層次框架法，本文依此四維度分別建構若干測量指標，并借助系統(tǒng)性設計而采集的數(shù)據(jù)庫進行項目分析、探索性因子分析、信度分析與驗證性因子分析，開發(fā)適合中國情境、可與國際學界對接的政府觀量表。

一、“政府觀”概念的既有界定與測量

“政府觀”的系統(tǒng)研究，始于啟蒙時期的約翰·洛克。在《政府論》下篇中，洛克不僅提出了為英國資產(chǎn)階級革命辯護的政治思想，也勾勒了政府觀研究的基本框架：政府起源、目的、作用、運作以及解體等。依其主張，政府是人們通過權利讓渡而設立的;目的在于保護人的基本權利;而權利有效保護的實現(xiàn)在于政府分權與制衡;如不能實現(xiàn)權利保護目的，人們有權解散政府，重新訂立契約。洛克：《政府論》（下篇），瞿菊農(nóng)、葉啟芳譯，商務印書館1964年版（2017年重?。４撕笙喈旈L的一段時間內(nèi)，在自由主義政府觀主導下，政府體制問題受到普遍關注，涉及政府權力是否應受到限制、政府應如何組建等基本內(nèi)容。在孟德斯鳩看來，人類經(jīng)驗告訴我們，掌權者傾向于濫用權力，因而必須以權力限制權力孟德斯鳩：《論法的精神》（上卷），許明龍譯，商務印書館2012年版（2017年重?。?，第185頁。;而在盧梭的觀念中，政府權力則近似無限Krefting，E.，“Rousseau-Equality and Freedom in the Community”，in G.Flistad eds.，Philosophy of Justice，London：Springer，2015，p.204.。代議制政府，作為密爾政治觀念的中心議題，一方面論證了近代以來民選政府的正當性，另一方面，也將限權思想貫穿于政府組建過程之中，闡釋了公民、代表與官員之間的平衡。Warner，B.E.，“John Stuart Mills Theory of Bureaucracy within Representative Government： Balancing Competence and Participation”，Public Administration Review，vol.61，no.4（2001），pp.403-413.重要的是，他在理論上實現(xiàn)了民主與代議制的結合。羅伯特·達爾：《民主及其批評者》，曹海軍、佟德志譯，中國人民大學出版社2016年版，第36頁。

當民主被視為政府組建的主要原則而日益被國際社會所接受時，“好政府”所引發(fā)的辯論未減反增。至今，理論家仍在爭論政治參與是否應由選舉拓展到日常政治、政府是否應當為民眾的福祉而積極介入經(jīng)濟社會領域等議題。如，以熊彼特為代表的精英民主觀約瑟夫·熊彼特：《資本主義、社會主義與民主》，吳良建譯，商務印書館1979年版（2017年重?。?，第395-396頁。、達爾的“多頭政體觀”，羅伯特·達爾：《民主及其批評者》，曹海軍、佟德志譯，中國人民大學出版社2016年版，第280-284頁。以及參與民主理論卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海世紀出版集團2016年版，第98-99頁。及其批評者之間的論爭Blakeley，G.，“Governing Ourselves：Citizen Participation and Governance in Barcelona and Manchester”，International Journal of Urban and Regional Research，vol.34，no.1（2010），pp.130-145.。在政府職能領域，它是否應積極有為，同樣存有爭論。傳統(tǒng)上，爭論的焦點在于政府是否應干預市場：一方面是限制政府干預而主張小政府模式的古典自由主義與新自由主義，另一方面是強調(diào)政府干預的凱恩斯主義?！岸?zhàn)”以來，由于社會問題凸顯以及大眾政治崛起，爭論不再僅限于經(jīng)濟領域，社會、政治也成為爭論的主要領域，如哈耶克弗里德里?！W古斯特·馮·哈耶克：《自由憲章》，楊玉生、馮元興等譯，中國社會科學出版社2012年版（2018年重?。?26-129頁。與T·H·馬歇爾Connell，A.，“Civil Rights and Social Welfare：Some Thoughts on the Contemporary Relevance of T. H.Marshall”，The Political Quarterly，vol.83，no.2（2012），pp.551-559.等人之間的紛爭。有的學者則更進一步，認為政府還應對擴大民眾參與負有責任，“作為公民權擴大部分的公共服務”意指政府有責任幫助民眾參與政治。珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特：《新公共服務：服務，而不是掌舵》，丁煌譯，中國人民大學出版社2013年版，第38-41頁。

總體而言，哲學與思想史視角的“政府觀”盡管爭論不已，但至少有兩點是明確的：一是政府觀討論基本上沿著洛克設定的框架，在政府組建方式、政府職能與權限、政府責任以及決策方式等框架內(nèi)開展辯論;二是民主政府、有限政府、法治政府、責任政府、民眾參與、廉潔政府幾乎成為政府理論的共識。毫無疑問，這些共識性的思辨性成果，為轉向民眾政府觀實證分析提供了基本的理論鋪墊。

