落實(shí)“鼓勵(lì)三孩”政策之淺見

高潔　羅維

摘要：上個(gè)世紀(jì)七十年代以來，我國的生育政策從嚴(yán)格實(shí)施“獨(dú)生子女”政策演變到“鼓勵(lì)三孩”政策，在不斷進(jìn)行調(diào)整。從“全面二孩”政策的執(zhí)行效果來看，公眾生育意愿降低與已婚育齡女性人數(shù)減少，婚育文化和生育意愿發(fā)生變遷，二孩的生養(yǎng)成本過高，新冠肺炎疫情的影響有關(guān)?；趯?duì)“全面二孩”政策的反思，建議通過降低生養(yǎng)成本和教育成本，多措并舉提高公眾生育意愿，減少性別就業(yè)歧視，鼓勵(lì)女性職業(yè)發(fā)展等多措并舉來推進(jìn)“鼓勵(lì)三孩”政策的落實(shí)。

關(guān)鍵詞：“全面二孩”政策;“鼓勵(lì)三孩”政策;生育政策

中圖分類號(hào)：C924.21文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2021）21-0144-03

新中國成立以來，圍繞著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人口發(fā)展的需要，我國的生育政策經(jīng)歷了數(shù)次調(diào)整，從嚴(yán)格執(zhí)行獨(dú)生子女政策，到一孩半政策、雙獨(dú)兩孩政策，再到單獨(dú)兩孩政策、“全面二孩”政策，以及出臺(tái)不久的“鼓勵(lì)三孩”政策，大體經(jīng)歷了從鼓勵(lì)生育到節(jié)制生育、再到限制生育、最后又向鼓勵(lì)生育轉(zhuǎn)變的過程[1]。本文現(xiàn)從“鼓勵(lì)三孩”反思“全面二孩”政策。

一、我國生育政策的調(diào)整軌跡

1971年7月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于做好計(jì)劃生育工作的報(bào)告》，把控制人口增長的指標(biāo)首次納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃。從上個(gè)世紀(jì)八十年代以來，我國生育政策調(diào)整的間隔縮短，速度加快。1980年9月，黨中央發(fā)表《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》，提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子，開始實(shí)施獨(dú)生子女政策。1982年9月，黨的十二大把計(jì)劃生育確定為基本國策，同年12月寫入憲法。1991年5月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)計(jì)劃生育工作嚴(yán)格控制人口增長的決定》，明確貫徹現(xiàn)行生育政策，嚴(yán)格控制人口增長。2002年9月，《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》施行。2011年11月，我國全面實(shí)施雙獨(dú)二孩政策。2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策”。2013年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善生育政策的意見》。2015年12月27日下午，全國人大常委會(huì)表決通過了《人口與計(jì)劃生育法》修正案，“全面二孩”政策從2016年1月1日起正式實(shí)施。

2021年5月31日，中共中央政治局召開會(huì)議指出：“為進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套支持措施（以下簡稱‘鼓勵(lì)三孩政策）。”2021年8月20日，十三屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議通過了關(guān)于修改《人口與計(jì)劃生育法》的決定，明確提出“一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女”。

與我國人口發(fā)展態(tài)勢(shì)相適應(yīng)，生育政策的調(diào)整是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的計(jì)劃生育政策的變革。經(jīng)過十幾年循序漸進(jìn)的調(diào)整，生育孩子的權(quán)利正逐步回歸家庭，但結(jié)果卻低于政策預(yù)期。2020年開展的第七次全國人口普查結(jié)果顯示，我國育齡婦女總和生育率為1.3，這與2010年第六次全國人口普查結(jié)果中的1.18比較起來有所提升，但均低于1.5這一高度敏感的警戒線。想要維持人口基本平衡，至少需要2.1—2.2的總和生育率，兩個(gè)數(shù)據(jù)之間還存在很大差距，這意味著我國已經(jīng)進(jìn)入低生育時(shí)代[2]。從第七次全國人口普查結(jié)果來看，60歲及以上人口占18.7%，65歲及以上人口占13.5%，分別比2010年人口普查上升5.44、4.63個(gè)百分點(diǎn)，說明我國人口老齡化程度加深，亟需改善人口結(jié)構(gòu)、增加勞動(dòng)力供給。實(shí)施“鼓勵(lì)三孩”政策，優(yōu)化配套支持措施，致力于改善我國人口年齡結(jié)構(gòu)，延續(xù)新增勞動(dòng)力供給，減輕人口老齡化現(xiàn)象，這有利于緩和代際矛盾，增加社會(huì)整體活力。尤其是近幾年人口紅利逐漸消失的情況下，低生育率現(xiàn)象要求我國積極致力于改善人口結(jié)構(gòu)，保持中國一貫以來的人力資源稟賦優(yōu)勢(shì)?；诖耍此肌叭娑ⅰ闭叩膶?shí)施效果，對(duì)于施行“鼓勵(lì)三孩”政策有積極的借鑒意義。

