海南農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市價(jià)值困境與破解路徑

閆 磊

(三亞學(xué)院，海南 三亞 572000)

中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳于2015年1月聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，包括海南省文昌市在內(nèi)的33個縣市被列為試點(diǎn)區(qū)域，我國農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革進(jìn)入試點(diǎn)階段。2018年12月，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于“三塊地”改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告指出，33個試點(diǎn)縣(市)共受理農(nóng)村集體建設(shè)用地入市地塊1萬余宗，總價(jià)值257億元。2020年1月開始實(shí)施的《中華人民共和國土地管理法》更是明確規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地可不通過國家征收直接入市，這標(biāo)志著我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的序幕全面拉開。

2019年12月31日，海南省自然資源和規(guī)劃廳印發(fā)《集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)辦法》(以下簡稱《試點(diǎn)辦法》)意味著海南土地市場迎來重大變革。2020年10月，中共海南省委辦公廳、海南省人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于大力發(fā)展農(nóng)村市場主體壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的十八條措施的通知》(以下簡稱《十八條措施》)指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以將村莊內(nèi)零星、分散的集體建設(shè)用地先行組織復(fù)墾為農(nóng)用地，將原有的經(jīng)營性建設(shè)用地挪用到其它適合地區(qū)入市，以最大限度地提升土地開發(fā)價(jià)值，入市所獲收益應(yīng)大部分歸村集體和農(nóng)民所有。

1 概念界定及文獻(xiàn)梳理

1.1 概念界定

1.1.1 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地

本文所指的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要包括市縣規(guī)劃中的建設(shè)用地，村莊規(guī)劃中的商服、租賃性住房、工礦倉儲以及自建住房的經(jīng)營性用途，具有集體所有權(quán)性質(zhì)的征地安置留用也包含其中。

1.1.2 入市

本文中所說的入市是指農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)以出讓、出租、入股等有償方式進(jìn)入土地市場交易的行為。

1.2 國內(nèi)外研究綜述

1.2.1 國內(nèi)研究

學(xué)術(shù)界對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市總體持支持態(tài)度。國內(nèi)學(xué)者的研究主要集中在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市必要性、模式、利益分配方式、問題與對策、入市風(fēng)險(xiǎn)、法律與制度等6個領(lǐng)域。海南農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的研究相對較少，葉紅玲[1]指出，海南農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革有利于鄉(xiāng)村振興，聯(lián)動推進(jìn)土地制度三項(xiàng)改革；劉敏[2]認(rèn)為，海南農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在利益分配等問題，需要政策法律支持。

1.2.2 國外研究

西方發(fā)達(dá)國家私有化程度高，土地產(chǎn)權(quán)制度比較成熟和完善，土地可以自由進(jìn)入市場流通，因而不存在中國式集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題。但其它國家土地流轉(zhuǎn)涉及的土地交易和收益、土地產(chǎn)權(quán)、土地市場、土地價(jià)格與價(jià)值等方面的研究和實(shí)踐對我國農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革具有一定參考價(jià)值。

2 海南農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市價(jià)值

2015年海南省文昌市率先進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，通過確權(quán)登記、土地規(guī)劃、實(shí)時監(jiān)管等做法成為全省“三塊地”改革的樣板，截至2020年底，文昌市共成功入市土地43宗，面積達(dá)45.93hm2，成交總價(jià)為4.99億元，村集體及農(nóng)民直接獲得收益高達(dá)3.99億元。文昌市潭牛鎮(zhèn)大廟村將入市土地建成新型酒店民宿，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，建筑風(fēng)格獲法國雙面神國際設(shè)計(jì)大獎，2020年被評為“中國美麗休閑鄉(xiāng)村”。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市對于助力鄉(xiāng)村振興、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場經(jīng)濟(jì)體系、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入意義重大[3]。

2.1 有利于提高農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興

在城鄉(xiāng)二元土地制度下，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市只能通過政府征地的方式，該種模式下政府和用地企業(yè)占據(jù)主導(dǎo)，獲得土地入市增值收益絕大部分，農(nóng)民則只能獲得較低的征地補(bǔ)償，這直接導(dǎo)致農(nóng)民對于政府征地有抵觸情緒，情節(jié)嚴(yán)重的還會引發(fā)社會問題。農(nóng)村集體將經(jīng)營性建設(shè)用地通過租賃、抵押或入股的方式直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，可以自己掌握主動，提高農(nóng)民土地增值收益分配比例，縮小城鄉(xiāng)居民之間的收入差距，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

