雙向激活：“河長制”運行中體制與機制的連接

肖濱 鄭凱

〔摘要〕水環(huán)境治理是國家治理的重要環(huán)節(jié)，長期以來學術(shù)界針對“什么因素影響了中國水環(huán)境治理的效果”這一問題形成了兩種截然不同的解釋路徑?！绑w制失效論”認為結(jié)構(gòu)性的治理體制是影響治理效果的核心因素，“機制有效論”則認為微觀的、程序性的機制因素更有解釋力。通過對廣州市2014年以來水污染治理實踐中兩個版本“河長制”實施過程的追蹤觀察，本文發(fā)現(xiàn)體制與機制之間的關(guān)系是影響水環(huán)境治理的關(guān)鍵性因素，“河長制”20版本正是實現(xiàn)了治理體制與治理機制的有效融合，建立了“雙向激活”的互動機制從而提升了水環(huán)境治理的效果。提升國家治理效能的核心在于正確處理好體制與機制之間的關(guān)系。

〔關(guān)鍵詞〕治理效能;體制;機制;河長制

〔中圖分類號〕TV2134;X321〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2021）06-0010-09

〔作者簡介〕肖濱，中山大學政治與公共事務管理學院教授、博士生導師，教育部長江學者特聘教授;

鄭凱，中山大學政治與公共事務管理學院博士研究生，廣東廣州510275。改革開放以來，中國經(jīng)濟社會取得長足進步，創(chuàng)造了舉世矚目的“中國奇跡”。但不可否認的是，經(jīng)濟社會的高速發(fā)展也帶來了諸多“中國難題”，環(huán)境污染特別是水環(huán)境污染是其中比較突出的方面。《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，自2004年至2016年，中國主要流域水質(zhì)處于劣Ⅴ類的河段始終居于10%以上①，水資源的污染非常嚴重且長期得不到有效治理，2007年太湖的“藍藻”危機、2015年廣東東江源頭污染等重大水污染事件的爆發(fā)標志著水資源治理難題的解決刻不容緩。與此同時，水資源污染問題并非中國所獨有，而是世界各國特別是發(fā)展中國家共同面臨的難題?！堵?lián)合國世界水發(fā)展報告2018基于自然的水資源解決方案》顯示，自20世紀90年代以來，亞洲、拉丁美洲、非洲各國的幾乎每條河流的水污染情況都進一步惡化，水環(huán)境污染治理可以說是一個世界性的難題。②

2016年10月11日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第二十八次會議，審議通過《關(guān)于全面推行河長制的意見》，同年12月11日該文件正式出臺，自此“河長制”在全國全面推行?！昂娱L制”實施后，全國主要流域的水質(zhì)明顯改善，城市黑臭水體也得到較好治理。生態(tài)環(huán)境部公布的數(shù)據(jù)顯示，自2017年以來，全國地表水水質(zhì)逐年改善，截至2019年底全國地表水水質(zhì)處于劣Ⅴ類的比例為27%，2899個城市黑臭水體中，已完成整治2513個，消除率為867%。③ “河長制”的實施一定程度緩解了長期以來“久治不清”的水污染問題，為破解水資源治理難題貢獻了“中國方案”。為什么“久治不清”的河流在“河長制”實施后水質(zhì)得到明顯改善？什么因素在其中發(fā)揮了作用？這是本文關(guān)注的核心問題。對這一問題的回答，其意義不僅在于探究“河長制”的作用機制，更重要的是為破解國家治理中的諸多“中國難題”提供可借鑒的方案。

一、概念界定與文獻綜述

（一）概念界定：制度、體制與機制

黨的十八屆三中全會提出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。④“國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力”。⑤如果將環(huán)境治理放置在國家治理體系和治理能力的語境下，顯然環(huán)境治理效能的提升屬于治理能力的范疇，而要探究治理能力變化的因素則要在治理體系的維度尋找答案。

在關(guān)于國家治理體系的相關(guān)表述中，無論是學術(shù)界，還是實務界，體制與機制都是使用率很高的一對概念。然而，關(guān)于二者的具體內(nèi)涵，學界一直缺乏明確的界定。目前，官方文件中將治理體系定義為：國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。⑥簡言之，國家治理體系就是一套制度體系，同時體制與機制是這套制度體系的重要內(nèi)容。因此，如果要分析體制與機制這一對概念，首先需要界定制度這一概念。