二、對(duì)“全面二孩”政策實(shí)施的反思

不同部門和研究者對(duì)“全面二孩”政策的執(zhí)行效果存在著不同看法：（1）國家統(tǒng)計(jì)局在2019年8月22日發(fā)布的報(bào)告指出：“十二五”時(shí)期年均出生1644萬人?！叭娑ⅰ闭邔?shí)施后，2016年和2017年出生人口分別為1786萬人和1723萬人，政策執(zhí)行效果顯著。（2）第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示0—14歲少兒人口占比17.95%，對(duì)比2010年的16.6%有所提高;二孩占比50%，對(duì)比2013年的30%有所上升，人口政策的調(diào)整使得全國累計(jì)出生二孩1000多萬人。

從“全面二孩”政策效果的滯后性來看，2016年的集中生育和出生堆積現(xiàn)象，可能是生育政策放寬的初始激發(fā)效應(yīng)，真實(shí)效果理應(yīng)在2017年之后逐步顯現(xiàn)?；?017年我國的出生人口，2018年新出生人口下降200萬，人口出生率為10.94‰，比2017年下降了1.49個(gè)千分點(diǎn)，這一年新出生的人口中二孩比例達(dá)到52%，說明二孩對(duì)于促進(jìn)人口的增長效果還是比較明顯的;2019年新出生人口又下降了58萬，人口出生率為10.48‰，一胎和二胎出生人數(shù)分別比2018年減少36萬人和13萬人，在2019年新出生人口當(dāng)中，二孩占比進(jìn)一步上升，達(dá)到了57%;2020全年出生人口1200萬人，人口出生率為8.50‰，達(dá)到歷史新低。無法否認(rèn)的是自2017年之后出生人口和出生率出現(xiàn)了雙重下降，這說明生育反彈的政策效應(yīng)已經(jīng)釋放，“全面二孩”政策的實(shí)施對(duì)改善低生育率的效果有限。新生人口的減少說明我國人口可能出現(xiàn)持續(xù)減少的問題，這意味著社會(huì)的可持續(xù)性會(huì)相應(yīng)降低。人口紅利帶來的社會(huì)延續(xù)與進(jìn)步，未來的發(fā)展走向才是問題的核心所在。所以，關(guān)注二孩出生增加，也不能忽略一孩出生下降的事實(shí)。我國公眾生育意愿弱化，究其原因可能存在以下因素：

一是已婚育齡女性人數(shù)減少。我國育齡婦女的數(shù)量于2011年達(dá)到峰值，此后便開始逐年減少。2017年我國出現(xiàn)“雙低”的人口學(xué)原因之一是已婚育齡女性數(shù)量的減少導(dǎo)致的，特別是處于最佳生育期婦女?dāng)?shù)量的減少。“十三五”期間，處于20—34歲婦女的數(shù)量年均減少340萬人，2020年減少達(dá)到366萬人。測(cè)算結(jié)果顯示，2017年18—44歲人口為5.48億，2022年將減少到5.18億。處于生育期的女性人口數(shù)量的減少必然導(dǎo)致出生人口數(shù)量發(fā)生變化。此外，育齡人口的生殖健康問題逐年上升，這也是影響到生育率下降的一個(gè)重要因素。

二是婚育文化和生育意愿發(fā)生變遷。以“不婚不育、晚育獨(dú)生”為基本特征的新型生育文化對(duì)社會(huì)公眾的生育行為產(chǎn)生了一定的影響。國家衛(wèi)計(jì)委的調(diào)查顯示：在過去的二十年里，我國女性初婚、初育的年齡推遲2.7歲，適齡女性在婚比例下降7.7%;全國結(jié)婚登記人數(shù)連續(xù)7年下降，減少40%，初婚登記減少41%。女性平均生育年齡是26歲，涉及“90后”群體，他們受到獨(dú)生子女觀念的深刻影響，生育意愿普遍較低，更多考慮生育成本對(duì)自己造成的不利影響，更容易接受低生育文化。同時(shí)，他們更適應(yīng)獨(dú)生子女文化，有自己的生活方式，一般也更傾向于生育一個(gè)孩子[3]。這說明育齡人群的內(nèi)心意愿對(duì)二孩生育行為的影響是巨大的，也說明生育文化的影響力不容忽視。

