數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)城市治理變革的多重邏輯

摘 要：大數(shù)據(jù)及其技術(shù)的廣泛應(yīng)用改變了城市治理的機(jī)制、方式和策略，推動(dòng)了城市治理變革。雖然各地的大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)及其應(yīng)用狀況不同，但都推動(dòng)了治理單元的信息化、治理主體的清晰化、治理層次的扁平化和互動(dòng)強(qiáng)度的定量化，實(shí)現(xiàn)了城市治理過(guò)程的集中化操作，提升了城市治理的敏捷性，有效回應(yīng)了城市治理需求的復(fù)雜性和治理體系的碎片化之間的矛盾。數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的城市治理具有技術(shù)剛性，如何避免難以被數(shù)據(jù)化的對(duì)象成為盲點(diǎn)，或出現(xiàn)數(shù)據(jù)霸權(quán)主義，是值得進(jìn)一步思考的重要議題。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù);信息技術(shù);城市治理;精細(xì)化治理;敏捷性治理

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2021）06-0014-07

在過(guò)去的十幾年時(shí)間里，大數(shù)據(jù)和各種信息技術(shù)發(fā)展驚濤拍岸，深刻地改變著國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人等主體間的關(guān)系，也改變了人們的生產(chǎn)生活方式。數(shù)字治理、數(shù)字政府、智慧政府、智慧城市、數(shù)字社會(huì)、智慧社會(huì)和城市大腦等新的技術(shù)治理形態(tài)不斷涌現(xiàn)，也不斷升級(jí)換代?！叭祟惖拇蟛糠中袨槎甲裱撤N規(guī)律、模型和原理法則，而且都可以通過(guò)技術(shù)重現(xiàn)與預(yù)測(cè)。”[1]作為信息技術(shù)在城市治理領(lǐng)域的應(yīng)用，“大數(shù)據(jù)+”已經(jīng)成為當(dāng)前中國(guó)國(guó)家治理的顯著特征，也是推動(dòng)城市治理變革的關(guān)鍵要素。城市的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、交通和基本部件管理，都可以通過(guò)“大數(shù)據(jù)+應(yīng)用場(chǎng)景”的信息技術(shù)平臺(tái)或智能設(shè)備實(shí)現(xiàn)。

為了更加深刻地理解“大數(shù)據(jù)+”，必須對(duì)數(shù)據(jù)、信息和技術(shù)這個(gè)幾個(gè)概念進(jìn)行區(qū)分。馬衛(wèi)紅和耿旭指出，數(shù)據(jù)是世間萬(wàn)物和社會(huì)行為產(chǎn)生的原始素材，是提取信息的原料;而技術(shù)則是將信息從數(shù)據(jù)中提取出來(lái)的應(yīng)用性工具，也是一種知識(shí)系統(tǒng)[2]。這意味著，數(shù)據(jù)是信息技術(shù)的基礎(chǔ)。信息深受基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的影響，原始數(shù)據(jù)的質(zhì)量越高、數(shù)量越大、覆蓋度越全，信息質(zhì)量也會(huì)越高。而技術(shù)則是數(shù)據(jù)處理需求的產(chǎn)物，是在處理和計(jì)算數(shù)據(jù)的過(guò)程中發(fā)展起來(lái)的，也是獲取數(shù)據(jù)的重要工具。隨著互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、機(jī)器學(xué)習(xí)和人工智能等技術(shù)的快速發(fā)展，人類社會(huì)的數(shù)據(jù)量也呈指數(shù)增長(zhǎng)，比特（bit）“統(tǒng)治”的時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨。

數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)城市治理的具體應(yīng)用形態(tài)千差萬(wàn)別，涉及的領(lǐng)域也有所不同，卻有著相似的主線：利用大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)整合碎片化的科層組織，建立 “一站式”“一窗式”“一門式”等一體化辦事機(jī)制，壓縮政府辦事的時(shí)間，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)流程，滿足公民多元化、差異化和異質(zhì)性的需求。那么，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的城市治理變革包含著什么原理？怎樣去理解這種變革背后的治理邏輯呢？已有研究主要是在科層制框架下，著重探討技術(shù)與組織的關(guān)系①，技術(shù)如何嵌入或改造治理過(guò)程[3]，以及對(duì)技術(shù)治理效率悖論的反思[4]，而缺少對(duì)其內(nèi)在邏輯的闡釋。本文試圖闡釋數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)城市治理變革的內(nèi)在邏輯，從而為理解轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)家治理中的技術(shù)應(yīng)用提供可能的主線與新的視角。

