論黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的四重維度

劉 舒

(天津師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，天津 300387)

城市社區(qū)治理是市域社會(huì)治理的基礎(chǔ)層面，不但關(guān)乎市域社會(huì)治理績(jī)效，同時(shí)深刻影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。隨著全面深化改革不斷向縱深推進(jìn)，城市社區(qū)治理依然面臨不少改革難題。這些難題的產(chǎn)生，一方面是由于黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的一些體制機(jī)制沒(méi)有理順，雖然黨建引領(lǐng)的體制架構(gòu)已經(jīng)基本建立，但具體的工作機(jī)制和操作層面仍面臨一些深層次問(wèn)題和困境。另一方面，黨建引領(lǐng)機(jī)制現(xiàn)有的制度優(yōu)勢(shì)沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)，現(xiàn)有制度的存量也沒(méi)有用夠用足。因此，直面黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的痛點(diǎn)與難題，發(fā)揮基層黨組織在城市社區(qū)治理中的關(guān)鍵作用，探尋解決問(wèn)題的方案成為當(dāng)前的迫切問(wèn)題。

一、提升基層黨組織的組織力

基層黨組織的組織力，主要指基層黨組織為完成其承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)、實(shí)現(xiàn)黨組織的工作目標(biāo)而組織凝聚動(dòng)員影響基層社會(huì)各方面力量的能力。[1]基層黨組織的組織力強(qiáng)弱決定了其凝聚力、創(chuàng)造力和戰(zhàn)斗力，也從根本上影響黨的路線方針政策和工作部署能否在基層落實(shí)。當(dāng)前，一些基層黨組織弱化、虛化、邊緣化問(wèn)題仍較突出，表現(xiàn)為基層黨組織政治功能弱化、黨組織的協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)、制約基層干部發(fā)展的一系列問(wèn)題沒(méi)有解決等。這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的存在，嚴(yán)重影響和制約著基層黨組織組織力的發(fā)揮，也直接影響到城市社區(qū)的治理水平。

(一)強(qiáng)化基層黨組織政治功能

從功能的層面上講，政治功能是基層黨組織的“魂”，因?yàn)檎喂δ荜P(guān)乎基層黨組織的戰(zhàn)斗力、凝聚力和向心力，直接影響到黨組織其他功能的發(fā)揮。習(xí)近平同志指出：“要強(qiáng)化政治引領(lǐng)，發(fā)揮黨的群眾工作優(yōu)勢(shì)和黨員先鋒模范作用，引領(lǐng)基層各類(lèi)組織自覺(jué)貫徹黨的主張，確?；鶎又卫碚_方向。”[2]這就要求基層黨組織將黨建主體責(zé)任進(jìn)一步壓實(shí)和落地，解決黨建工作弱化、虛化、邊緣化問(wèn)題，制定好黨建工作年度重點(diǎn)任務(wù)責(zé)任清單，將黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)核心和政治引領(lǐng)作用發(fā)揮好。同時(shí)，基層黨組織還要明確自身在社區(qū)治理中的定位，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，不斷提高黨組織的政治功能和服務(wù)能力，真正成為城市社區(qū)治理中的戰(zhàn)斗堡壘。

(二)增強(qiáng)基層黨組織協(xié)調(diào)能力

構(gòu)建基層黨建與城市社區(qū)治理相互融合、相互促進(jìn)的格局，需要?jiǎng)?chuàng)新和完善基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)體制和工作方法，不斷增強(qiáng)黨組織的協(xié)調(diào)和溝通能力。一方面，要不斷提高黨組織統(tǒng)籌各類(lèi)資源的能力。城市社區(qū)治理是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)工程，只有不斷增強(qiáng)黨組織在社區(qū)各類(lèi)組織中的影響力、覆蓋面，才能整合好社區(qū)內(nèi)外各種資源用于治理，真正克服社區(qū)治理中“看得到、管不了”的現(xiàn)象。另一方面，要構(gòu)建基層黨建與社區(qū)治理協(xié)同機(jī)制。黨組織要?jiǎng)?chuàng)造條件激發(fā)多元主體參與的積極性，不斷加強(qiáng)各治理主體之間聯(lián)系和互動(dòng)。這樣，黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用才能發(fā)揮，黨組織在社區(qū)居民中的公信力才能真正樹(shù)立，從而徹底解決基層黨建工作與社區(qū)治理之間“兩張皮”的頑疾。