雖然關(guān)于制度是什么，學界也沒取得共識，但一般而言，制度指的是“一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范”。⑦這是對制度的一般性定義，國家制度體系中的“制度”顯然指的是這一定義下的制度。需要注意的是，制度內(nèi)部有清晰的層級劃分。十九屆四中全會公報將國家制度體系劃分為三類：根本制度、基本制度和重要制度。⑧有學者從學理上將國家制度體系劃分為三個層級，即根本制度、基本制度和具體制度。根本制度決定國家生活的憲法基礎，主要涉及國家的性質(zhì)、權(quán)力歸屬等問題;基本制度決定了國家政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面的基本方式，明確行為主體的權(quán)力職責和行為規(guī)則;具體制度則指微觀層面對相應制度的實施程序、時間等問題做出的規(guī)定。⑨或者說，國家制度體系可以權(quán)力為核心劃分為三個層級：一是以權(quán)力歸屬為核心的根本制度，學界通常稱之為政體（regime）;二是以權(quán)力結(jié)構(gòu)為核心的基本制度，主要目的在于規(guī)范各權(quán)力主體間的關(guān)系及行為模式，被稱之為體制（system）;三是以權(quán)力的運作流程為核心的基本制度，本文將其定義為機制（mechanism）。

上述對制度體系內(nèi)部三個層級的劃分有兩條清晰的邏輯線索。一是政權(quán)與治權(quán)的劃分。有學者將國家權(quán)力體系分為政權(quán)和治權(quán)兩個維度，前者指國家權(quán)力由誰來掌控，后者重點關(guān)注國家權(quán)力如何有效運轉(zhuǎn)。⑩基于政權(quán)與治權(quán)的劃分，我們清晰地看到，作為基礎性的根本制度（政體）其涉及的是權(quán)力歸屬的問題，因此屬于政權(quán)層面，而體制與機制則更多的是國家權(quán)力的運作過程，因此屬于治權(quán)的層面。二是治權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和程序的劃分。體制機制都屬于治權(quán)維度，但二者仍然存在明顯區(qū)分：體制是制度的中觀層次，具有結(jié)構(gòu)和規(guī)則兩方面含義，主要調(diào)整的是治理主體間的權(quán)力結(jié)構(gòu)與行為規(guī)則;機制是制度的微觀層次，其核心特征是程序性，是對微觀層面制度實施的流程、時間等相關(guān)程序性問題的規(guī)定。由此，制度體系內(nèi)部的三個層級有著清晰的概念邊界。同時，治理有效性問題更多與治權(quán)相關(guān)?；诖?，本文將重點關(guān)注體制與機制之間的關(guān)系如何影響治理效能。

（二）文獻綜述

依據(jù)上述對體制與機制的界定，我們可以將現(xiàn)有關(guān)于中國水資源治理的研究劃分為兩種解釋路徑：體制失效論和機制有效論。體制失效論關(guān)注的核心議題是，水污染問題長期得不到有效治理的原因是什么;機制有效論則重點關(guān)注“河長制”實施后水污染問題為何得到了有效治理。從表面上看，兩條解釋路徑似乎關(guān)注的是兩個不同的研究問題。而從本質(zhì)上看，二者在回答同一個問題：什么因素影響了中國水環(huán)境治理的效果。前者認為是結(jié)構(gòu)性的體制因素，后者認為是微觀的、程序性的機制因素。

1.體制失效論

如前所述，體制調(diào)整的是組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系。就體制層面而言，現(xiàn)有研究主要從縱向權(quán)力間關(guān)系與橫向權(quán)力間關(guān)系兩個維度解釋了現(xiàn)有體制如何影響水環(huán)境治理的效果。

一方面，從縱向權(quán)力間關(guān)系來看，水環(huán)境治理體系呈現(xiàn)“壓力型體制”的特征，這導致了激勵失效的難題?！耙黄狈駴Q制”是“壓力型體制”的重要工具，列入“一票否決制”考核任務常常被稱為“硬指標”，但是“硬指標”與“軟約束”之間的悖論使得激勵弱化乃至失效。冉冉在研究中央政府的政治激勵與地方政府環(huán)境治理的關(guān)系時提到，干部考核指標體系是當前中央政府激勵地方官員推進環(huán)境治理的主要手段，這種帶有明顯“壓力型體制”色彩的激勵模式因指標設置、測量以及監(jiān)督等方面的缺陷，導致自上而下激勵措施失效，從而造成地方政府在環(huán)境治理中通常采取應付、造假等方式應對上級政府的考核，這是中國環(huán)境治理失敗的根源所在。在“壓力型體制”下，監(jiān)督和考核的主體是上級政府，由此地方政府行為呈現(xiàn)“對上負責”的特征，這導致自下而上的監(jiān)督無力。政體類型與環(huán)境治理績效之間的關(guān)系是比較環(huán)境政治研究關(guān)注的核心議題，現(xiàn)有研究認為，民主政體相較于威權(quán)政體能取得更好的環(huán)境治理績效，而之所以如此，是因為民主政體有更為成熟的公民參與體系，由此形成了自下而上的監(jiān)督力量，促使地方政府更好地履行環(huán)境治理職責。瑪格麗特（Margrethe）在對民主與環(huán)境污染的研究中論證了二者之間的負相關(guān)關(guān)系，即民主國家的污染程度低于非民主國家，在這其中公民獲取和傳輸信息渠道的暢通以及公民的監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。民主體制下公民獲取信息的渠道相對暢通、信息透明度較高，同時民主國家有更為成熟的信息傳輸體系;另外，民主國家公民參與對政府行為的監(jiān)督形成了外在壓力，增強了政府的回應性。沈坤榮和金剛的研究發(fā)現(xiàn)，中國地方政府在環(huán)境治理中會利用與上級政府之間的信息不對稱，將易改善的水溶解氧等指標向上級匯報，而瞞報較難改善的水中深度污染物等信息，以此粉飾治水效果。