一、治理單元的信息化

與簡(jiǎn)單化和平面化的農(nóng)村相比，現(xiàn)代城市是人口、資源和各種要素高度集聚的物理空間，各種關(guān)系和結(jié)構(gòu)等盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，治理對(duì)象在空間、時(shí)間和管理等維度有區(qū)別也有重合。

“空間在建立某種總體性、某種邏輯、某種系統(tǒng)的過(guò)程中可能扮演著決定性的角色，起著決定性的作用?！盵5]（pp.23-24）在空間維度，城市的人、事、物是根據(jù)地理邊界進(jìn)行劃分的，對(duì)應(yīng)的治理單元也是可以被直接觀察和測(cè)算的。例如，以城市社區(qū)或者管理網(wǎng)格作為基本治理單元，整個(gè)城市空間就會(huì)被劃分為大大小小的社區(qū)或網(wǎng)格，每個(gè)治理單元具有相似的治理屬性和功能，可以被精確地識(shí)別出長(zhǎng)寬高等基本數(shù)據(jù)信息，然后被精確測(cè)量和復(fù)雜計(jì)算。

在時(shí)間維度，城市治理單元是同質(zhì)性和勻速性的，是依據(jù)自然時(shí)間的流動(dòng)而形成的層次分明的平行單元，全面展現(xiàn)了城市治理活動(dòng)的起始、持續(xù)與切換的規(guī)則。按照帕森斯的觀點(diǎn)，物理時(shí)間是平行空間中不同事件之間的關(guān)系，是動(dòng)態(tài)變化的，也是相對(duì)靜止的[6]（p.860）。按照物理時(shí)間的邏輯，各個(gè)治理單元大小是完全一致的，治理對(duì)象和容量在短時(shí)間內(nèi)也是相對(duì)固定的，治理權(quán)力及其資源是按照時(shí)間的運(yùn)行而進(jìn)行差異化配置的。如《上海市2018—2020年環(huán)境保護(hù)和建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃》規(guī)定了不同年份、季度甚至月份中上海市環(huán)保的治理目標(biāo)、重點(diǎn)和要求，這就是以物理時(shí)間的流動(dòng)來(lái)定義治理單元及其容量的。

相對(duì)于時(shí)空維度，管理維度對(duì)治理單元及其容量的測(cè)算更加復(fù)雜?？茖又剖侨魏谓M織的理想類型，也是當(dāng)前政府行政組織結(jié)構(gòu)的經(jīng)典形態(tài)，其核心是分工和專業(yè)化等[7]（p.1127）。按照科層制的組織邏輯，治理單元是以行政機(jī)關(guān)及其職能部門的分工來(lái)確定的，是通過(guò)“條”和“塊”來(lái)分配治理權(quán)力、資源及其相應(yīng)的治理責(zé)任的[8]。從“條”出發(fā)，治理單元就是“條”部門的職責(zé)范圍覆蓋度，其治理邊界是以事為中心來(lái)界定的，不同的治理單元往往高度重合。從“塊”出發(fā)，治理單元是以行政區(qū)劃為邊界進(jìn)行圈定的，是按照行政級(jí)別自上而下層層劃分形成的，如“市—區(qū)—街道—社區(qū)”的城市四級(jí)體系管理中，上一級(jí)治理單元就是下一級(jí)治理單元的簡(jiǎn)單相加。

傳統(tǒng)城市治理對(duì)治理單元的多維度屬性進(jìn)行了簡(jiǎn)化，主要是基于管理維度進(jìn)行劃分的，在宏觀上能夠覆蓋所有治理對(duì)象，也可以確定整體治理容量及其資源需求。但在微觀維度，科層組織為人詬病的權(quán)力模糊、職責(zé)不清和相互推諉等問(wèn)題也廣泛存在，“N個(gè)部門管不了一只雞”等“鬧劇”頻繁發(fā)生。不僅治理單元之間的邊界非常模糊，而且各治理單元存在很多交叉重合，呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)，因而傳統(tǒng)城市治理根本無(wú)法有效回應(yīng)治理單元中的各種問(wèn)題。通過(guò)非常規(guī)的方式打破常規(guī)任務(wù)的運(yùn)行方式[9]，其實(shí)就是短暫改變了城市治理的形態(tài)，糾正了治理“碎片化”所引發(fā)的各種矛盾和治理困境。