三是二孩的生養(yǎng)成本過高。2017年國家衛(wèi)計(jì)委通過新聞發(fā)布會(huì)公布了2015年社會(huì)公眾生育意愿的調(diào)查結(jié)果，育齡人口“因?yàn)榻?jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)大、無人看護(hù)”不愿生育第二個(gè)子女的分別占74.5%、60.5%。這個(gè)結(jié)果被不同研究者證實(shí)或證偽，有研究指出，家庭收入影響公眾的二孩生育意愿[4-5]，也有研究者提出反對(duì)意見，家庭年均收入并不是二孩生育意愿的影響因素，經(jīng)濟(jì)狀況較好，不存在養(yǎng)育子女經(jīng)濟(jì)壓力的公眾也拒絕生育二孩[6]。生養(yǎng)孩子直接產(chǎn)生的費(fèi)用，包括孕前的身體調(diào)理、孕中的營養(yǎng)攝入、貫穿整個(gè)孕期的醫(yī)療保健費(fèi)用等，孩子出生后的生活費(fèi)用，以及教育和醫(yī)療費(fèi)用。其中，在教育支出中學(xué)區(qū)房、擇校費(fèi)支出是主要因素。生育成本除了這些顯性成本外，還存在隱性成本，包括女性在孕育期間的時(shí)間成本，女性職業(yè)發(fā)展中的機(jī)會(huì)成本，以及休閑成本、身體損傷成本等，也包括可能面臨更多的家庭糾紛等[7]。不可否認(rèn)的是，在生養(yǎng)二孩的過程中無論是顯性成本還是隱性成本都會(huì)對(duì)生育意愿以重大影響。

四是新冠肺炎疫情影響公眾生育行為。國際上多項(xiàng)調(diào)查研究結(jié)果均顯示，新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，多個(gè)國家和地區(qū)的生育水平呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。究其原因可能是因?yàn)槭艿揭咔閷?duì)社會(huì)公眾的就業(yè)、收入狀況產(chǎn)生了諸多不確定的影響，導(dǎo)致適齡青年的婚育安排等延后或取消。國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國2020年出生人口與2019年同期比較出現(xiàn)大幅度下降，顯然人口政策的落實(shí)也受到了新冠肺炎疫情的顯著影響。

三、落實(shí)“鼓勵(lì)三孩”政策的意見和建議

從生育政策的調(diào)整意圖和施行效果來看，國家政策鼓勵(lì)對(duì)二孩生育意愿的作用有限，這不得不讓我們反思在哪些環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題。

一是鼓勵(lì)生育需要降低生養(yǎng)和教育的成本?！叭娑ⅰ毕鄳?yīng)的政策更多是從制度、精神上進(jìn)行鼓勵(lì)。多項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示，影響社會(huì)公眾生育的主要因素為經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重、孩子無人照料和女性難以平衡家庭與工作的關(guān)系。缺少對(duì)于公眾生育意愿的實(shí)質(zhì)性促進(jìn)措施，無法改變生育二孩面臨的顯性和隱性成本居高不下的實(shí)際。究其原因就是經(jīng)濟(jì)壓力和機(jī)會(huì)成本的喪失，幼齡兒童公共照顧服務(wù)的供需失衡，成為制約青年女性難返工作崗位的主要障礙。那么可以考慮的一個(gè)措施就是發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，由政府規(guī)劃高質(zhì)量的低齡兒童照顧體系，解決嬰幼兒無人照料的問題，或者實(shí)行學(xué)前義務(wù)教育，把幼托納入學(xué)前教育的范圍。也可以通過提高母親的待遇水平來鼓勵(lì)其尋求市場(chǎng)育兒服務(wù)的間接替代，使得適齡婦女更愿意生育。所以，“鼓勵(lì)三孩”政策可以考慮從減輕育齡人群的經(jīng)濟(jì)壓力，減少他們?cè)跁r(shí)間、精力等方面的耗損來制定相應(yīng)的政策措施。2021年7月24日，為持續(xù)規(guī)范校外培訓(xùn)（包括線上培訓(xùn)和線下培訓(xùn)），有效減輕義務(wù)教育階段學(xué)生過重作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》釋放了營造良好教育生態(tài)的信號(hào)，其有效執(zhí)行會(huì)大幅降低家庭教育支出，這對(duì)于提高公眾的生育意愿顯然是有益的。

二是多措并舉提高公眾多孩生育意愿。從生育政策的調(diào)整情況來看，生育在我國一直都是國家而非個(gè)人與家庭的事，但是生育最終還是要落實(shí)到個(gè)人與家庭。個(gè)人對(duì)未來的生活有安排的自由，家庭對(duì)未來的計(jì)劃有周全的考量。在生活成本、教育成本、醫(yī)療成本等持續(xù)走高的壓力下，年輕夫妻既要上班還要照顧孩子，既要還貸又要為教育成本憂慮，還要操心年邁的父母的養(yǎng)老及健康問題，生育二孩、三孩的意愿可想而知。所以，要提高育齡人群的生育率，需要多措并舉，從提高公眾多孩生育的內(nèi)在動(dòng)機(jī)和主觀意愿方面采取相應(yīng)的措施。具體地說，除了要協(xié)調(diào)女性就業(yè)與生育關(guān)系，構(gòu)建家庭支持系統(tǒng)，完善醫(yī)療、教育，甚至住房等相關(guān)政策外，還要轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊纳^念，形成新的、有利于鼓勵(lì)育齡人群生育三個(gè)孩子的生育文化。因此，通過長期的大力宣傳、潛移默化的影響來提高人們的生育意愿，成為一項(xiàng)更為艱巨而長遠(yuǎn)的任務(wù)。