不過，上述以詮釋和演繹為基礎的“政府觀”討論，并無統(tǒng)一性的概念界定與說明，往往依研究者的興趣或研究對象的相關思想任意性取材并分析，如對洛克劉光大：《個人權利的讓渡與有限政府——洛克〈政府論〉（下篇）中關于個人權利與國家權力關系思想淺探》，《開放時代》，1998年第6期。、亞當·斯密李月：《試論斯密與穆勒政府觀的關聯(lián)、差異及原因》，《社會科學戰(zhàn)線》，2008年第12期。、羅爾斯胡叔寶：《羅爾斯的政府理論》，《齊魯學刊》，2002年第3期;成海鷹：《羅爾斯政府功能設計和貧困問題解決》，《廣西社會科學》，2008年第6期。、諾奇克錢玉英：《“最低限度的國家”：諾奇克國家理論述評》，《政治學研究》，2008年第5期。，新自由主義聶圣平：《淺析新自由主義政府觀的主要內(nèi)容與基本特征——兼論社群主義對新自由主義政府觀的詰難》，《南京航空航天大學學報》（社會科學版），2010年第4期。等人或流派政府觀的討論。這種概念任意拉伸的情況，也出現(xiàn)在對政治人物“政府觀”的解讀上，譬如對馬克思、恩格斯等經(jīng)典作家胡連生：《馬克思廉潔政府理論》，《紅旗文稿》，2009年第12期;李萍、安康：《馬克思主義經(jīng)濟學視閾中的城鄉(xiāng)、市場與政府觀》，《當代經(jīng)濟研究》，2010年第6期。以及毛澤東胡松：《論毛澤東“讓人民來監(jiān)督政府”思想》，《理論學刊》，2007年第10期;顏佳華：《毛澤東政府權力觀與當代中國政府權力運行機制的完善》，《毛澤東思想研究》，2008年第2期。、周恩來、鄧弋青：《周恩來的政府觀》，《馬克思主義研究》，1999年第1期。鄧小平呂福新：《政府的經(jīng)濟管理與市場經(jīng)濟體制———鄧小平政府經(jīng)濟管理理論研究》，《中州學刊》，1999年第6期;李大林：《鄧小平政府職能思想探析》，《南京政治學院學報》，2008年第1期。等政治人物的研究中。也就是說，此類“政府觀”研究盡管對象明確，但往往疏于對“政府觀”概念本身的厘清，尤其是操作化限定。

通過CNKI以“主題”或“篇名”方式鍵入“政府觀”搜索可發(fā)現(xiàn)，在政治文化領域內(nèi)，國內(nèi)最早以“政府觀”為題的文章是1989年吉炳軒撰寫的《美國人的政府觀——訪美散記》吉炳軒：《美國人的政府觀——訪美散記》，《領導科學》，1989年第7期。，1999年齊萬良的《中西文化中的政府觀》齊萬良：《中西文化中的政府觀》，《新疆社會科學》，1999年第3期。。它們雖均以“政府觀”討論為主題，但并未明確界定這一概念。直至新世紀后，國內(nèi)學界的相關研究才對“政府觀”進行概念化和操作化處理。在2012年的作品中，張光、莊玉乙根據(jù)中國情境修改了國際學界ISSP（International Social Survey Programme）的相關指標，側重以政府職能期望來評估民眾的政府觀。張光、莊玉乙：《公民期望與政府職能的改進——基于一項對大學生財政支出認知態(tài)度的調(diào)查研究》，《公共管理學報》，2012年第2期。姬生翔、姜流則關注了民眾在具體政策領域內(nèi)的政府角色認知問題。姬生翔、姜流：《社會地位、政府角色認知與公共服務滿意度——基于 CGSS2013 的結構方程分析》，《軟科學》，2013年第1期。還有學者將“政府觀”定義為“針對政府的政治價值取向”，并重點考察民眾對于政府責任以及個人與政府關系的態(tài)度。肖唐鏢、余泓波：《農(nóng)民政治價值觀的變遷及其影響因素——五?。ㄊ校?0村的跟蹤研究（1999-2011）》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版），2014年第1期。這些研究雖側重點各有不同，但均是在政府職能框架內(nèi)開展的測量與分析，屬于大小政府爭論在民眾研究范圍內(nèi)的拓展?？傮w而言，國內(nèi)學界對于“政府觀”概念依然缺乏必要的界定，已有的操作化處理也多是單向度、缺失系統(tǒng)性。