大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的城市治理是以數(shù)據(jù)為中心，海量數(shù)據(jù)承載著治理意志及其權(quán)力，改變了過(guò)去治理權(quán)力及其資源配置的邏輯，推動(dòng)了多維治理單元的融合。一是提高了治理單元邊界的清晰性，使治理單元及其治理容量更容易被測(cè)算。大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的城市治理主要通過(guò)治理對(duì)象和城市部件的數(shù)據(jù)及其運(yùn)算來(lái)確定治理單元，從而能夠更加精準(zhǔn)地劃定治理單元邊界。以杭州市“城市大腦”為例，“城市大腦”包括警務(wù)、交通、文旅、健康等11個(gè)大系統(tǒng)和48個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景，日均數(shù)據(jù)8000萬(wàn)條以上，不同應(yīng)用場(chǎng)景之間的邊界非常清晰，權(quán)力及其資源需求也是明確和相對(duì)穩(wěn)定的，同時(shí)“城市大腦”也圈定了相應(yīng)的治理單元及其治理容量[10]。二是延伸了治理單元邊界，提升了權(quán)力及其資源的覆蓋面。FIRD、機(jī)器學(xué)習(xí)和人工智能等技術(shù)在城市中的應(yīng)用，極大提升了治理對(duì)象相關(guān)數(shù)據(jù)的數(shù)量，同時(shí)也降低了數(shù)據(jù)的顆粒度。

治理權(quán)力的觸角可以延伸到任何能進(jìn)行數(shù)據(jù)化處理和計(jì)算的對(duì)象，大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的城市治理可以用一個(gè)治理單元覆蓋全城。三是縮小了治理單元，推動(dòng)了城市治理的精細(xì)化。大數(shù)據(jù)給城市治理帶來(lái)的另外一個(gè)改變就是公共服務(wù)供給的個(gè)性化，即可以通過(guò)對(duì)個(gè)人相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行運(yùn)算，使每個(gè)城市居民都成為獨(dú)一無(wú)二的治理單元。上海市“一網(wǎng)統(tǒng)管”不僅接入了數(shù)十個(gè)行政部門的25億余條數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)了城市部件的互通共連，還接入了美團(tuán)、健康碼和社區(qū)人口信息數(shù)據(jù)，可以通過(guò)數(shù)據(jù)運(yùn)算，為每個(gè)人提供個(gè)性化、差異化服務(wù)[11]。

二、治理主體的清晰化

以問(wèn)題為中心是公共治理的典型特征[12]。人口統(tǒng)計(jì)、證照辦理、公共安全和城市管養(yǎng)等常規(guī)性問(wèn)題或事務(wù)，包含的要素及其關(guān)系是相對(duì)清晰的，涉及的部門及其數(shù)量也是相對(duì)穩(wěn)定的，具體治理主體很容易被識(shí)別，如辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照一般只會(huì)涉及工商、稅務(wù)和質(zhì)檢等部門。然而，現(xiàn)代城市社會(huì)是高速運(yùn)動(dòng)和變化的復(fù)雜社會(huì)，人、物和各種要素之間的關(guān)系十分繁雜、瞬息萬(wàn)變，社會(huì)問(wèn)題的要素及其結(jié)構(gòu)往往很難被識(shí)別出來(lái)，責(zé)任的認(rèn)定很困難，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)治理失靈的狀況，治理主體很模糊。有效應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題的常見(jiàn)做法是設(shè)立各種臨時(shí)性議事或辦事機(jī)構(gòu)，或者是叫停常規(guī)制度運(yùn)作，采取運(yùn)動(dòng)式治理和項(xiàng)目制等形式，如各種城市專項(xiàng)整治行動(dòng)、大排查和大調(diào)研等。大數(shù)據(jù)在推動(dòng)城市治理主體清晰化上具有三方面的優(yōu)勢(shì)，即明確職能部門數(shù)量、壓縮制度規(guī)范和簡(jiǎn)化事務(wù)結(jié)構(gòu)。

