后疫情時代我國智慧城市發(fā)展趨勢研究

韓鏑 王文躍 李婷婷 白銀姍

(1.中國信息通信研究院泰爾系統(tǒng)實驗室，北京 100191；2.中國信息通信研究院質量管理部，北京 100191)

0 引言

2020年1月，新冠肺炎疫情突如其來，這是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的極端背景下，對我國國家治理體系與能力的一次綜合性考驗，在一定程度上也是對我國當前智慧城市建設水平與應用成效的一次大考[1]。在疫情肆虐期間，我國多個城市在已有的城市大腦或城市數(shù)據(jù)處理分析平臺的基礎上，快速推出了多類型的疫情防控功能模塊，并對各垂直領域的信息數(shù)據(jù)進行了整合分析，為政府應對疫情決策提供了重要的支撐，助力我國取得了疫情防控的階段性勝利。但同時我們也應該清醒地看到，疫情暴露出當前我國智慧城市建設水平與應用成效參差不齊，部分地方的智慧城市應用水平依然停留在“智慧”的初級階段，在多個維度暴露出了短板不足，建設效能遠低于預期，整體表現(xiàn)不盡人意。隨著全國防疫工作步入“常態(tài)化”，以及在國家“統(tǒng)籌推進疫情防控和經濟社會發(fā)展工作”和 “新型基礎設施”建設相關政策的引領下，智慧城市建設亟需補短板、堵漏洞、強弱項，這在一定程度上代表著我國智慧城市的發(fā)展方向。

1 我國智慧城市發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 從建設角度看我國智慧城市發(fā)展現(xiàn)狀

從建設角度來看，我國智慧城市發(fā)展主要分為3個階段。其中，2008—2012年為第一發(fā)展階段，這一時期以智慧城市概念導入為主要特征，城市各垂直領域開始獨立分散推進智慧城市建設，探索實現(xiàn)自身行業(yè)的數(shù)字化、智能化改造；2012—2015 年為第二發(fā)展階段，這一時期，各垂直領域開始探索實現(xiàn)局部數(shù)據(jù)聯(lián)動共享，智慧城市發(fā)展開始逐步規(guī)范化；2016 年至今為第三發(fā)展階段，智慧城市發(fā)展理念、建設思路、實施路徑、運行模式、技術手段開始了全方位新一輪迭代升級，標志著我國開始步入新型智慧城市發(fā)展階段[2]?？傮w來看，我國智慧城市建設走過彎路，但在國家政策方針的引領下，各地結合自身特點，已經發(fā)展出了具有中國特色的智慧城市建設模式。目前倡議的新型智慧城市針對發(fā)展第二階段的關鍵問題和重點領域進行了補短板、堵漏洞、強弱項的工作，其核心是以人為本，關鍵是數(shù)據(jù)驅動，標尺是建設實效，本質是改革創(chuàng)新。

1.2 從技術發(fā)展水平看我國智慧城市發(fā)展現(xiàn)狀

從技術發(fā)展水平看，目前我國部分細分領域技術已處于全球領先水平，并開始向國外輸出智慧城市相關技術，如阿里城市大腦項目在吉隆坡開展試點等。此外，在疫情肆虐期間，華為、浙江大華、深圳大疆等公司開始向國外捐贈智慧城市相關設備設施，助力相關國家開展疫情防控工作。從建設數(shù)量的角度看，隨著我國智慧城市試點工作的推進以及相關政策紅利的釋放，大量社會資本開始追加。根據(jù)2020年2月IDC發(fā)布的《全球智慧城市支出指南》，2020年我國智慧城市投資市場支出規(guī)模將達到266億美元，成為僅次于美國的第二大支出國家[3]。目前，我國已初步形成環(huán)渤海、長三角、珠三角以及中西部四大智慧城市群。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部2020年4月公布數(shù)據(jù)，我國智慧城市試點數(shù)量已經達到290個，而將國家和發(fā)展改革委員、工業(yè)和信息化部、科學技術部等國家部委確定的相關試點計算在內，則我國智慧城市試點數(shù)量已累計達到了749個[4]。

2 智慧城市應對疫情取得的成績與不足分析

2.1 智慧城市應對疫情取得的成績

(1)從政府政務管理角度看，在疫情防控需求的倒逼下，多地在城市大腦或數(shù)據(jù)分析平臺的基礎架構上，快速推出了專門用于疫情防控的功能模塊，短期內打通了各個部門的信息系統(tǒng)，為政府制定決策提供了重要支撐[5]。如在疫情肆虐期間，各智慧城市快速推出健康碼、行蹤查詢、健康打卡、疫情小區(qū)地圖、疫情信息采集系統(tǒng)、智慧社區(qū)管理、“互聯(lián)網 +督查”等功能模塊，通過網絡化管理、大數(shù)據(jù)分析等技術手段，為政府資源調度、疫情發(fā)展態(tài)勢研判以及決策指揮等提供了不竭動力。