2.2 有利于自貿(mào)港建設(shè)背景下盤活農(nóng)村土地

2020年6月《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》出臺后，國內(nèi)外資源和人才紛紛涌入，城區(qū)建設(shè)用地面臨短缺，土地價(jià)格水漲船高；但農(nóng)村集體建設(shè)用地因無法直接入市流轉(zhuǎn)而大量閑置，與城市用地形成鮮明對比，城鄉(xiāng)收入水平進(jìn)一步拉大。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可以使社會資本流入農(nóng)村地區(qū)，緩解城市建設(shè)用地短缺的壓力；增加農(nóng)村建設(shè)用地的利用率，暢通資本、人才、服務(wù)下鄉(xiāng)通道，推進(jìn)“全省一盤棋、全島同城化”區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

3 海南農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市面臨困境

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市存在主體不合格、機(jī)制不健全等制度問題[4]；也存在主體虛位、經(jīng)營權(quán)政社合一等現(xiàn)實(shí)問題[5]。

3.1 入市成本高

農(nóng)村集體建設(shè)用地主要包括經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地和公益用地，宅基地占比最大，是農(nóng)村建設(shè)用地的主體；經(jīng)營性建設(shè)用地一般為閑置廠房、學(xué)校及村民自建房屋，面積小、分布零散，且與宅基地混雜在一起。目前海南省宅基地還不能直接入市流轉(zhuǎn)，經(jīng)營性建設(shè)用地入市只能以分散開發(fā)的方式進(jìn)行，成本高，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。另外，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需要配套設(shè)施的支持，現(xiàn)階段海南農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施還比較薄弱，并不具備入市條件，土地入市價(jià)值大打折扣。

3.2 農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)遞增

海南省出臺的《十八條措施》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以在保證總體耕地?cái)?shù)量不變的前提下，將分散、零星的集體經(jīng)營性建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，將原有指標(biāo)挪用到其它適合區(qū)域入市流轉(zhuǎn)，以最大限度地提高土地入市價(jià)值。但目前海南省鄉(xiāng)村治理能力低下，政府監(jiān)督力度不足，土地投機(jī)行為頻發(fā)，村集體或者農(nóng)民私自將農(nóng)用耕地轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地，以獲得更多的土地增值收益。這明顯違背國家提出的“節(jié)約集約用地，嚴(yán)守耕地紅線”的戰(zhàn)略口號，失去耕地的農(nóng)戶也沒有生活保障，應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)能力大大降低，這也為農(nóng)村社會的安定團(tuán)結(jié)埋下隱患。

3.3 利益分配不均

《試點(diǎn)辦法》對海南省農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市條件、途徑、流程作了詳細(xì)闡述，但利益分配方面卻未作統(tǒng)一規(guī)定，由地方政府或農(nóng)村集體自行決定。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、用地企業(yè)、農(nóng)戶等多方利益，處理不當(dāng)將可能引發(fā)社會沖突，影響社會安定團(tuán)結(jié)。目前海南省農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還處于試點(diǎn)階段，相關(guān)的政策和配套設(shè)施不夠完善，在入市申請和操作流程方面，村集體或農(nóng)民可按照相關(guān)政策規(guī)定進(jìn)行，并可以獲得政府支持；但與用地企業(yè)的商談只能憑借自身經(jīng)驗(yàn)，無法獲得額外幫助，土地入市交易的大部分收益往往被用地企業(yè)獲得。海南農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的市場機(jī)制還不夠完善，對第3方市場主體缺乏基本的資質(zhì)審核，用地企業(yè)一旦因經(jīng)營不善而倒閉，村集體和農(nóng)民都將面臨巨大損失。

4 海南農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市困境破解路徑

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市必須建立一系列完善的措施加以防范和抵御，包括完善法律保障、明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系、培育中介服務(wù)體系、建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)[6]。海南省農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革要想快速推進(jìn)，需從以下方面加以突破。

4.1 建設(shè)用地合理規(guī)劃

《十八條措施》規(guī)定在保證整體耕地?cái)?shù)量不變的前景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可對入市建設(shè)用地進(jìn)行重新規(guī)劃，以獲取最大的增值價(jià)值。地方地府或村集體應(yīng)設(shè)置詳細(xì)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)經(jīng)營性建設(shè)用地條件和指標(biāo)，允許部分農(nóng)民在指標(biāo)內(nèi)將分散的經(jīng)營性建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，將原來的建設(shè)用地挪到其它區(qū)域入市，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性建設(shè)用地的連片流轉(zhuǎn)，提高土地入市價(jià)值。在政策允許的前提下，鼓勵農(nóng)民將閑置不用的宅基地通過靈活的方式流轉(zhuǎn)給經(jīng)營者，也可直接退回給村集體，由村集體統(tǒng)一對外招商，以實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革和宅基地使用管理制度改革的聯(lián)動。在規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中要聽取多方意見，讓農(nóng)民積極參與其中，以保證規(guī)劃的合理性，減少入市阻礙；規(guī)劃制定完成后要及時公之于眾，讓農(nóng)民知曉，保證規(guī)劃的公平公正。