首先是明確職能部門數(shù)量。大數(shù)據(jù)是以事為中心的治理技術(shù)，它通過(guò)綜合應(yīng)用機(jī)器學(xué)習(xí)、深度學(xué)習(xí)和云計(jì)算等技術(shù)，對(duì)不同事務(wù)或問(wèn)題的要素及其結(jié)構(gòu)進(jìn)行數(shù)據(jù)化分析，可以精準(zhǔn)確定不同事務(wù)的職能部門歸屬及其責(zé)任配置。特別是，依靠海量的數(shù)據(jù)和強(qiáng)大的算力，一體化的大數(shù)據(jù)平臺(tái)可以對(duì)上報(bào)的不同問(wèn)題進(jìn)行數(shù)據(jù)化分解和模型化計(jì)算，自動(dòng)認(rèn)定具體事務(wù)的責(zé)任部門，從而精準(zhǔn)劃定問(wèn)題或事務(wù)的責(zé)任主體。如很多大數(shù)據(jù)平臺(tái)，會(huì)根據(jù)上報(bào)的問(wèn)題進(jìn)行智能派單，認(rèn)定相應(yīng)的責(zé)任部門，然后按照流程限定時(shí)間和其他條件進(jìn)行處理。

其次是壓縮制度規(guī)范。城市治理中的規(guī)則和制度規(guī)范的數(shù)量越多、異質(zhì)性程度越高，治理網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者數(shù)量也就越多，相應(yīng)的治理主體也就越模糊。隨著行政機(jī)關(guān)的分工日益明細(xì)，部門分化程度越來(lái)越高，具體問(wèn)題的處理需要連接的部門及其規(guī)則也會(huì)越來(lái)越繁雜。大數(shù)據(jù)依托一體化平臺(tái)，依靠數(shù)據(jù)的流動(dòng)及其處理來(lái)連接各個(gè)職能部門，可以將大量異質(zhì)性的制度規(guī)范壓縮為統(tǒng)一的平臺(tái)運(yùn)行和數(shù)據(jù)處理規(guī)則，清晰識(shí)別規(guī)則和制度等連接的職能部門及其關(guān)系。浙江“最多跑一次”改革以事為中心，對(duì)具體事務(wù)的辦理流程、涉及部門和辦理形式等，都作出了具體細(xì)致的規(guī)定，這樣就清晰定義和識(shí)別了具體治理問(wèn)題中的治理主體數(shù)量[13]。

最后是簡(jiǎn)化事務(wù)結(jié)構(gòu)。在基層公共服務(wù)窗口，辦理事項(xiàng)的各種表格規(guī)定了問(wèn)題處理或事務(wù)辦理的流程、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容和受理?xiàng)l件，大量異質(zhì)性、高度復(fù)雜的事務(wù)以標(biāo)準(zhǔn)化的形式進(jìn)入公共部門，成為可以受理和處理的日常性工作任務(wù)[14]（pp.120-122）。大數(shù)據(jù)在城市治理中的廣泛應(yīng)用，強(qiáng)化了公共事務(wù)由復(fù)雜結(jié)構(gòu)向標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的速度、幅度和程度。無(wú)論是“最多跑一次”還是“一網(wǎng)通辦”，普通公眾或企業(yè)等主體，都需要在對(duì)應(yīng)的政務(wù)平臺(tái)或App上選擇需要辦理的事項(xiàng)，然后按照預(yù)先設(shè)定的流程填報(bào)信息并提交。當(dāng)事務(wù)被受理以后，相關(guān)人員可以隨時(shí)查看受理部門、處理進(jìn)度、責(zé)任部門和處理結(jié)果。這個(gè)過(guò)程是復(fù)雜性事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的過(guò)程，也是認(rèn)定相關(guān)職能部門及其職責(zé)的過(guò)程，推動(dòng)了治理主體的清晰化。

三、治理層次的扁平化

如果說(shuō)治理主體清晰化是橫向的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)，關(guān)注的是職能整合、信息溝通和多元協(xié)作，那么治理層次就是縱向的功能性分級(jí)，重點(diǎn)關(guān)注的是如何識(shí)別和匹配治理對(duì)象的問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，管理界面不僅有跨度的區(qū)別，還有層次的差異，具體可以分為企業(yè)間界面、企業(yè)內(nèi)部部門間界面和部門內(nèi)單元（小組或任務(wù)）間界面三個(gè)層次[15]。在具體的影響因素上，城市治理網(wǎng)絡(luò)的信息及其機(jī)制和行動(dòng)者目標(biāo)差異性直接影響治理層次。行動(dòng)者/主體的信息不對(duì)稱程度越高，目標(biāo)的差異性就越大，治理任務(wù)及其信息的傳遞鏈條就越長(zhǎng)，與治理對(duì)象有效對(duì)接的難度就越大，相應(yīng)的治理層次也就越多。