(2)從服務民生角度看，疫情期間，我國互聯(lián)網科技公司、基礎電信運營商、ICT設備廠商以及信息系統(tǒng)集成商等社會力量，充分發(fā)揮自身的數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)整合分析能力，與地方政府深度合作，實現(xiàn)了企業(yè)業(yè)務系統(tǒng)與“智慧城市”系統(tǒng)的有效對接。如在疫情發(fā)展初期，釘釘、騰訊、Zoom等平臺助力政府、企業(yè)、學校等實現(xiàn)了復產復工，及時有效地恢復了居民的生產生活秩序；又如外賣訂餐、網上購物、跑腿代買、物流等互聯(lián)網+消費等滿足了居民的日常需求。此外，我國各地疫情防控部門充分利用信息化手段對疫情進行統(tǒng)計，并通過微博、微信、抖音、快手等新媒體進行疫情動態(tài)通報，使公眾及時準確地了解了當前全球疫情蔓延狀況、所在區(qū)域疫情發(fā)展態(tài)勢，對消除公眾恐慌心理起到了很好的疏導效果[6]。

總體而言，新冠肺炎疫情爆發(fā)以后，疫情防控需求推動了“5G+ABCDEI”(A指人工智能，B指區(qū)塊鏈，C指云計算，D指大數(shù)據(jù)，E指邊緣計算，I指物聯(lián)網)與城市治理的加速結合，政府基于信息通信基礎設施與技術建立了全方位、立體化的疫情防控體系，極大地提高了智慧城市應對疫情的敏捷性和精準度，從效果來看，智慧城市建設成果在疫情發(fā)展態(tài)勢的研判、關鍵節(jié)點疫情防控以及社會民生保障等方面，都起到了至關重要的作用。

2.2 智慧城市建設在疫情中暴露出的短板

(1)疫情初期公共服務線上政務系統(tǒng)崩潰停擺現(xiàn)象頻發(fā)。在新冠肺炎疫情發(fā)展初期，“口罩預約”是短時間內公眾關注的最急迫的政府服務事項，各地方政府均于第一時間在移動端推出了“口罩預約”等功能模塊，但部分城市的網上政務系統(tǒng)功能模塊，在尚未做好壓力測試的情況下，面對海量用戶的極限需求，出現(xiàn)了“上線即崩潰”，甚至一度癱瘓停擺的尷尬局面。疫情防控部門出于抗疫需求和壓力，不得不開始借助互聯(lián)網的優(yōu)勢，把部分服務內容交給市場化平臺去運營服務民生的政務系統(tǒng)功能模塊。

(2)微單元治理信息化支撐手段顯著不足。在疫情防控期間，居家隔離、復工復產防護等要求使得城市基層社區(qū)、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村、產業(yè)園區(qū)、辦公樓宇等微單元成為了疫情管控的關鍵區(qū)域。但在防控工作中，大多微單元區(qū)域仍然是采用傳統(tǒng)的人員拉網式摸排、人員登記、測溫等人防策略，技防應用手段明顯滯后。此外，對特定隔離人員的監(jiān)管也缺少信息化手段支持，甚至出現(xiàn)隔離人員破壞技防設備后監(jiān)控方不能第一時間做出反應，導致疫情防控部門信息收集不全面、疑似人員動向掌握不準確、隱患發(fā)現(xiàn)不及時。

(3)人員回溯追蹤手段的及時性和精準性不夠。疫情早期，人員流動溯源大多依靠監(jiān)控錄像或人員回憶來確定疑似患者接觸人群，也出現(xiàn)了部分感染、疑似感染以及高風險區(qū)人群謊報、瞞報行動軌跡等現(xiàn)象。此外，非實名制的交通工具對乘客行程和身份信息尚不能全面數(shù)據(jù)化。由于人員回溯追蹤手段不足，導致疫情防控部門只能被動地采取隔空喊話、網絡尋人等方法，在防控的及時性和精準性等方面能力有待提升。