三是減少性別就業(yè)歧視，鼓勵(lì)女性職業(yè)發(fā)展。從女性職業(yè)發(fā)展曲線來看，女性職業(yè)中斷的高發(fā)期出現(xiàn)在對(duì)其子女照顧負(fù)荷最重的產(chǎn)后三年，這一時(shí)期女性就業(yè)率最低。國家鼓勵(lì)生育三孩，可能會(huì)進(jìn)一步影響女性的職業(yè)發(fā)展曲線?，F(xiàn)實(shí)生活中用人單位拒錄女性勞動(dòng)者，男女招錄條件不同，女性孕期、產(chǎn)期、哺乳期被降職停薪、勸退開除，與女性勞動(dòng)者簽署禁孕協(xié)議等就業(yè)歧視現(xiàn)象普遍存在，這既是一個(gè)社會(huì)問題，也是一個(gè)法律問題。除了通過延長女性生育假期，提高家庭生育津貼，在女性生育時(shí)期給予企業(yè)稅收方面更多的優(yōu)惠待遇，增強(qiáng)企業(yè)招聘和錄用女性的積極性之外，還要通過普法宣傳提高女性就業(yè)平等權(quán)益和法律保護(hù)意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)性別就業(yè)歧視的監(jiān)督防范，健全生育保險(xiǎn)制度，就孕產(chǎn)帶來的就業(yè)性別歧視專門立法來保障女性的平等就業(yè)權(quán)利，以期改善我國女性公民因孕產(chǎn)壓力帶來的的就業(yè)危機(jī)。從職業(yè)發(fā)展上來看，婦女投身于職業(yè)的本質(zhì)大多只是她們家庭從屬角色的延伸，所得的報(bào)酬及獲得的社會(huì)地位遠(yuǎn)不如男性，父權(quán)思想下產(chǎn)生的性別歧視使女性的能力常常被漠視，這就需要在教育中消除職業(yè)的刻板印象，重構(gòu)兩性關(guān)系的角色和定位，加強(qiáng)女性對(duì)自身價(jià)值的認(rèn)同感和職業(yè)能力的培養(yǎng)。另外，數(shù)字時(shí)代的到來，女性也面臨著更多樣的選擇和更多元的平臺(tái)，“母職角色”可以是家務(wù)瑣事，也可能成為創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力和資源，如果女性可以更好地實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值，能夠平衡好職業(yè)發(fā)展和家庭需要的關(guān)系，且家庭成員之間的分工和合作更為優(yōu)化時(shí)，對(duì)于促進(jìn)公眾生育水平的回升也會(huì)更為有益。

總體而言，生育危機(jī)的背后也是重大的機(jī)遇，目前我國正處于人口大國向人力資本強(qiáng)國轉(zhuǎn)變的重大戰(zhàn)略機(jī)遇期，實(shí)施“鼓勵(lì)三孩”政策及配套支持措施要基于全面二孩政策的基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)，讓民眾輕裝上陣，減少生活成本與生存壓力，為新生兒提供良好的生育、養(yǎng)育環(huán)境，為家庭的上一代人提供良好養(yǎng)老，使生育政策能夠最大限度發(fā)揮作用。我國幅員遼闊，各個(gè)地區(qū)面臨的人口形勢(shì)不同，鼓勵(lì)生育政策落實(shí)的基礎(chǔ)不同，應(yīng)該根據(jù)各地的具體情況制定差異化的鼓勵(lì)政策，考慮社會(huì)公眾的婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育等實(shí)際，從而充分發(fā)揮人口生育政策的促進(jìn)作用。

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作者簡介：高潔（1983—），女，漢族，寧夏銀川人，西安交通大學(xué)博士在讀，陜西青年職業(yè)學(xué)院公共事業(yè)系講師，研究方向?yàn)槿丝谂c社會(huì)政策。

羅維（1984—），女，漢族，陜西省武功人，西安科技大學(xué)學(xué)工部講師，研究方向?yàn)樯鐣?huì)公眾心理現(xiàn)象及心理健康教育。

（責(zé)任編輯：朱希良）

基金項(xiàng)目：本文系陜西省社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目“二胎時(shí)代背景下心理彈性在兩孩家庭關(guān)系中的作用機(jī)制研究”（編號(hào)：2019G002）有關(guān)成果