治理層次對(duì)理解城市治理過(guò)程及其效果具有重要意義。在政策層面，治理層次的數(shù)量決定了與具體問(wèn)題相關(guān)的政策規(guī)范的清晰度，也意味著中央對(duì)地方的實(shí)際控制力和穿透性。城市治理的層次越多，治理延伸的指揮鏈條就越長(zhǎng)，相應(yīng)的政策和制度規(guī)范就越模糊，政策的靈活性與有效性就越強(qiáng)。但是，由于每個(gè)層次的治理主體都擁有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、權(quán)力、資源以及目標(biāo)和偏好，過(guò)度的模糊性很容易使政策執(zhí)行主體產(chǎn)生對(duì)整體治理目標(biāo)的離心力，出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”和“拼湊應(yīng)對(duì)”等選擇性執(zhí)行的狀況。治理層次越少，指揮鏈條就越短，在具體問(wèn)題的處理上就可以更少地依賴地方性知識(shí)，從而縮小政策執(zhí)行中的自由裁量空間。

一般而言，治理層次越少，組織的權(quán)力、資源以及其他要素就越集中，信息被閹割、扭曲的程度就越低，信息傳遞阻力就會(huì)越小，治理效果也就越好[16]。盡管治理層次受到治理規(guī)模、治理負(fù)荷、治理任務(wù)的復(fù)雜性等多種治理因素的影響，但治理信息狀況仍然是理解界面層級(jí)及其關(guān)系的“主旋律”。自古以來(lái)，信息問(wèn)題都是國(guó)家治理中最為關(guān)鍵的內(nèi)容之一，如全國(guó)性土地調(diào)查，各類信息報(bào)送制度，針對(duì)信息采集、傳遞和處理的各種信息技術(shù)等[17]。國(guó)家掌握的信息越豐富，不同層次的治理主體就會(huì)越透明，國(guó)家權(quán)力進(jìn)入各級(jí)政府及其部門的能力也就會(huì)越強(qiáng)。大數(shù)據(jù)及其技術(shù)在城市治理中的廣泛應(yīng)用，減少了信息及其權(quán)力在不同治理層次流動(dòng)的阻力和障礙，推動(dòng)了城市治理的扁平化運(yùn)行。

首先是模糊性主體的透明化。盡管不同層級(jí)的政府都有幾乎相同的機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制等，但具體的目標(biāo)、運(yùn)作規(guī)則和知識(shí)結(jié)構(gòu)方面還是存在很大差別的，各個(gè)治理層級(jí)之間也會(huì)存在或多或少的模糊性，這會(huì)影響城市治理事務(wù)的處理過(guò)程及其結(jié)果。依托一體化大數(shù)據(jù)平臺(tái)、信息平臺(tái)或在線平臺(tái)，城市治理活動(dòng)的流程、規(guī)則以及結(jié)果都會(huì)在相應(yīng)的技術(shù)平臺(tái)或App展示出來(lái)，任何治理層級(jí)的運(yùn)行狀況及其相關(guān)信息都可以根據(jù)相應(yīng)權(quán)限獲取或共享，這降低了各層級(jí)政府及其職能部門的模糊性，推動(dòng)了城市治理的透明化[18]。

其次是治理層次的扁平化。現(xiàn)代信息技術(shù)的快速發(fā)展為跨層次信息傳遞、任務(wù)處理與協(xié)作溝通等提供了基礎(chǔ)，也壓縮了中間治理層次，減少了權(quán)力及其資源在流動(dòng)過(guò)程中的阻力和消耗。通過(guò)技術(shù)端口的連接，借助各種數(shù)據(jù)采集器、移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)和云計(jì)算等信息技術(shù)，大數(shù)據(jù)平臺(tái)可以獲取、存儲(chǔ)、處理、分析、挖掘和應(yīng)用各個(gè)治理層次的數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)治理事務(wù)的跨層次集成化處理。北京市大興區(qū)“接訴即辦”調(diào)度指揮中心依托全區(qū)不同治理主體和對(duì)象的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對(duì)接城市大數(shù)據(jù)庫(kù)和城市運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)，用大數(shù)據(jù)平臺(tái)的運(yùn)轉(zhuǎn)及其相關(guān)數(shù)據(jù)的流動(dòng)，跳出了層級(jí)化的運(yùn)作模式，形成了以“派單—接單”為中心的扁平化治理機(jī)制[19]。

