電子檔案“單套制”管理探析

樊樹娟

隨著社會(huì)信息化的發(fā)展，新一代信息技術(shù)被廣泛應(yīng)用，社會(huì)各領(lǐng)域都積極推進(jìn)數(shù)字轉(zhuǎn)型，無紙化辦公成為主要工作方式，來源多樣、內(nèi)容豐富、格式復(fù)雜、體量巨大的電子文件不斷累積，給檔案管理工作帶來了極大挑戰(zhàn)?！半p套制”作為從紙質(zhì)時(shí)代到電子化時(shí)代過渡時(shí)期的管理模式[1]，其弊端越來越明顯。在技術(shù)與政策的支持下，電子檔案的真實(shí)性、完整性、可用性、安全性、憑證性有了更好的保障，法律效力與地位逐漸與傳統(tǒng)載體檔案相當(dāng)，受到了社會(huì)的廣泛認(rèn)可。電子檔案“單套制”管理在業(yè)界的呼聲日漸高漲，被認(rèn)為是信息化背景下現(xiàn)代檔案管理改革的方向。

一、“雙套制”管理模式備受爭(zhēng)議

“雙套制”即紙質(zhì)檔案或其他傳統(tǒng)載體檔案與電子檔案雙套歸檔的管理模式，“單套制”即電子檔案以純電子方式單套歸檔的管理模式。在無紙化辦公環(huán)境下，電子文件在提高工作效率、節(jié)省人力物力成本等方面發(fā)揮了重要作用。而在“雙套制”管理模式下，原生電子文件包含電子郵件、網(wǎng)頁等必須盡最大可能生成紙質(zhì)文件同步歸檔，電子檔案作為紙質(zhì)檔案的備份，紙質(zhì)檔案作為電子檔案的保障，兩者存在爭(zhēng)議時(shí)，往往以紙質(zhì)檔案為標(biāo)準(zhǔn)?！半p套制”弱化了檔案信息化的優(yōu)勢(shì)，引發(fā)了業(yè)務(wù)部門與檔案部門之間的一些矛盾，比如應(yīng)歸電子檔案、多媒體檔案及重要元數(shù)據(jù)不能盡歸;降低了業(yè)務(wù)部門歸檔工作效率、質(zhì)量以及歸檔積極性;增加了業(yè)務(wù)人員立卷整理工作量;造成了紙質(zhì)資源與庫房空間的浪費(fèi)等。

“雙套制”管理模式存在的種種弊端廣受詬病，但仍在全國各級(jí)各類檔案部門廣泛運(yùn)用，因?yàn)殡娮訖n案在保管、利用與維護(hù)過程中存在的種種風(fēng)險(xiǎn)讓人們無法對(duì)其完全信任，檔案部門無法承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生帶來的嚴(yán)重后果。有學(xué)者認(rèn)為，將電子文件存在的風(fēng)險(xiǎn)無限放大是一種被異化的謹(jǐn)慎，應(yīng)采取措施為電子檔案提供保障條件[2]。也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)通過推進(jìn)“單套制”的實(shí)施從源頭上解決電子文件真實(shí)性保障等問題[3]。很顯然，“雙套制”管理在檔案信息化發(fā)展中的優(yōu)勢(shì)日漸式微，電子檔案“單套制”管理是檔案事業(yè)滿足信息社會(huì)發(fā)展需求的必然選擇。

二、電子檔案管理走向“單套制”

電子檔案“單套制”管理標(biāo)志著我國電子文件管理實(shí)踐正逐步走向獨(dú)立與成熟，國家政策的支持、創(chuàng)新技術(shù)的應(yīng)用、試點(diǎn)單位積累的經(jīng)驗(yàn)為“單套制”的廣泛推行奠定了良好的基礎(chǔ)。

（一）政策支持

為滿足信息時(shí)代不斷變化的社會(huì)需求，國家主管部門以及部分地區(qū)逐漸推出了一系列有關(guān)電子文件歸檔與電子檔案管理相關(guān)的政策法規(guī)，引導(dǎo)與支持電子檔案“單套制”管理的規(guī)范發(fā)展。2016年印發(fā)的《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出“在有條件的部門開展電子檔案單套制、單軌制管理試點(diǎn)”[4]。2018年發(fā)布的《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》提出“不具有永久保存價(jià)值或其他重要價(jià)值的電子文件，以及無法轉(zhuǎn)換為紙質(zhì)文件或縮微膠片的電子文件可以僅以電子形式進(jìn)行歸檔”[5]。2020年最新修訂的《檔案法》規(guī)定“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案有同等效力”，以國家立法的形式正式確立了電子檔案的法律地位。2021年印發(fā)的《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出“大力推動(dòng)黨政機(jī)關(guān)電子文件單套制歸檔，逐步開展其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)電子文件單套制歸檔”“企事業(yè)單位電子文件單套制歸檔從會(huì)計(jì)系統(tǒng)向管理系統(tǒng)、科研系統(tǒng)等更廣泛領(lǐng)域推廣”[6]，意味著“單套制”模式將從試點(diǎn)走向廣泛實(shí)施階段。