(4)技術發(fā)展不能滿足需求以及智慧應用“曇花一現(xiàn)”的局面開始顯現(xiàn)。技術層面，以人臉識別技術為例，當前的技術水平尚不足以支持帶口罩場景下的人臉識別，隨著疫情防控“常態(tài)化”，公眾出行增多，機場、鐵路等進站均需摘下口罩進行人臉識別才能通行，這也增加了新冠肺炎感染的風險。此外，目前諸如“互聯(lián)網+醫(yī)療”等技術也不能支持滿足消費級應用。在智慧應用APP方面，以健康碼為例，可以說健康碼是疫情初期以及疫情肆虐期間使用頻次最高，也是發(fā)揮效用最大的智慧應用APP，是疫情防控最大的亮點之一。但是，隨著全國防疫工作步入“常態(tài)化”后，各居民區(qū)、商場、飯店、酒店等開始逐步取消掃碼進出的限制要求，部分地區(qū)健康碼開始出現(xiàn)無用武之地的窘境。

3 短板背后的深層次原因分析

通過前述疫情暴露出的智慧城市建設短板和不足，可從客觀層面挖掘其背后隱藏的深層次原因。

3.1 在頂層設計層面，全局規(guī)劃和長遠統(tǒng)籌尚需完善

(1)智慧城市規(guī)劃方案普遍存在缺乏問題導向和危機導向建設內容，戰(zhàn)時需求考慮不足。我國智慧城市建設內容大多堅持地方產業(yè)優(yōu)先的理念，考慮利用信息通信技術提升優(yōu)勢產業(yè)，如將智慧旅游、智慧農業(yè)、智慧生態(tài)等重點工程列為標配，而問題導向和危機導向的建設內容則相對匱乏，如疫情推出的健康碼等智慧應用APP均為抗擊疫情的應急產物。此外，在系統(tǒng)容量設計時，大多以維持城市常規(guī)運行為基礎，考慮戰(zhàn)時需求較少，導致疫情發(fā)生時，在短時間超高頻訪問平臺狀態(tài)下，相關功能模塊退服嚴重。

(2)智慧城市規(guī)劃的橫向寬度和縱向深度有待提高。城市部分部門之間的橫向信息系統(tǒng)尚未完全打通，數(shù)據(jù)孤島依然是老大難問題，由于總體規(guī)劃中尚未形成跨部門、跨領域和跨系統(tǒng)之間接口和標準的統(tǒng)一，導致橫向數(shù)據(jù)“聚而不通、通而不用”的情況比比皆是，封閉的數(shù)據(jù)系統(tǒng)已經不能適應越來越開放的社會信息體系。如疫情初期，由于數(shù)據(jù)的連通、開放和共享不夠，部門間橫向聯(lián)動效果不佳，導致數(shù)據(jù)的精準性與疫情防控的要求存在一定差距。此外，區(qū)縣大腦、社區(qū)微腦、行業(yè)大腦建設，以及周邊鄉(xiāng)村、小鎮(zhèn)的智慧化建設相對滯后，且智慧城市系統(tǒng)尚未縱向貫通，導致微單元依托“智慧城市”建設成果的治理能力明顯滯后城市中心區(qū)域。

(3)“自下而上”的智慧城市運行反饋機制尚不健全。我國智慧城市大多采取“自上而下”的設計建設，“自下而上”的反饋機制尚未完全形成。如本次疫情期間，在浙江杭州推出紅黃綠三色標識的“健康碼”后，各地方也陸續(xù)上線符合自身抗疫需求的各種“健康碼”。國家層面也及時響應，由國家政務服務平臺研發(fā)并推出了全國版“防疫健康信息碼”，這是“自下而上”的運行反饋機制的典型案例[6]。智慧城市建設作為一個迭代演進的過程，離不開基層實踐經驗的反饋，應由基層拓展智慧應用場景，形成解決方案，并向上進行應用效果反饋，最終形成“自上而下設計”和“自下而上”反饋的完美閉環(huán)[7]。

3.2 在運營層面，政府引導和市場驅動的協(xié)調性不盡完美

在疫情防控中，我國互聯(lián)網科技公司、基礎電信運營商、ICT設備廠商以及信息系統(tǒng)集成商等企業(yè)積極參與，在云資源服務、互聯(lián)網+醫(yī)療、在線教育、遠程辦公、網絡購物以及數(shù)字防疫平臺、社區(qū)防疫工具、復工復產平臺等方面為“智慧城市”注入強大動力，如支付寶在“智慧城市”的大數(shù)據(jù)基礎上開發(fā)的健康碼成為了社區(qū)、園區(qū)、廠區(qū)、鄉(xiāng)村等管理的標配。