最后是非常規(guī)治理的常規(guī)化。問(wèn)題導(dǎo)向是現(xiàn)代城市治理的典型特征，也是城市治理及其運(yùn)行的重要影響因素。為了有效處理和解決城市中的各種問(wèn)題，以任務(wù)為中心的非常規(guī)治理機(jī)制也會(huì)在具體運(yùn)行中形成新的治理層次，疊加在已有的各級(jí)政府之上，如各種聯(lián)席會(huì)議、工作委員會(huì)和攻堅(jiān)小組。這些非常規(guī)治理機(jī)制是其他層次政府及其職能部門的“前臺(tái)”，需要其他層級(jí)政府的配合才能完成任務(wù)。大數(shù)據(jù)平臺(tái)是集成的“數(shù)據(jù)集”，是整個(gè)各個(gè)部門的“層次集”，也是集中各種問(wèn)題的“任務(wù)集”。通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)、技術(shù)、部門和任務(wù)等的集成，大數(shù)據(jù)平臺(tái)及其連接的政務(wù)辦事和服務(wù)機(jī)構(gòu)成為各種非常規(guī)治理機(jī)制的常規(guī)化載體，將大量隨機(jī)性、偶發(fā)性的問(wèn)題都納入了治理網(wǎng)絡(luò)，解決了問(wèn)題處理過(guò)程的多主體協(xié)調(diào)和溝通障礙問(wèn)題。

四、互動(dòng)強(qiáng)度的定量化

相對(duì)于普通公眾而言，政府是一個(gè)整體性組織，是為公眾提供各種公共產(chǎn)品和服務(wù)的行動(dòng)主體。如果從這個(gè)層面上來(lái)理解，城市治理根本不會(huì)存在模糊性的問(wèn)題，也就沒(méi)有治理主體互動(dòng)強(qiáng)度。現(xiàn)代政府組織是典型的科層組織，職能分工和層次分化是其典型特征。公眾事實(shí)上打交道的對(duì)象是政府的各個(gè)職能部門，需要按照嚴(yán)格的規(guī)則對(duì)自身的需求或遇到的問(wèn)題等進(jìn)行解構(gòu)，然后依次對(duì)接不同職能部門，最終有效解決問(wèn)題或滿足需求。按照亞當(dāng)·斯密的觀點(diǎn)，在最理想的狀態(tài)下，勞動(dòng)分工可以縮減任務(wù)輪轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)，節(jié)約生產(chǎn)時(shí)間，從而大幅提高勞動(dòng)生產(chǎn)率[20]（p.8）。按照這個(gè)邏輯，不同工人或部門之間幾乎都保持高頻互動(dòng)狀態(tài)，完全可以實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接，城市政府及其部門間的互動(dòng)強(qiáng)度是均質(zhì)的、勻速的和高度穩(wěn)定的。

然而，盡管分工和專業(yè)能夠帶來(lái)治理效率，但由于缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制及其機(jī)構(gòu)，政府組織也很容易產(chǎn)生“碎片化”的問(wèn)題，不同職能部門常常“各自為政”。與治理主體清晰化不同的是，城市治理主體互動(dòng)強(qiáng)度與相應(yīng)的行動(dòng)者數(shù)量無(wú)關(guān)，重點(diǎn)是各政府部門和要素的關(guān)系互動(dòng)頻度及強(qiáng)度?！八槠睅?lái)的互動(dòng)強(qiáng)度問(wèn)題是，在城市治理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部，除了常規(guī)性事務(wù)或問(wèn)題以外，對(duì)很多事物的處理沒(méi)有形成常態(tài)化的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，也缺乏有效的溝通與協(xié)調(diào)，整個(gè)治理網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)十分松散，治理網(wǎng)絡(luò)主體互動(dòng)強(qiáng)度的不夠穩(wěn)定。無(wú)論是韋伯提出的科層組織運(yùn)作的“非人格化”，還是泰勒倡導(dǎo)的消除計(jì)劃職能與管理職能隔閡的“心理革命”，抑或法約爾提出的組織管理14項(xiàng)原則及其“法約爾橋”，都是為了增加治理網(wǎng)絡(luò)中不同行動(dòng)者的互動(dòng)頻度及其速度，從而提高治理效率。