在國際學界，政府觀的實證研究同樣也缺失清晰而系統(tǒng)的概念界定，多數(shù)研究的關注點是民眾的政府職能取向，測量民眾是支持“大政府”還是“小政府”。布魯克斯（Brooks）將政府觀（Views of Government）限定在政府職能范疇，認為它涉及民眾對自由放任型政府理念或干預型政府理念的傾向性選擇，并以此作為民眾政府觀的測量維度。Brooks，C.，“Values or Views of Government？ Analyzing the Ideological Sources of Public Policy Preferences”，Social Science Research，vol.28，no.2（1999），pp.137-161.沿著相似思路，比恩（Bean）與帕帕扎基斯（Papadakis）測量不同福利體制下民眾的政府角色期望Bean，C. & Papadakis，E.，“A Comparison of Mass Attitudes towards the Welfare State in Different Institutional Regimes，1985-1990”，International Journal of Public Opinion Research， 1998，vol.10， no.3（1998），pp.211-236.，一項冰島的研究也證實了被訪者多支持積極政府觀Vilhjalms，R.，“Public Views on the Role of Government in Funding and Delivering Health Services”，Scandinavian Journal of Public Health，vol.44， no.5（2016），pp.446-454 .;2016年德國民眾的網(wǎng)絡調(diào)查數(shù)據(jù)再次顯示，被訪者積極支持福利政策，強調(diào)政府干預。Buss，C.，“Public Opinion towards Targeted Labour Market Policies： A Vignette Study on the Perceived Deservingness of the Unemployed”，Journal of European Social Policy，vol.29， no.2（2019），pp.228-240.它們都未能囊括政府如何組建、為誰負責等關鍵性維度。最具代表性的測量還有ISSP的政府角色認知（Role of Government，RoG）模塊，它通過政府是否應該對社會、勞工市場、經(jīng)濟進行干預來測量民眾關于政府理想角色的認知，提問方式為“總體而言，你認為政府是否應在下列七項（職能）中負有責任”Breznau，N.，“The Underlying Public Attitude toward Government Responsibility to Intervene in Socioeconomics，30 Years of Evidence from the ISSP”，International Journal of Sociology，vol.49，no.3，pp（2019）.182-203;Blekesaune，M. & Quadagno，J.，“Public Attitudes toward Welfare State Policies： A Comparative Analysis of 24 Nations”，European Sociological Review，vol.19，no.5（2003），pp.416-427.。此外，更多的研究則將民眾政府觀嵌入到政策偏好研究之中，考察民眾對某項或某些政策議題的偏好。郭與吉爾伯特（Gilbert）分析了人們在兒童照護方面政府角色認知差異情況Guo，J. & Gilbert，N.，“Public Attitudes toward Government Responsibility for Child Care： The Impact of Individual Characteristics and Welfare Regimes”，Children and Youth Services Review，vol.44（September，2014），pp.82-89.，布塞邁爾 （Busemeyer）、格雷斯（Goerres）等考察了14個OECD國家民眾的福利政策偏好Busemeyer， M.R.， Achim Goerres， A. & Weschle， S.， “Attitudes towards Redistributive Spending in An Era of Demographic Ageing：The Rival Pressures from Age and Income in14 OECD Countries”，Journal of European Social Policy，vol.19，no.3（2009），pp.195-212.，布魯克斯關注了民眾對政府文藝投資的態(tài)度Brooks，A.C.，“Public Opinion and the Role of Government Arts Funding in Spain”，Journal of Comparative Policy Analysis，vol.5，no.1（2003），pp.29-38.，楊、彭等考察了中國老年群體對政府的社會福利責任的態(tài)度Yang，K.，Peng，H. & Chen，J.，“Chinese SeniorsAttitudes towards Government Responsibility for Social Welfare： Self-interest，Collectivism Orientation and Regional Disparities”，International Journal of Social Welfare，vol.28，no.2（2019），pp.208-216.。

近年來，已有學者不滿足于“政府觀”的政府職能單一取向測量，轉向多維度測量。如舒爾茨（Schulz）等人從政府組織形態(tài)及其運作的角度測量政府觀，其中，組織形態(tài)涉及人們對民主政府的態(tài)度，政府運作則關注民眾對腐敗行為的容忍度。Schulz W.，Ainley J.， etc.，Young Peoples Views of Government， Peaceful Coexistence， and Diversity in Five Latin American Countries，Cham：Springer Nature Switzerland AG，2018，pp.27-37.但遺憾的是，其測量維度雖有拓展，但仍缺乏應有的系統(tǒng)性，如政府是否應向民眾負責、決策過程是否應吸納民眾參與等更為關鍵的指標，現(xiàn)有研究仍未納入并給出有效測量。

總之，作為耳熟能詳?shù)摹罢^”概念，在政治科學研究中一直缺乏必要的操作化處理，其界定與測量至今仍缺失必要的討論，缺乏人所公認、可接受的量表，進而，導致實證分析結果各異，難以形成必要的共識。更為突出的是，當下的測量多基于某一側面，鮮有與我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化直接關聯(lián)的政府權力規(guī)制或政府決策等方面的民眾取向調(diào)查，缺乏針對我國民眾的系統(tǒng)測量，因而難以對“我國民眾政府觀到底處于一種什么樣的狀態(tài)”給出合理的答案與系統(tǒng)解釋。

二、民眾政府觀的概念界定

民眾政府觀的概念界定，應當回到政治文化場景，結合中國情境，合理界定其“種差”，把握其內(nèi)涵結構。

政治文化，經(jīng)典的定義莫過于阿爾蒙德和維巴，“當談一個社會的政治文化的時候，我們指的是被內(nèi)化（Internalized）于該社會成員的認知、情感和評價之中的政治體系”。加布里埃爾·A·阿爾蒙德、西德尼·維伯：《公民文化——五個國家的政治態(tài)度和民主制》，張明澎譯，商務印書館2014年版（2015年重?。?，第13頁。政治文化本質上關注的是人們的政治取向，屬于價值觀。據(jù)此，我們認為，民眾的政府觀反映的是人們對理想政府類型的價值選擇，其“鄰近的屬”應為“價值傾向”。如此，泛泛的對于政府的“看法”就轉變?yōu)槊鞔_的“價值傾向”，“鄰近的屬”發(fā)生了改變。也就是說，原初用于政治人物、思想家或理論流派觀點解讀的政府觀，就被轉化為政治文化分析概念。在這一概念轉換過程中，它被附加了新的內(nèi)容，獲得了新意，Sartori，G.， “Concept Misformation in Comparative Politics”，American Political Science Review，vol.64，no.4（1970），pp.1033-1053.轉變?yōu)榉从称胀癖娙绾谓缍ㄆ湫哪恐欣硐胝螒B(tài)的概念，即大眾對理想政府類型的價值取向。該界定也契合近代以來的“觀念”本義，表達了人們對事物和價值的理想類型的認知，Williams，R.，Keywords：A Vocabulary of Culture and Society，New York：Oxford University Press，1985，p.152.具有明確的方向性。金觀濤、劉青峰：《觀念史研究：中國現(xiàn)代重要政治術語的形成》，法律出版社2010年版，第3-5頁。這個具有新意的“政府觀”也因此與原有的“政府觀”不僅有了指代對象（政治精英到普通民眾）上的差別，更有“鄰近的屬”（看法或認知等相對中性的詞匯變?yōu)榫哂忻鞔_方向的價值取向）上的區(qū)別。