(三)加強(qiáng)社區(qū)黨員干部隊(duì)伍建設(shè)

城市社區(qū)治理效果與社區(qū)黨員干部隊(duì)伍建設(shè)的成效密切相關(guān)。當(dāng)前，城市社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子總體素質(zhì)比以往有了大幅度提高，但與社區(qū)治理現(xiàn)代化的要求還有不少差距。近些年，城市社區(qū)工作領(lǐng)域逐步拓寬，工作對(duì)象不斷擴(kuò)大，為社區(qū)黨員干部施展能力提供了良好平臺(tái)。但隨著社區(qū)工作任務(wù)不斷增加，對(duì)社區(qū)工作人員素質(zhì)和能力要求也越來(lái)越高。因此，雖然各方面資源都在向城市社區(qū)下沉，社區(qū)也選拔和招錄了一大批干部和工作人員，但社區(qū)黨員干部隊(duì)伍不穩(wěn)定、作用發(fā)揮不明顯還是一個(gè)非常突出的問(wèn)題。為此，今后還必須從解決社區(qū)工作人員收入待遇偏低、職業(yè)發(fā)展規(guī)劃缺乏清晰定位、編制缺乏和晉升空間狹窄等問(wèn)題入手，盡力保持社區(qū)工作人員的基本穩(wěn)定，為社區(qū)治理現(xiàn)代化提供人才和智力支撐。

二、明確居委會(huì)的職責(zé)權(quán)限

居委會(huì)在城市治理體系中占據(jù)獨(dú)特位置，這種組織形式同當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理體系的組織大系統(tǒng)是相適應(yīng)的。居委會(huì)作為城市社區(qū)重要的治理主體，在一些城市因?yàn)槠渎氊?zé)不夠清晰，出現(xiàn)了行政化、空轉(zhuǎn)化、被動(dòng)托底化現(xiàn)象，從而影響了在城市社區(qū)治理中的功能發(fā)揮。

(一)扭轉(zhuǎn)居委會(huì)行政化趨勢(shì)

雖然近些年來(lái)給居委會(huì)去“行政化”，為基層減負(fù)已經(jīng)是理論界與實(shí)務(wù)界的共識(shí)，但當(dāng)前居委會(huì)被各類(lèi)行政事務(wù)包圍也是不爭(zhēng)的事實(shí)。居委會(huì)行政化的表現(xiàn)就是職能部門(mén)委托居委會(huì)的事務(wù)、用于評(píng)比的社區(qū)工作臺(tái)賬以及上級(jí)職能部門(mén)通過(guò)一紙文件向居委會(huì)下達(dá)的臨時(shí)性任務(wù)。[3]這樣，城市社區(qū)居委會(huì)就由一個(gè)群眾自治組織轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞?jí)政府的下屬部門(mén)，成為了其在社區(qū)中的“辦事處”。近些年來(lái)，大量行政性工作任務(wù)被下派到社區(qū)，出現(xiàn)了“上面千條線，下面一根針”現(xiàn)象。社區(qū)居委會(huì)忙于應(yīng)付各類(lèi)臺(tái)賬、報(bào)表、會(huì)議、檢查與考核，這已經(jīng)嚴(yán)重影響了居委會(huì)干部和工作人員的積極性?？梢?jiàn)，只有扭轉(zhuǎn)居委會(huì)行政化趨勢(shì)，才能發(fā)揮其自身應(yīng)有的功能，真正回歸基層群眾自治組織的本色。