如果用“點(diǎn)”和“線”來(lái)描述城市治理網(wǎng)絡(luò)的形態(tài)及其密度，那么城市治理行動(dòng)界面就是由大量“點(diǎn)”和“線”連接成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)?！包c(diǎn)”的大小表示對(duì)應(yīng)職能部門權(quán)力的大小和資源的多寡，“線”的粗細(xì)及其形態(tài)則表示不同職能部門之間信息、權(quán)力以及資源等的流動(dòng)速度和頻率。治理主體互動(dòng)強(qiáng)度有松散和緊密之分，也有臨時(shí)和常規(guī)之別，還有多（雙）向和單向之質(zhì)。如各種臨時(shí)召開(kāi)的多部門務(wù)虛會(huì)、例會(huì)或者松散的聯(lián)合發(fā)文，對(duì)應(yīng)的主體互動(dòng)強(qiáng)度就是相對(duì)稀疏的、松散的，職能部門及其信息交互的數(shù)量、頻率和速度也都是不穩(wěn)定的和未知的。例如，國(guó)務(wù)院歷年都會(huì)針對(duì)特定事務(wù)或問(wèn)題設(shè)置議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，為促進(jìn)相關(guān)部門的交流、互動(dòng)和協(xié)調(diào)提供平臺(tái)。

治理主體互動(dòng)強(qiáng)度是理解政府部門間關(guān)系及其機(jī)制的重要維度，也是從“部門化政府”向“整體性政府”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵要素。相較于組織機(jī)構(gòu)變革，信息技術(shù)驅(qū)動(dòng)的主體互動(dòng)強(qiáng)度調(diào)整是典型的增量改革，基本做法是“讓數(shù)據(jù)多跑腿，讓群眾少跑腿”，用在線協(xié)作與數(shù)據(jù)共享打造均質(zhì)化、密集化的城市治理網(wǎng)絡(luò)。大數(shù)據(jù)提升主體互動(dòng)強(qiáng)度的首要內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)部門互動(dòng)的數(shù)據(jù)化。在城市治理的多主體行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中，不同部門之間的關(guān)系是通過(guò)信息的互動(dòng)來(lái)展開(kāi)的。大數(shù)據(jù)在城市治理中的應(yīng)用，將不同行動(dòng)者的互動(dòng)及其信息流量、密度和速度都以數(shù)據(jù)的形式加以呈現(xiàn)，展示了部門之間的“指揮—服從”關(guān)系、多邊協(xié)同關(guān)系以及競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，也清楚表示了治理主體的整體互動(dòng)強(qiáng)度的分布狀況。

按照契約理論的觀點(diǎn)，部門或行動(dòng)者之間存在大量的正式契約或非正式契約，任何行動(dòng)及其關(guān)系都是特定契約規(guī)制下的產(chǎn)物[21]。在大數(shù)據(jù)平臺(tái)，具體的城市事務(wù)會(huì)被分解為不同部門的任務(wù)，綁定相應(yīng)的治理責(zé)任，從而使部門之間的關(guān)系及其內(nèi)容都被信息化，成為更加容易被監(jiān)督、計(jì)算或干預(yù)的對(duì)象，實(shí)現(xiàn)了治理主體契約關(guān)系的信息化。浙江省“最多跑一次”改革，將需求最大、最集中和最常見(jiàn)的事項(xiàng)按照關(guān)聯(lián)度進(jìn)行了梳理和區(qū)分，并將其整合成“投資項(xiàng)目審批、不動(dòng)產(chǎn)交易登記、商事登記、公安戶籍車管出入境、公積金業(yè)務(wù)”等6大板塊[13]。針對(duì)具體板塊的事務(wù)，對(duì)應(yīng)的部門數(shù)量及其信息交易契約是關(guān)系清晰定義的，也是有明確規(guī)則進(jìn)行約束的，相應(yīng)的主體互動(dòng)強(qiáng)度也是明確的和固定的。

隨著契約關(guān)系的信息化程度越來(lái)越高，大量城市事務(wù)梳理的流程、規(guī)范和機(jī)制也逐漸清晰，不同城市事務(wù)的處理流程及其涉及主體也更加明確，推動(dòng)了資源流動(dòng)的定量化。城市治理中的權(quán)力、信息、資源和其他要素流動(dòng)的數(shù)量、質(zhì)量和速度，是測(cè)量界面密度的核心指標(biāo)。信息技術(shù)在城市治理中的廣泛應(yīng)用，以數(shù)據(jù)和電子契約的形式固定了城市治理行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)及其資源和要素等的相互流動(dòng)，使不同部門及其行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng)頻度和頻數(shù)都受到了數(shù)據(jù)化規(guī)制，從而使主體互動(dòng)強(qiáng)度也固定下來(lái)。上海市“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)根據(jù)具體服務(wù)事項(xiàng)制定了辦事指南，對(duì)事項(xiàng)的基本信息、申請(qǐng)材料、辦理地點(diǎn)、設(shè)定依據(jù)、辦理方式、辦理流程和常見(jiàn)問(wèn)題等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，使特定事務(wù)的行動(dòng)主體及其關(guān)系都以數(shù)據(jù)化的方式固定在大數(shù)據(jù)平臺(tái)，使對(duì)應(yīng)的主體互動(dòng)強(qiáng)度更加清晰具體[22]。