（二）創(chuàng)新技術(shù)應(yīng)用

從電子文件產(chǎn)生、流轉(zhuǎn)、歸檔到電子檔案安全管理都依賴于信息技術(shù)的發(fā)展與成熟。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)變遷在文檔管理領(lǐng)域引起了巨大沖擊，支撐與引領(lǐng)著文檔管理工作的改革與創(chuàng)新。數(shù)字簽名、電子印章、時(shí)間戳、四性檢測(cè)等技術(shù)應(yīng)用廣泛，為電子文件可信歸檔與電子檔案安全管理提供了有效保障。特別是近年來興起的區(qū)塊鏈技術(shù)，為電子檔案的長期可信可用提供了可靠的技術(shù)解決方案，在國內(nèi)外文檔管理領(lǐng)域的應(yīng)用價(jià)值得到了一定認(rèn)可，具有較好的應(yīng)用前景。如英國國家檔案館在ARCHANGEL項(xiàng)目中嘗試應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)探索解決數(shù)字檔案長期保存問題;中國石油化工集團(tuán)借助區(qū)塊鏈技術(shù)優(yōu)勢(shì)保障電子檔案的真實(shí)性與安全性。

（三）試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣

在檔案信息化建設(shè)過程中，探索試行電子檔案“單套制”在實(shí)踐工作中已經(jīng)形成了共識(shí)。2015年上海市、浦東新區(qū)兩級(jí)檔案部門和保稅區(qū)管理局聯(lián)合開展了電子文件歸檔和電子檔案“單套制”管理試點(diǎn);浙江省檔案局也開始探索網(wǎng)上行政審批和公文類電子文件“單套制”歸檔管理，都取得了較好的試點(diǎn)成果與經(jīng)驗(yàn)，并在全省范圍推廣應(yīng)用。國家檔案局于2016年遴選了33家企業(yè)單位作為電子文件歸檔和電子檔案管理第一批試點(diǎn)單位，2018年遴選了27家企業(yè)作為第二批試點(diǎn)單位，試點(diǎn)單位陸續(xù)通過驗(yàn)收，在電子文件歸檔范圍、存儲(chǔ)格式、元數(shù)據(jù)采集及“單套制”管理等方面形成了可復(fù)制、可推廣的寶貴經(jīng)驗(yàn)。實(shí)行電子文件全程無紙化歸檔與電子檔案“單套制”管理極大地緩解了業(yè)務(wù)人員在檔案整理方面的工作壓力，提高了工作效率，節(jié)省了成本，創(chuàng)造了一定的經(jīng)濟(jì)效益，也為更多單位實(shí)行電子檔案“單套制”管理提供了寶貴的借鑒經(jīng)驗(yàn)。

三、保障電子檔案“單套制”順利推行

探索電子檔案“單套制”管理是檔案管理改革的又一次積極大膽的嘗試，檔案部門勢(shì)必要做出一系列前所未有的改變，保障“單套制”的順利推行。

（一）從思想上接納與信任電子檔案的身份

從檔案的本質(zhì)屬性來看，電子檔案是數(shù)字環(huán)境中社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)的原始記錄，也是數(shù)字形式的社會(huì)記憶資源。電子檔案“單套制”管理的推進(jìn)必然伴隨著技術(shù)、思想、理念、方法的更新?lián)Q代。不同的人對(duì)新技術(shù)、新理念的認(rèn)識(shí)與接受程度各有不同，電子文件雖早已融入人們的工作與生活，但很多人對(duì)電子文件的安全性以及電子檔案的真實(shí)性仍抱著懷疑態(tài)度。信息時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，數(shù)字中國建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，社會(huì)各領(lǐng)域的數(shù)字轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。我們需要認(rèn)清趨勢(shì)、接受新知、樹立信任[7]，培養(yǎng)數(shù)字思維方式，在思想觀念上充分接納與信任電子檔案的身份，在行動(dòng)上積極探索保障電子檔案“四性”的有效方案。在整個(gè)社會(huì)范圍內(nèi)營造一種信任的氛圍，保障電子檔案“單套制”管理的順利推行。

（二）做好頂層規(guī)劃，分步實(shí)施推進(jìn)