(二)避免居委會(huì)空轉(zhuǎn)化現(xiàn)象

居委會(huì)空轉(zhuǎn)化現(xiàn)象在比較成熟的城市商品房社區(qū)表現(xiàn)得十分明顯。在一些新建的商品房社區(qū)，物業(yè)公司可以提供各種優(yōu)質(zhì)服務(wù)，業(yè)委會(huì)成為社區(qū)居民利益的代表。這使社區(qū)居民對(duì)居委會(huì)的依賴(lài)性變得越來(lái)越小，關(guān)聯(lián)程度也在逐漸降低，居委會(huì)空轉(zhuǎn)化現(xiàn)象顯現(xiàn)出來(lái)。還有一些城市社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入機(jī)制不健全，社區(qū)工作站承接了大量的街道辦事處和有關(guān)部門(mén)轉(zhuǎn)移的行政事務(wù)。加之社區(qū)工作站在人財(cái)物上得到了更多的傾斜，導(dǎo)致一些地方居委會(huì)不但沒(méi)有承擔(dān)起居民自治組織的責(zé)任，反而陷入空心化和邊緣化的困境。防止居委會(huì)空轉(zhuǎn)化現(xiàn)象，就要明確居委會(huì)自身定位，使居委會(huì)回歸群眾自治性組織的本色，充分發(fā)揮其聯(lián)系群眾的重要優(yōu)勢(shì)，并將這一優(yōu)勢(shì)源源不斷地轉(zhuǎn)化為治理效能。

(三)防止居委會(huì)被動(dòng)托底化

所謂居委會(huì)被動(dòng)托底化，就是居委會(huì)承擔(dān)了過(guò)多本不屬于自身或是超越自身權(quán)限的職責(zé)。居委會(huì)被動(dòng)托底化最為明顯地體現(xiàn)在社區(qū)公章使用問(wèn)題上。社區(qū)公章本來(lái)是居民自治權(quán)利的象征，公章使用和管理應(yīng)本著對(duì)居民負(fù)責(zé)原則，不斷走向正規(guī)化和規(guī)范化，這也是社區(qū)治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要內(nèi)容。一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象是，近些年居民越來(lái)越多的事務(wù)都需要回到社區(qū)進(jìn)行蓋章證明，但哪些屬于社區(qū)能夠證明的事項(xiàng)一直以來(lái)都處于模糊地帶，特別是蓋章后社區(qū)應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任，更是社區(qū)無(wú)法回答的問(wèn)題?，F(xiàn)在有許多本不該由社區(qū)證明的事務(wù)，或者社區(qū)根本無(wú)法提供證明的事務(wù)，因?yàn)樾姓鞒痰脑蛞捕家笥缮鐓^(qū)蓋章，從而將各種責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到了社區(qū)，這不得不說(shuō)是一種懶政或者怠政。避免這種現(xiàn)象反復(fù)出現(xiàn)，就要求相關(guān)部門(mén)要主動(dòng)履行自身職責(zé)，不能將所屬自身職權(quán)范圍的事項(xiàng)推脫轉(zhuǎn)嫁到社區(qū)，同時(shí)社區(qū)也要明確自身的職權(quán)范圍，避免被動(dòng)托底化，使自身成為矛盾中心。

三、增強(qiáng)多元主體參與性

城市社區(qū)治理是一個(gè)多元主體共建共治共享的體制架構(gòu)，社區(qū)治理水平的提高離不開(kāi)多元主體的積極參與。通過(guò)黨建引領(lǐng)，形成社區(qū)干部、居民、社會(huì)組織、駐區(qū)單位等多元主體共同參與的治理模式，不但是城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要，也是當(dāng)前亟待破解的難題。

(一)提高居民參與程度

現(xiàn)代居民習(xí)慣生活于陌生人社會(huì)，徹底打破了中國(guó)傳統(tǒng)熟人社會(huì)的特點(diǎn)，人們?cè)谏鐓^(qū)內(nèi)走向“個(gè)體化”，互不認(rèn)識(shí)、互不干擾成為居住生活的常態(tài)。社區(qū)治理現(xiàn)代化程度與居民參與度密切相關(guān)，如果居民缺乏參與熱情，社區(qū)治理現(xiàn)代化的愿望就會(huì)落空。這就需要不斷培育社區(qū)居民的共同體精神，保障居民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而保持居民參與社區(qū)公共事務(wù)的積極性。與此同時(shí)，基層黨組織也要通過(guò)各種途徑及時(shí)了解居民的實(shí)際需求，完善居民意見(jiàn)表達(dá)、收集、處理、反饋機(jī)制，不斷提高自身的動(dòng)員能力，用實(shí)際效果讓居民越來(lái)越常態(tài)化參與社區(qū)公共事務(wù)。