五、結(jié)論與進(jìn)一步思考

科層制是適應(yīng)現(xiàn)代組織最理想的組織模式，行政組織的低效不是科層制的問(wèn)題，而是由科層組織內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制障礙造成的[23]?，F(xiàn)代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用深刻改變了國(guó)家治理的形態(tài)、機(jī)制和方式，正在催生新的治理形態(tài)及其治理秩序，已經(jīng)成為突破科層組織困境的重要方式[24]?，F(xiàn)代信息技術(shù)的快速發(fā)展給城市治理變革帶來(lái)了新的契機(jī)，繞開(kāi)障礙重重的存量制度機(jī)制問(wèn)題，走增量技術(shù)治理創(chuàng)新道路成為現(xiàn)代城市治理變革的重要特征。大數(shù)據(jù)在城市治理領(lǐng)域的深度應(yīng)用推動(dòng)了治理單元的信息化、治理主體的清晰化、治理層次的扁平化和互動(dòng)強(qiáng)度的定量化，提升了城市治理的敏捷性，從而能夠快速高效地回應(yīng)各種城市治理需求或問(wèn)題，有效地回應(yīng)城市治理需求復(fù)雜性和治理碎片化之間的矛盾。

大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)城市治理變革是一場(chǎng)悄無(wú)聲息的革命，行政組織還保持著原有分工、專業(yè)化及其運(yùn)行機(jī)制。城市治理中的大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用，通過(guò)數(shù)據(jù)及其對(duì)應(yīng)的各種現(xiàn)代信息技術(shù)，推動(dòng)形成了一體化的、集中化的城市治理機(jī)制，正在有效解決城市治理碎片化的問(wèn)題。需要注意的是，洶涌澎湃的大數(shù)據(jù)及其信息技術(shù)的應(yīng)用以事為中心，只有能夠進(jìn)行數(shù)據(jù)化的治理對(duì)象或問(wèn)題，才能夠被納入大數(shù)據(jù)平臺(tái)，得到進(jìn)一步處理和計(jì)算。隨著大數(shù)據(jù)及其技術(shù)在城市治理領(lǐng)域的進(jìn)一步拓展，那些難以（充分）數(shù)據(jù)化的城市治理對(duì)象，或高度復(fù)雜的棘手問(wèn)題等，往往很難進(jìn)入數(shù)據(jù)庫(kù)，很容易成為城市治理的盲點(diǎn)。過(guò)度的技術(shù)崇拜也很容易引發(fā)技術(shù)利維坦或數(shù)據(jù)霸權(quán)主義問(wèn)題，這些都是值得進(jìn)一步思考和研究的議題。

注釋：

①這方面的研究很多，大致可以分為幾類：技術(shù)嵌入組織，形成合力;技術(shù)與組織互斥，降低組織運(yùn)行效率;技術(shù)與組織并行，形成兩套運(yùn)行模式。具體可參見(jiàn)任敏、邱澤奇和黃曉春等人的研究。

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[責(zé)任編輯：張英秀]

The Multiple Logics of Data-Driven Urban Governance Transformation

Li Chunsheng

（Shanghai Jiaotong University， Shanghai 200030）

Abstract：

The wide application of big data and its technology has profoundly changed the mechanism， mode and strategy of urban governance and promoted the transformation of urban governance. Although the construction of big data platforms and their applications vary from place to place， they all promote the informatization of governance units， the clarification of governance subjects， the flattening of governance levels and the quantification of interaction intensity， realize the centralized operation of urban governance process， enhance the agility of urban governance， and effectively respond to the contradiction between the complexity of urban governance needs and the fragmentation of governance system. It is worth noting that data-driven urban governance has technical rigidity， and how to avoid objects that are difficult to be data-driven from becoming blind spots or the emergence of data hegemony is an important topic worth further consideration and research.

Key words：big data， information technology， urban governance， fine governance， agile governance