實(shí)施“單套制”必須謹(jǐn)慎，應(yīng)在法規(guī)政策的框架下，遵照一定規(guī)范，由點(diǎn)到面、自上而下、循序漸進(jìn)地進(jìn)行[8]。已有試點(diǎn)單位已經(jīng)取得了很多成功的、可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)由點(diǎn)及面復(fù)制推廣。國家各級(jí)行政主管部門要根據(jù)信息社會(huì)發(fā)展需求完善相關(guān)政策法規(guī)，明確電子文檔發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與目標(biāo)，自上而下做好頂層設(shè)計(jì)，指導(dǎo)各類單位做好電子檔案“單套制”管理工作。信息化管理部門要積極發(fā)揮牽頭作用，加速推進(jìn)信息化建設(shè)工作，提高電子文件管理水平，協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)的對(duì)接，循序漸進(jìn)，分步實(shí)施。檔案部門要依據(jù)國家相關(guān)政策以及本單位文檔工作實(shí)際情況，因地制宜，盡快完善檔案管理制度，以標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、個(gè)性化的方式逐步推進(jìn)電子檔案管理方式從“雙套制”向“單套制”的轉(zhuǎn)變。

（三）完善電子檔案管理工作流程

實(shí)施電子檔案“單套制”管理不僅僅是在歸檔工作中去除紙質(zhì)等其他載體檔案，這是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜的工程。首先要推動(dòng)各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)的升級(jí)改造，完善業(yè)務(wù)系統(tǒng)功能模塊，增加電子文件四性檢測(cè)、格式轉(zhuǎn)換、實(shí)時(shí)歸檔等功能，做好前端控制工作。提高檔案管理系統(tǒng)的兼容性與安全性，增加電子文件在線接收、元數(shù)據(jù)采集管理、檔案大數(shù)據(jù)開發(fā)利用等功能。檔案管理系統(tǒng)要具備同時(shí)接收與管理公文類、多媒體類、網(wǎng)頁類等不同來源、不同類型、不同格式的電子檔案的能力以及高水平的質(zhì)量管控與風(fēng)險(xiǎn)管控能力。通過統(tǒng)一規(guī)劃與設(shè)計(jì)，去除系統(tǒng)壁壘，實(shí)現(xiàn)多個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)的實(shí)時(shí)無縫銜接。系統(tǒng)功能改造是基礎(chǔ)，更重要的是要不斷完善電子檔案管理工作流程，構(gòu)建覆蓋全局的電子文件管理文化與電子檔案可信運(yùn)作體系[9]，實(shí)現(xiàn)電子檔案全流程安全管理，保障“單套制”管理的長期運(yùn)行。

（四）補(bǔ)齊人才短板

電子檔案“單套制”管理需要專業(yè)理論知識(shí)的指導(dǎo)與成熟的信息技術(shù)的運(yùn)用，對(duì)工作人員的專業(yè)知識(shí)與技能有較高的要求。目前，檔案人員普遍存在電子檔案接收與管理專業(yè)知識(shí)不足、工作方法落后、對(duì)紙質(zhì)依賴性強(qiáng)、信息技術(shù)應(yīng)用不到位等情況，大量原生電子文件只能分散在各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)，無法及時(shí)歸檔，造成了電子檔案資源的流失。人才短板制約著檔案工作的高質(zhì)量發(fā)展，要改變這一現(xiàn)狀，必須適時(shí)引進(jìn)具備電子文件管理相關(guān)理論知識(shí)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的高水平人才以及熟練掌握先進(jìn)信息技術(shù)的科技型人才，專業(yè)知識(shí)與創(chuàng)新技術(shù)相結(jié)合，轉(zhuǎn)變工作模式，提高電子檔案管理質(zhì)量。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有業(yè)務(wù)人員與檔案工作人員的信息化培訓(xùn)，培養(yǎng)數(shù)字化思維方式與電子化工作方式，逐漸擺脫對(duì)紙質(zhì)文件的依賴，共建共享檔案信息化建設(shè)成果。

結(jié)語

電子檔案“單套制”是信息時(shí)代文檔管理發(fā)展的必然趨勢(shì)。我們既要順應(yīng)趨勢(shì)，也必須審慎為之，遵循政策法規(guī)的引導(dǎo)，因地制宜，逐步推進(jìn)，摸索出適合自身實(shí)際的電子檔案“單套制”管理模式，保障其長期穩(wěn)定發(fā)展。

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[6]中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳.中辦國辦印發(fā)《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》[EB/OL].2021-06-08.https：//www.saac.gov.cn/daj/yaow/202106/899650c1b1ec4c0e9ad3c2ca7310eca4.shtml

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[9]薛四新.電子檔案單軌制管理的關(guān)鍵問題研究[J].浙江檔案，2020（7）：17-20

基金項(xiàng)目：2020年度山東省檔案科技項(xiàng)目“數(shù)字轉(zhuǎn)型背景下高校電子檔案單套制歸檔管理研究”（項(xiàng)目編號(hào)2020-23）階段性成果。

作者單位：山東大學(xué)檔案館