(二)發(fā)揮駐區(qū)單位作用

一些城市社區(qū)雖然通過(guò)區(qū)域化黨建在一定程度上解決了共治平臺(tái)長(zhǎng)效化運(yùn)行問(wèn)題，但是其積極性和延展性并未完全發(fā)揮出來(lái)。從實(shí)際情況看，許多駐區(qū)單位參與社區(qū)黨建和社區(qū)治理的動(dòng)力不足，參與社區(qū)事務(wù)的積極性也不高。從深層次看，駐區(qū)單位參與社區(qū)治理的積極性之所以不高，其癥結(jié)就在于與自身利益關(guān)聯(lián)的弱化。因?yàn)闆](méi)有利益關(guān)聯(lián)，就無(wú)法產(chǎn)生共聯(lián)共建的動(dòng)力，也就不能全身心投入社區(qū)治理的全過(guò)程。這就要求建立共聯(lián)共建的常態(tài)化工作機(jī)制，通過(guò)共建項(xiàng)目、交叉任職等途徑，讓駐區(qū)單位更好參與社區(qū)治理。同時(shí)還要建立有效的監(jiān)督保障機(jī)制，不斷加強(qiáng)對(duì)駐區(qū)單位和黨員的管理，強(qiáng)化社區(qū)黨組織對(duì)駐區(qū)黨員干部的約束力，從而使駐區(qū)單位黨組織和黨員到社區(qū)報(bào)到開(kāi)展志愿服務(wù)等活動(dòng)，不流于形式，真正取得實(shí)效。

(三)促進(jìn)社會(huì)組織參與治理

現(xiàn)代城市社區(qū)治理需要一個(gè)具有全覆蓋性、綜合性、高靈敏反應(yīng)性的組織體系來(lái)支撐，這種現(xiàn)實(shí)需求為社會(huì)組織參與社區(qū)治理提供了廣闊舞臺(tái)。社會(huì)組織在提供某些社會(huì)服務(wù)時(shí)，與政府、企業(yè)相比，具有低成本、高效率的優(yōu)勢(shì)。[4]社會(huì)組織通過(guò)參與社區(qū)項(xiàng)目運(yùn)作，將優(yōu)質(zhì)資源投入到基層社區(qū)治理中，以此來(lái)彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)的不足，這也是近些年來(lái)社會(huì)組織在城市社區(qū)中發(fā)展起來(lái)的重要原因。事實(shí)證明，在公共權(quán)力資源難以覆蓋的社區(qū)盲點(diǎn)，通過(guò)引入社會(huì)組織的資源可以查漏補(bǔ)缺，從而提供有效的社會(huì)管理和公共服務(wù)。比如在社區(qū)中產(chǎn)生的公益中心、鄰里中心、社區(qū)教育中心、老年協(xié)會(huì)、俱樂(lè)部、志愿者服務(wù)中心等就是最好的證明。今后，黨和政府還要通過(guò)議程設(shè)置等方法，引導(dǎo)公共資金的投入方向，對(duì)這些服務(wù)型社會(huì)組織加以引導(dǎo)，確保社會(huì)組織有效提供社會(huì)服務(wù)。

四、加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急管理能力

隨著社會(huì)治理重心向基層下移，城市社區(qū)成為突發(fā)事件預(yù)警、緩沖和處置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是，城市居民生活環(huán)境和城市功能結(jié)構(gòu)上存在不足，這也暴露了目前我國(guó)在城市管理和社區(qū)治理中的短板，提升社區(qū)應(yīng)急管理能力刻不容緩。