借鑒洛克的政府分析框架，本文將民眾政府觀的內(nèi)涵結構限定在組建方式、職能與權限、責任以及決策方式四要素上。就政治文化視角而言，羅森邦以為，政治文化的本質應界定為政治秩序中核心要素的價值取向，而人們對政府機構的取向則是最為核心的要素。這一取向包括兩個基本面向：政權取向、對政府輸入和輸出的取向。前者指一個人對所處社會中政府機構（如符號、官員和制度規(guī)則）的評價與反應，后者指的是個體對于各種政策需求（輸入）和政府決策（輸出）的取向，也包括他對決策程序的認知。羅森邦：《政治文化》，陳鴻瑜譯，桂冠圖書股份有限公司1984版，第5頁。顯然，他的二維結構仍過于籠統(tǒng)，應做進一步拆分，我們將其界定為四維結構，即：民眾對于政府的組建方式、職能與權限、責任以及決策方式四個面向的價值取向。

不過，就日常經(jīng)驗而言，民眾對于政府的價值取向總是離不開“德性”期待，德性往往是他們評判“好政府”的重要標準，正像他們對公務人員的德能勤績廉要求一樣。然而，我們卻并不主張將此類德性取向納為民眾政府觀的基本維度，因為德性是民眾對于“好政府”的底線尺度和普遍性期待，難以體現(xiàn)變異性進而體察民眾的內(nèi)在價值取向之異同。也就是說，德能勤績廉雖合于民眾的習慣表達與期待，但作為近于一致的價值取向與需求，并不適合作為“政府觀”的測量維度。

總之，我們以為，民眾政府觀反映的是人們對政府組建方式、職能與權限、責任以及決策方式四個維度的系統(tǒng)性價值取向。其中，政府組建方式取向，是指人們傾向于以何種方式組建政府;政府職能與權限取向反映的是人們在政府權力無限與有限、職能大與小等之間的價值取舍;政府責任取向關注的是人們關于政府是否應當向民眾負責以及違責應如何處理的價值選擇;決策方式取向表明民眾是傾向于政府在決策中應當鼓勵民眾參與還是拒斥民眾參與。四個維度的劃分，涵蓋了民眾與政府的互動，涉及政府權力的產(chǎn)生、規(guī)范、目的與吸納，且指向了合法、有限、責任與開放等價值，相對全面地涵蓋政府觀分析的基本要素，如表1所示。重要的是，這四個維度的劃分，也表明了民眾政府觀是一個可操作化的概念，即根據(jù)所涉政府的功能與價值而設定相應的測量指標。

三、測量思路

（一）民眾政府觀的測量參照

測量民眾政府觀，指標設計固然重要，但參照體系的選定也不可或缺。如果不了解一個概念的參照體系，即不清楚這個概念何為好或壞，測量也就無從談起。因此，概念的測量應清楚其光譜的兩端，也就是，肯定性的一端與否定性的一端。加里·戈茨：《概念界定：關于測量、個案和理論的討論》，尹繼武譯，重慶大學出版社2014年版，第20頁。就民眾政府觀的概念本身來說，它反映的是民眾對政府組建方式、職能與權限、責任以及決策方式等四個維度的系統(tǒng)性價值取向，隱含著人們對理想政府類型的肯定。欲知民眾政府觀四個維度的肯定性一端，我們便需要清楚現(xiàn)代社會追求一個什么樣的政府。

顯然，這是一項充滿爭議且極為困難的工作。不過，拋開具體的方案之爭，基本的共識還是存在的。如今，幾乎沒有國家會否認其發(fā)展目標在于人本身的成長，這也是傳統(tǒng)國家與現(xiàn)代國家的重要分水嶺。一個能稱之為現(xiàn)代的政府，必然是一個促進人之解放或自由全面發(fā)展的政府;Davis，T.J.， “Good Governance as a Foundation for Sustainable Human Development in Sub-Saharan Africa”，Third World Quarterly，vol.38，no.3（2017），pp.636-654.其主要特征包括腐敗零容忍、權力受限、尊重自由、有效民主等，Meyer，M.，Liberal Democracy：Prosperity through Freedom，Cham：Springer，2020，pp.63-67.也有研究者認為其特征還應包括有效與負責的機構、促進發(fā)展、尊重法治、確保民眾的決策參與權等。Davis，T.J.， “Good Governance as a Foundation for Sustainable Human Development in Sub-Saharan Africa”，Third World Quarterly，vol.38，no.3（2017），pp.636-654.理論上講，民主、權力有限、責任、民眾參與可謂當下理想政府的通用標準，它們分別對應于政府組建方式、職能與權限、責任以及決策方式等維度。聚焦到我國實踐上，民主、權力有限、責任、民眾參與同樣是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。對此，黨的十九大報告多有論述，如“擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”“健全依法決策機制，構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行機制”“加強協(xié)商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權利”“轉變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府”等。因此，無論是理論論證還是我國政治實踐，民主、權力有限、責任、民眾參與均構成了當下社會理想政府的標準。