4.2 加強(qiáng)配套設(shè)施建設(shè)

加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，完善的基礎(chǔ)設(shè)施可以降低經(jīng)營性建設(shè)用地的開發(fā)成本，吸引更多的企業(yè)參與。加強(qiáng)對用地企業(yè)的資質(zhì)審核，《十八條措施》規(guī)定要盡可能放寬社會資本進(jìn)入農(nóng)村市場的限制，實(shí)行“承諾即入”制，這對于加快農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進(jìn)程有一定促進(jìn)作用，但過低的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)也會加大土地的入市風(fēng)險(xiǎn)，使農(nóng)民收益面臨損失。因此，在鼓勵社會資本進(jìn)入農(nóng)村市場的同時，要用好“負(fù)面清單”，杜絕經(jīng)營不善、信譽(yù)不良的企業(yè)參與其中，最大限度保證農(nóng)民收益。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，海南省農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還處于試點(diǎn)階段，并未建立用于信息發(fā)布、地價(jià)管理和糾紛處理的產(chǎn)權(quán)交易中心，市場機(jī)制在入市流轉(zhuǎn)中的作用未能充分發(fā)揮，可以先在?？?、三亞試點(diǎn)建立產(chǎn)權(quán)交易平臺，將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地承包、租賃，宅基地、房屋使用權(quán)交易、股權(quán)分配等都納入其中，之后再向全省推廣。

4.3 完善利益分配機(jī)制

2020年頒布的《中華人民共和國民法典》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地為農(nóng)民集體所有，享有土地使用權(quán)。村集體行使權(quán)力的過程中要充分尊重農(nóng)民意愿，按規(guī)定召開村民大會，獲得2/3以上的農(nóng)民支持才可入市交易，不得違背農(nóng)民意愿或代農(nóng)民做決定。由于缺乏專業(yè)知識和長遠(yuǎn)眼光，部分農(nóng)民無法理解經(jīng)營性建設(shè)用地入市的意義和價(jià)值，這需要地方政府和村集體的耐心引導(dǎo)。在“三塊地”改革試點(diǎn)中，文昌市政府通過征收土地增值收益調(diào)節(jié)金來參與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市分配，并根據(jù)入市用途的不同提取最高25%，最低10%的調(diào)節(jié)金，剩余收益按村集體30%，農(nóng)民70%的比例進(jìn)行分配。海南省農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市分配可在文昌模式的基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)充，初次流轉(zhuǎn)的土地政府可以按照收取調(diào)節(jié)金的方式參與收益分配，剩余收益全部歸村集體和農(nóng)民；再次流轉(zhuǎn)的土地政府不應(yīng)再參與分配，可通過稅收的方式實(shí)現(xiàn)分配目的，再次流轉(zhuǎn)所得增值收益應(yīng)全部歸村集體和農(nóng)民所有。此外，村集體應(yīng)抽取部分收益作為農(nóng)民的安置補(bǔ)助和生活補(bǔ)貼，以長遠(yuǎn)保證農(nóng)民收入和生活。

4.4 建立健全市場監(jiān)管機(jī)制

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及政府、農(nóng)民、用地企業(yè)等多個利益主體，農(nóng)戶是其中的弱勢群體，應(yīng)該獲得更多保護(hù)，政府應(yīng)加大對經(jīng)營性建設(shè)用地入市的監(jiān)管，堅(jiān)決制止土地投機(jī)行為。由省政府出面成立入市管理部門，統(tǒng)一管理經(jīng)營性建設(shè)用地入市的各個環(huán)節(jié)，并對交易項(xiàng)目進(jìn)行定期視察，及時制止投機(jī)、圈地等違法行為。發(fā)動大眾力量，實(shí)現(xiàn)全民監(jiān)督，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及范圍廣，政府難以實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)督，可以設(shè)立獎勵機(jī)制，鼓勵群眾進(jìn)行有獎舉報(bào)，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督機(jī)制的全面覆蓋。