(一)增強(qiáng)防范化解風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

黨的十九屆四中全會(huì)提出“健全公共安全體制機(jī)制”，具體到城市社區(qū)就是要不斷提升社區(qū)的應(yīng)急管理能力。因?yàn)樯鐓^(qū)應(yīng)急管理能力直接關(guān)涉社區(qū)治理水平，只有不斷引領(lǐng)居民和社區(qū)形成應(yīng)急管理的思想意識(shí)和行動(dòng)自覺(jué)，才能為打造共建共治共享的社區(qū)治理共同體提供應(yīng)急管理方面的堅(jiān)強(qiáng)保障。在現(xiàn)實(shí)中，還有很多城市社區(qū)防范化解風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，特別是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急反應(yīng)能力嚴(yán)重不足。面對(duì)突發(fā)公共危機(jī)，許多城市社區(qū)還是習(xí)慣于以往的常態(tài)化運(yùn)作過(guò)程，如有些社區(qū)工作人員還是習(xí)慣以發(fā)文件、填表格等方式多頭采集數(shù)據(jù)，效率十分低下，無(wú)法達(dá)到處置突發(fā)公共危機(jī)對(duì)于信息傳遞準(zhǔn)確性與實(shí)效性的要求。這就需要社區(qū)工作必須堅(jiān)持底線思維，提前做好各種應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，學(xué)會(huì)運(yùn)用現(xiàn)代科技手段更新傳統(tǒng)工作方式，不斷加強(qiáng)與社區(qū)居民的溝通，從而真正提升社區(qū)應(yīng)急管理能力。

(二)健全社區(qū)應(yīng)急管理體制

面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，每一個(gè)個(gè)體和組織憑借單槍匹馬的力量，無(wú)法阻擋風(fēng)險(xiǎn)惡果的侵襲。要想有效規(guī)避和化解風(fēng)險(xiǎn)，需要各種力量的聯(lián)合和重組，這就關(guān)涉到風(fēng)險(xiǎn)管理的變革。[5]科學(xué)性、規(guī)范性和可操作性，是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件必須堅(jiān)持的基本原則，這一套基本原則的貫徹離不開(kāi)完善的社區(qū)應(yīng)急管理體制。城市社區(qū)必須加快建立應(yīng)急管理的各項(xiàng)制度，加強(qiáng)對(duì)緊急情況的推演、判斷和演練，增強(qiáng)對(duì)社區(qū)的數(shù)據(jù)識(shí)別和預(yù)判能力，搭建城市社區(qū)智慧化平臺(tái)，熟練運(yùn)用大數(shù)據(jù)和信息化治理手段。如社區(qū)APP、微信平臺(tái)、社區(qū)網(wǎng)格等在問(wèn)題查找、信息統(tǒng)計(jì)、民意反饋等方面可以發(fā)揮重要作用，今后還要下大力氣在城市社區(qū)中宣傳和推廣。此外，還要不斷完善城市社區(qū)物資儲(chǔ)備、指揮體制和動(dòng)員機(jī)制，使社區(qū)能夠有效應(yīng)對(duì)和化解各種風(fēng)險(xiǎn)。

(三)提高社區(qū)物業(yè)服務(wù)水平

加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急管理能力，不能忽視物業(yè)公司在其中的作用，因?yàn)槌鞘猩唐贩可鐓^(qū)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)主要依靠物業(yè)公司維持。但是，很多城市社區(qū)都出現(xiàn)了由于物業(yè)服務(wù)水平不高導(dǎo)致的公共環(huán)境惡化、公共設(shè)施疏于管理現(xiàn)象。這些問(wèn)題不斷積累，不但造成社區(qū)矛盾重重，在協(xié)調(diào)不好的情況下，又容易出現(xiàn)物業(yè)、居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)相互推諉，甚至可能引發(fā)業(yè)主維權(quán)事件。這就需要黨組織、居委會(huì)經(jīng)常與物業(yè)公司進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，及時(shí)了解物業(yè)公司和社區(qū)居民的實(shí)際情況，為提高社區(qū)物業(yè)服務(wù)水平創(chuàng)造良好條件。

總之，城市社區(qū)治理是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，需要在黨建引領(lǐng)下，將社區(qū)各治理主體動(dòng)員起來(lái)，把社區(qū)內(nèi)外各種資源有效整合，打造共建共治共享的社區(qū)治理共同體，從而更好解決社區(qū)治理中遇到的各種難題。