總之，民主、權力有限、責任、民眾參與分別對應于政府組建方式、職能與權限、責任以及決策方式維度。它們構成了民眾政府觀四個維度的肯定性一端，提供了測量的基本參照：契合相應維度標準的要求表明民眾在這個維度上的取向是現(xiàn)代性的，反之為傳統(tǒng)的。

（二）測量指標的選取

戈茨曾提出了一個概念操作化的三層次框架方法加里·戈茨：《概念界定：關于測量、個案和理論的討論》，尹繼武譯，重慶大學出版社2014年版，第18-35頁。，其中，第一層次是基本層，在本研究中為民眾政府觀;第二層次為維度層次，是概念本體論的體現(xiàn)，政府組建方式、職能與權限、責任以及決策方式等四維度是民眾政府觀的第二層次;第三層次就是具體的指標層次，也是接下來要討論的部分。如何設計指標，戈茨提出了一個“疾病——癥狀”模型：疾病是癥狀的“因”，癥狀是疾病的“果”與指示。根據(jù)二者的邏輯，指標設計重在由第二層次推導出相應可觀測的“癥狀”。基于該模型，本節(jié)分別論述民眾政府觀各維度測量的外顯特征。

1.政府組建方式取向測量

政府組建方式取向實則反映的是人們關于政府權力來源的價值取向。歷史來看，政府權力來源的論證主要有二：君權神授與人民主權。劉練軍：《作為政治修辭的天賦人權》，《南京師范大學學報》（社會科學版），2020年第5期。無論基于何種理論的政治修辭，現(xiàn)實的政府都是由人來執(zhí)掌的。作為生物的人，誰都難逃生死。所以，在現(xiàn)實政治中，政府權力交接不可避免;而且，政府權力可否實現(xiàn)順利交接，往往關系到政權的穩(wěn)定與否。這樣，在現(xiàn)實政治運作中，政府組建方式取向主要表現(xiàn)為人們傾向于以何種方式來完成政府權力的周期性交接。血統(tǒng)繼承、政變、選舉等是歷史上常見的政府組建方式。郭華榕：《君主權力的繼承與獲取——歐洲政治歷史的一種要害》，《云南民族大學學報》（哲學社會科學版），2016年第2期。其中，血統(tǒng)繼承與選舉分別代表了傳統(tǒng)與現(xiàn)代兩種穩(wěn)定的政府權力交接形態(tài)。特別是現(xiàn)代政治實踐中，選舉更是其基石，作為人民主權的制度性表達，體現(xiàn)著當代政府組建的“源頭控制”。劉俊杰：《社會主義協(xié)商民主與選舉民主的關系探究》，《貴州社會科學》，2020年第9期。一般而言，外顯的態(tài)度評估更應直接詢問人們對某些事物的態(tài)度。艾肯：《態(tài)度與行為：理論、測量與研究》，中國輕工業(yè)出版社2008年版，第22頁。該原則的方法論啟示在于，測量民眾的政府組建方式取向，更應從被人們所熟知的其外在顯著特征入手（其余三個維度的測量亦是如此）。綜合以上考慮，以選舉和人民主權為參照，本研究從政府首長的產(chǎn)生方式和政府權力歸屬兩個方面設定民眾政府組建方式取向的測量指標。

2.政府職能與權限取向測量

政府職能與權限取向反映的是人們在政府權力無限與有限、職能大與小等之間的價值取舍。此界定表明了政府職能與權限取向測量的三個基本“癥狀”：一是人們傾向于政府權力有邊界還是無邊界，即政府權力邊界取向;二是人們是贊同全能主義政府還是職能有限的政府，即政府職能取向;三是政府權力內(nèi)部是否存在制約，即政府權力內(nèi)部結構取向。

如何測量政府權力邊界取向，世界正義項目（WJP）開發(fā)的“世界法治指數(shù)”為此提供了參考。在該指數(shù)中，“政府權力在基本法中被界定”“政府權力受立法機關有效限制”等7組題目描述了“有限政府權力”的“癥狀”。張保生、鄭飛：《世界法治指數(shù)對中國法治評估的借鑒意義》，《法制與社會發(fā)展》，2013年第6期。借鑒其測量，本研究亦從民眾是否傾向于政府應總是在法律框架內(nèi)活動來測量他們的政府權力邊界取向。

政府職能取向測量，借鑒RoG模塊并結合我國“全能主義”傳統(tǒng)，本研究選擇較為貼合我國實際的經(jīng)濟、社會事務作為政府職能取向測量的外顯指標。這些經(jīng)濟、社會事務主要包括經(jīng)濟監(jiān)管、社會組織管理、媒體監(jiān)管等，測量的重點是人們是否傾向于政府應積極介入社會經(jīng)濟事務，即主張“大政府”還是“小政府”。

政府內(nèi)部權力結構取向，從我國政府權力監(jiān)督的實踐特征來設計相應指標。國家權力內(nèi)部的監(jiān)督，包括黨、立法、行政內(nèi)部、司法等方面的監(jiān)督。監(jiān)督體系的這些制度設計，提供了政府內(nèi)部權力結構取向的外顯特征。圍繞民眾是否支持這些監(jiān)督體系，本研究設計了民眾政府權力取向的測量指標。