相比于社會力量的動態(tài)數(shù)據(jù)利用，政府在靜態(tài)數(shù)據(jù)(如身份信息等)以及準靜態(tài)數(shù)據(jù)(如出行與住宿登記信息等)方面更具優(yōu)勢，這就導致“智慧城市”to B業(yè)務類型個性化、定制化色彩嚴重，而公共服務線上化則略顯不足。疫情期間部分政府開始借助互聯(lián)網的優(yōu)勢，將自身部分公共服務內容交給市場平臺去運營，這從側面說明需求倒逼政府轉變智慧城市平臺、大數(shù)據(jù)中心以及網格化管理體系的運營理念，使其之前相對封閉的城市治理數(shù)據(jù)平臺體系在疫情期間開始向更為開放的市場合作體系轉變；這同時也說明了在之前的運營模式下政府和企業(yè)間的協(xié)調聯(lián)動性不夠，未來政企合作、企企聯(lián)合的空間比較大。

3.3 在建設方面，當下需求和長遠規(guī)劃的銜接性有待提高

(1)在全域感知能力建設方面，城市感知能力可滿足常規(guī)狀態(tài)下政府治理需求，但疫情所出現(xiàn)的“隔空喊話”“網絡尋人”“回憶溯源”等現(xiàn)象，充分說明目前我國智慧城市的“城市天眼”“人臉識別”等設施建設布局不足，感知能力空間尚存“真空地帶”，不能滿足極端狀態(tài)下的城市治理需求。

(2)在技術儲備層面，當前“人臉識別”“互聯(lián)網+消費級應用”等技術發(fā)展水平與需求之間還不能實現(xiàn)有效匹配。

(3)諸如“健康碼”等智慧應用APP作為疫情防控的應急產物，在疫情肆虐期間發(fā)揮了巨大的作用，但在疫情防控“常態(tài)化”后，擁有眾多用戶和海量數(shù)據(jù)的健康碼未來如何發(fā)展，大多地區(qū)尚未給出定論或長遠規(guī)劃。

4 后疫情時代智慧城市發(fā)展趨勢分析

4.1 “大”理念將貫穿智慧城市頂層設計

智慧城市設計的橫向寬度和縱向深度將被強化，實現(xiàn)縱向到底、橫向到邊，最終朝著大網絡、大系統(tǒng)、大平臺、大數(shù)據(jù)集成方向建設，全面滿足平時精細化管理、戰(zhàn)時剛需的要求。一方面，各自為戰(zhàn)的智慧平臺和數(shù)據(jù)系統(tǒng)將進一步整合，問題導向和未來需求將引領智慧城市平臺的功能拓展和升級；另一方面，治理下沉理念將深入人心，城市大腦將進一步帶動區(qū)縣大腦、社區(qū)微腦、行業(yè)大腦，以及鄉(xiāng)村、小鎮(zhèn)的智慧化建設，使基層治理能力進一步強化。

4.2 政府與社會力量的關系將重新定位

疫情后，政府在加強核心數(shù)據(jù)、核心業(yè)務等領域的可控自主能力的同時，可能會放寬對社會民生業(yè)務的限制條件。此外，社會企業(yè)也將通過把握本次疫情出現(xiàn)的市場機遇，放大自身在智慧城市市場的服務空間，在傳統(tǒng)業(yè)務模塊中尋求更廣泛的機遇?？傮w而言，疫情后智慧城市市場開放的廣度和深度將會進一步擴大，政企合作、企企聯(lián)合將是大勢所趨。

4.3 “新基建”將全面支撐、賦能和引領智慧城市的創(chuàng)新發(fā)展

一方面，“5G+ABCDEI”將與城市治理加速融合，智慧城市將從之前的以數(shù)據(jù)治理技術為主，向以多技術融合為主的“技術中臺”方向演進；另一方面，城市“新基建”基礎設施建設力度將加大，信息基礎設施、融合基礎設施、創(chuàng)新基礎設施等新基建將全面進行建設，助力城市全域感知體系建設。城市數(shù)據(jù)采集的渠道短板將被彌補，且可加快跨部門、跨領域、跨地域的數(shù)據(jù)統(tǒng)一和共享協(xié)同。

5 結束語

我國智慧城市前期建設成果在疫情防控中發(fā)揮了巨大的支撐作用，但也暴露出了短板和不足，這是未來智慧城市亟需彌補和發(fā)展的方向。隨著“新基建”的推進，新一輪智慧城市建設已處于風口，疫情暴露短板背后的深層次原因將驅動智慧城市建設向更加 “精細化”轉變，以最終實現(xiàn)城市治理的跨越式發(fā)展。