3.政府責任取向測量

政府責任取向包含兩個基本方面：一是關于“政府應對誰負責”的價值選擇，涉及民眾和政府應該是一種什么樣的關系;二是“政府未能有效履責時應該怎么辦”的價值認知，反映的是民眾是否應追責政府的取向。前者，本研究稱之為“政府與民眾關系取向”次維度，后者稱之為“民眾追責政府取向”次維度。

人類社會從古代走向現(xiàn)代的一個基本轉變是從服從中解脫、政府及法律從目的蛻化為工具，皮埃爾·馬南：《人之城》，閆素偉譯，商務印書館2018年版，第48-52頁。與之相應的政府角色扮演也由傳統(tǒng)的家長支配馬克斯·韋伯：《支配社會學》，康樂、簡惠美譯，廣西師范大學出版社2010年版（2015年重?。?02-119頁。轉向服務民眾的責任制政府弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》，毛俊杰譯，廣西師范大學出版社2014年版（2018年重印），第289-290頁。。換言之，現(xiàn)代性政府的責任外顯特征應是：向人民負責，做人民的公仆;當政府不能履責時，民眾能夠合法地追究政府的責任。卜廣慶、韓璞庚：《責任政府：基于四維命題的重新審視》，《貴州社會科學》，2020年第5期。因此，對于政府責任取向的測量，本研究圍繞這兩點設計相應的測量指標。

4.政府決策方式取向測量

政府決策方式取向，指的是民眾傾向于政府以何種方式來制定公共政策。歷史從專制進入程序性民主并不意味著終結。在后物質主義文化興起的背景下，民眾不再滿足于幾年一度的程序性民主。羅納德·英格爾哈特：《現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化：43個國家的文化、經(jīng)濟與政治變遷》，嚴挺譯，社會科學文獻出版社2013年版，第六章、第十章。他們不甘于被動選民角色，努力爭取成為一個新公民，追求民主范圍的拓展，強調(diào)參與權利的重要性。Cherniavsky，E.，Neocitizenship Political Culture after Democracy，New York：New York University Press，2017，pp.181-184.近年來，一種新的、凸顯民眾參與的協(xié)商民主，引起廣泛關注。在多元背景下，它使民主更趨向實質內(nèi)涵。喬亞舒·科恩：《民主與自由》，[美]約·埃爾斯特主編：《協(xié)商民主：挑戰(zhàn)與反思》，周艷輝譯，中央編譯出版社2009年版，第186頁。

與之相應的是，新的政府模式相應吸納了這種更廣泛的民主要求，在制度設計上日益擴大決策中的公民參與性。重要的是，政府不僅要擴充制度化參與渠道，更應有效回應民眾訴求。俞可平：《論國家治理現(xiàn)代化》，社會科學文獻出版社2015年修訂版，第29-31頁。

民眾參與決策無疑為現(xiàn)代政府決策的理想特征。由此，政府決策方式取向維度相關指標的設計應聚焦于人們是否傾向于這樣一種政府：它鼓勵民眾參與到政府決策過程中來。

以上各維度的測量指標見表2。

四、數(shù)據(jù)與方法

本研究的數(shù)據(jù)來自“中國公民政治價值觀調(diào)查”數(shù)據(jù)庫（Chinese Political Values Survey，簡稱CPVS2016），由南京大學肖唐鏢教授團隊設計與調(diào)查完成。調(diào)查地按立意方式選擇，即在國內(nèi)東部、中部和西部地區(qū)，以其大力推動民主治理而見長為原則，選擇無錫市江陰市、阜陽市潁州區(qū)、廣州市增城區(qū)、成都市武侯區(qū)的4個治理創(chuàng)新活躍村社，再按“最大相似性原則”，在其近處選擇1個各方面狀況相近、但未開展創(chuàng)新活動的村社作為配對的調(diào)查對象。其中，潁州區(qū)的創(chuàng)新樣本村因其創(chuàng)新活動是在村內(nèi)由居民自愿選擇是否參與，因此，我們便以此為標準，將村民分為2個群體，分別抽取100個樣本。這些樣本是以當?shù)啬隄M18周歲居民為整體樣本框，按系統(tǒng)抽樣方法選取，團隊教師與研究生采用入戶面訪的方式進行調(diào)查。調(diào)查時間分四個節(jié)點，分別是2016年的7月、8月、12月以及2017年的1月，最后取得803個有效樣本。其中，被訪者的平均年齡是4904歲，受教育年限是820年，女性被訪者占519%，男性占491%。

在民眾政府觀概念界定的基礎上，我們借鑒學界相關測量，結合我國民眾的語言習慣，設計了30個題項用以測量民眾政府觀，備選項均按照李克特四分制量表設置。在分析過程中，本文使用多重插補對缺失值進行了插補，迭代25次;分析過程中，題項的賦值統(tǒng)一進行了調(diào)整，值越大表示觀念越現(xiàn)代。

我們將使用項目分析、探索性因子分析、信度分析以及驗證性因子分析等量化方法，探索指標設計的合理性。具體而言，本研究采取“三步走”方式測量：首先，對每個維度的題項進行項目分析，刪除不合適的題項，對量表進行純化;其次，對每個維度保留的題項進行探索性因子分析和信度分析，進一步提純;再次，使用驗證性因子分析對純化后的量表進行檢驗。與此分析步驟相適應的是，本研究將數(shù)據(jù)庫按照調(diào)查時序選取兩組：其中一組是2016年7月、8月采集的江陰、阜陽兩地四社區(qū)400個樣本的數(shù)據(jù)，用于項目分析和探索性因子分析;另一組是2017年1月份采集的成都兩社區(qū)200個樣本，用于驗證性因子分析。

五、量表開發(fā)與驗證

（一）分維度的項目分析

因本量表是根據(jù)民眾政府觀每個維度的外顯特征來選取測量指標的，因此，為了更好地純化各維度諸題項對該維度的測量，本研究采取維度項目分析的方式進行。首先進行項目分析的維度是政府組建方式取向維度，分析結果如表3所示。一般而言，項目分析指標保留的標準是：題項高低分組的獨立樣本t檢驗具有顯著性（此時t值又稱為決斷值或CR值），題項（或校正題目）與總分相關系數(shù)在0.3以上;刪除該題項后的內(nèi)部一致性系數(shù)（Cronbanchs α）低于原量表的內(nèi)部一致性系數(shù)。邱皓政：《量化研究與統(tǒng)計分析——SPSS（PASW）數(shù)據(jù)分析范例解析》，重慶大學出版社2013年版（2018年重?。?14-315頁。依據(jù)這些指標，政府組建方式取向維度內(nèi)保留的題項分別是“D1.2”“D1.3”“D1.4”“D1.5”，它們屬于政府首長產(chǎn)生方式取向次維度的題項，而政府權力歸屬取向次維度的所有題項均須刪除，說明這個維度的題項設置不盡合理。

2.高低分組的方法是取極端的27%，下同。

接下來，本研究繼續(xù)對政府職能與權限取向維度的題項進行項目分析，結果如表4所示。按照前述題項保留的標準，D9.6與F5.6兩題因校正題項與總分相關系數(shù)小于0.3而被刪除;D10.2因題項高低分組的獨立樣本t檢驗不具有顯著性、校正題項與總分相關的系數(shù)小于0.3以及題項刪除后的α值大于本維度的α值（α=0.651）等原因而被刪除;C3.5、C3.6、C3.7與F6.8等四題因校正題項與總分相關系數(shù)小于0.3以及題項刪除后的α值大于本維度的α值而被刪除。它們被刪除的可能原因在于政府內(nèi)部權力結構次維度的測量偏重的是民眾關于政府內(nèi)部之間的權力制衡，而本問卷中的監(jiān)督題項多是監(jiān)督部門對被監(jiān)督部門的單向監(jiān)督，因而它們對這個次維度不能構成有效測量，是故此子維度在未來需作進一步調(diào)整以突出權力制衡色彩。

政府責任取向維度內(nèi)的四個題項同樣采取項目分析的方法進行純化，結果如表5所示。觀察該表可知，政府責任取向維度內(nèi)的四個題項均符合項目分析中題項保留的標準，因此，它們在這一環(huán)節(jié)的分析中得以保留。

政府決策方式取向維度內(nèi)四個題項的項目分析結果如表6所示。根據(jù)表6輸出的結果，C3.3的校正題項與總分相關性系數(shù)小于0.3以及題項刪除后的α值大于維度信度，未符合項目保留的標準而被刪除。這樣，政策決策方式維度內(nèi)可以保留的題項有三，分別是C6.3、C6.9以及C6.10。

（二）基于探索性因子與信度分析的量表純化

在項目分析的基礎上，本研究接下來將會對每個維度內(nèi)保留的題項進行探索性因子和信度分析，進一步純化量表。

政府組建方式取向維度經(jīng)項目分析，可保留的題項有四：D1.2、D1.3、D1.4和D1.5。經(jīng)探索性因子分析，它們可歸納為一個公共因子，各題項的共同度均在0.5以上，因子載荷也都在0.7以上;且KMO=0.680，Bartlett球形檢驗P﹤0.001，累計方差貢獻率為62.893%，探索性因子分析結果可接受。此外，這四個題項的信度分析結果也可以接受，為0.801，表明它們的內(nèi)部一致性較好。總體而言，政府組建方式取向維度內(nèi)保留的四個題項，可用于測量該維度。

在政府職能與權限取向內(nèi)，經(jīng)項目分析后，保留的題項共有8個。將它們納入探索性因子分析后發(fā)現(xiàn)，“C4.5應統(tǒng)一監(jiān)督和管理老百姓的宗教信仰”題項因共同度偏低（0.388，小于0.4）而被剔除。剩余的7個題項再次納入探索性因子分析，結果如表7所示。7個題項的共同度均高于0.4，符合要求，KMO檢驗和Bartlett球形檢驗也符合要求。它們可以分為兩個次維度，其中，C4.2、C4.3、C4.4和C6.13同屬于一個次維度，為“政府職能次維度”;D10.1、F5.7和F5.17可歸為一個維度，稱之為“政府權力邊界次維度”，題項的分屬基本和原初設計相似。只不過，政府內(nèi)部權力結構次維度的測量題項在項目分析中多數(shù)題項被刪除，而保留的D10.1也歸入了政府權力邊界次維度。此外，就信度分析來看，結果大體可以接受，本維度與政府職能次維度的信度均在0.7以上，但政府權力邊界次維度的信度低于0.6，內(nèi)部一致性較差，是故本研究刪除了這一次維度，僅保留了政府職能取向次維度的四個題項。該次維度之所以被刪除的原因可能在于：題項設計中混雜了黨和政府，將其“打包處理”。盡管在我們的日常用語中黨和政府是混合的，在學理上卻有嚴格的區(qū)分，前者是通過爭取執(zhí)政而實現(xiàn)某種政治綱領的組織，后者是某一政治系統(tǒng)中的公權力組織。數(shù)據(jù)上的內(nèi)部一致性較差，一定程度上表明了在被訪者觀念中是對二者有區(qū)隔的。

在政府責任取向維度中，本次量表構建僅設定了問責取向次維度的題項，共四個題項，它們經(jīng)項目分析均得以保留。這組題項納入探索性因子分析后發(fā)現(xiàn)，各題項的共同度均在0.4以上，KMO值為0.711，Bartlett球形檢驗P近似為0，累計方差貢獻率為49.141%，大體符合要求，因子分析結果有效，這些題項可提煉出一個維度，該維度的信度約為0.651，可以接受。由此可見，C6.1、C6.5、C6.6和D8.7可用于問責取向次維度的測量。

在政府決策取向維度內(nèi)，C3.3、C6.3、C6.9和C6.10等題項經(jīng)項目分析后，刪除了C3.3題項;剩余三個題項納入了探索性因子分析。探索性因子分析結果顯示，它們的共同度均在0.6以上，因子載荷都在0.8以上，可提煉出一個公共因子;其KMO值為0.683，Bartlett球形檢驗P近似為0，分析結果可接受。這三個題項的信度Cronbachα約等于0.744，內(nèi)部一致性較好。因此，C6.3、C6.9和C6.10三個題項可以用于測量民眾的政府決策取向。

（三）民眾政府觀的驗證性因子分析

經(jīng)過以上項目、探索性因子和信度分析，保留下來的測量指標共有15項。為進一步驗證公眾政府觀量表的合理性，本研究將對它們進行驗證性因子分析（CFA）。據(jù)表8可知，初始模型的擬合效果不理想。依據(jù)模型修正指數(shù)（Modification Indices，MI），本研究允許D1.2與D1.5、D1.5與D1.4、C4.2與C4.3等條目的殘差相關。模型修正后的各項指數(shù)符合統(tǒng)計要求，模型可分析。

模型的標準化估計值模型圖見圖1所示，標準化的因子載荷均在0.32-0.95之間且具有顯著性（P<0.001），結果可接受。邱皓政、林碧芳：《結構方程模型的原理與應用》，中國輕工業(yè)出版社2009年版，第101頁。也就是說，經(jīng)過項目分析、探索性因子分析和信度分析而純化后的量表得到了驗證。

（四）最終確定的民眾政府觀測量指標

通過項目分析、探索性因子分析、信度分析以及驗證性因子分析，本研究最終確定了民眾政府觀的測量指標，四個維度共計15項測量指標，如表9所示。

六、結論

本文基于國際學界的既有研究、結合我國情境，進一步厘清和界定“政府觀”概念，并在此基礎上設計了相關測量指標，利用問卷數(shù)據(jù)，綜合使用項目分析、探索性因子、信度分析與驗證性因子分析等方法進行量表開發(fā)與驗證。

作為一個政治文化領域內(nèi)的概念，民眾政府觀指的是人們對政府組建方式、職能與權限、責任以及決策方式四個維度的系統(tǒng)性價值取向。這是一個多維度的高階概念。本研究以戈茨的三層次框架法為指標設計思路，通過理論論證與我國實踐梳理，結構化分析了民眾政府觀的測量參照。其中，政府組建方式取向重點考察人們是否傾向于以選舉的方式組建政府以及“人民主權”;政府職能與權限取向側重考察民眾對政府權力有無邊界、政府職能大或小、內(nèi)部權力結構是否應監(jiān)督與制約等方面的傾向性選擇;政府責任取向注重考察民眾是否認為政府應為民眾負責以及他們可以合法地追責政府;政府決策取向關注點在于民眾是否認為他們應當參與政府決策過程。根據(jù)這些維度的外顯特征，我們設計了30道題項開展調(diào)查。經(jīng)項目分析、探索性因子分析和信度分析，本研究刪除了涉及三個次維度15個題項，剩余的15個題項分屬政府組建方式、政府職能與權限、政府責任、政府決策四個維度，且每個維度不再繼續(xù)細分次維度。驗證性因子分析結果，保留的15個題項的量表較為合理。民眾政府觀量表的開發(fā)與驗證，為繼續(xù)這一主題的實證研究提供了一個較好的測量工具（表9），有助于我國民眾政府觀實證研究的深化。后續(xù)，我們將以此量表工具，借助系統(tǒng)性數(shù)據(jù)，探討我國民眾政府觀的總體特征、類型變遷及其影響機制等問題。

作為學界對政府觀量表的首次探索，本研究無疑還存在若干不足，有待同道努力加以修訂和完善。如，在政府責任取向方面，現(xiàn)有量表未能考察民眾是否認為政府應為民眾負責，政府組建方式取向維度中的政府權力歸屬、政府職能與權限取向內(nèi)的政府內(nèi)部權力結構、政府權力邊界等方面的指標設計不夠合理而被剔除，未能對它們展開有效測量。一些指標未能區(qū)分黨和政府（這也是部分題項被廢除的可能原因），而這種區(qū)分對我們在政治觀念比較中深化民眾政府觀的認知都是非常有助益的。針對這些問題，除了補足缺失指標外，題項被剔除的次維度的測量應當進一步合理限定其外顯特征，凸顯權力歸屬、權力制約、權力邊界的核心要求，進而以民眾常用語言表達并指標化。

（責任編輯：徐東濤）