另一方面，從橫向權(quán)力間關(guān)系來看，權(quán)力和資源的碎片化帶來了跨部門協(xié)作的難題?！八槠?quán)主義”最早由李侃如（Lieberthal）和奧森伯格（Oksenberg）在研究中國的決策體制時所提出，隨后李侃如將其運用到環(huán)境治理體系的研究中。他認為，中國的政府結(jié)構(gòu)宏觀上可分為縱向的“條”和橫向的“塊”兩部分，環(huán)境保護職能在“條”上分配于級別不同的部門，而處于不同層級的環(huán)保部門又隸屬于各層級的“塊”之中，稱為“使條條隸屬于塊塊”，環(huán)保部門既要接受上一層級環(huán)保部門“條條”的領導，同時又要接受本層級政府“塊塊”的領導，但本層級政府的級別和上級環(huán)保部門的級別相同，而“塊”的邏輯強于“條”，使得“條”無法指揮“塊”，這就導致縱向維度的“碎片化”。另外，在“塊塊”中，每一地方政府內(nèi)部的職能又分散于不同的副職領導，且不允許插手分管部門之外的事務，這導致了“塊塊”之間的分散化?？傊?，“條”與“塊”之間以及“塊塊”內(nèi)部都呈現(xiàn)碎片化特征，條塊分割的政府治理結(jié)構(gòu)導致環(huán)境治理中的協(xié)作困境。任敏也認為環(huán)境治理的資源和權(quán)力分配過于分散，權(quán)力分散在水利、環(huán)保、海洋、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)等多個職能部門，從國家到地方各部門基于自身利益在治理主體、環(huán)境補償、法規(guī)體系等方面難以形成共識，利益的分化以及權(quán)力的分散化，使得決策和執(zhí)行過程難以協(xié)調(diào)，導致跨部門協(xié)作難以達成，最終導致水環(huán)境治理的失敗。

2.機制有效論

與“體制失效論”將“體制”視為影響水環(huán)境治理績效的核心變量不同，“機制有效論”認為“機制”特別是“河長制”的實施在其中發(fā)揮著重要作用。具體而言，“河長制”在激勵、協(xié)作和監(jiān)督三個層面推進了水環(huán)境治理。

首先，在激勵層面，“河長制”中的首長負責制強化了地方官員的環(huán)境治理責任，推進了水環(huán)境的治理。熊燁基于橫向間權(quán)力機制和縱向間權(quán)力機制將治理模式分為強治理、資源依賴型治理、權(quán)威依賴型治理和弱治理，認為“河長制”中“首長負責制”的規(guī)定增強了治理機制的權(quán)威屬性，因此相較于之前，縱向間權(quán)力機制得以增強，水資源治理模式實現(xiàn)了從弱治理向權(quán)威依賴型治理的跨越。沈滿洪等人也強調(diào)“河長制”中的制度權(quán)威和問責對治理的積極影響。劉超和吳加明重點關(guān)注職責體系的影響，認為“河長制”是對原有環(huán)境保護“一票否決制”和問責制的細化和延伸，正是問責壓力推動了制度運行。

其次，在協(xié)作層面，聯(lián)席會議機制促成了職能部門的協(xié)同。周建國認為，首長負責制帶來的組織權(quán)威有效解決了縱向間權(quán)責分散化的難題，而聯(lián)席會議機制則將分散于橫向間職能部門的權(quán)力整合起來，二者共同作用實現(xiàn)了橫向和縱向間權(quán)力資源的整合。任敏基于對跨域三岔河口水污染治理個案的分析，認為“河長制”促成了混合權(quán)威下的等級協(xié)作機制，跨域協(xié)作在首長負責制的影響下形成了三級協(xié)作模式：上級部門間合作、流域組織協(xié)作、職能部門協(xié)作。

最后，在監(jiān)督層面，河長制引入“社會參與”機制有效解決了自下而上監(jiān)督無力的難題。歐陽杰通過雙重差分法分析了“河長制”對水質(zhì)的影響，發(fā)現(xiàn)“河長制”實施前后水質(zhì)有明顯提升，在自上而下的行政體制加強監(jiān)管之外，社會層面的公眾參與在其中也發(fā)揮了重要作用，通過設置公示牌和邀請居民巡河，搭建起了自下而上的信息傳輸通道，為上級政府提供了更為準確的信息，從而在上級政府權(quán)威壓力之外形成了自下而上的監(jiān)督壓力，在上級壓力與下級監(jiān)督的共同作用下水質(zhì)得以改善。

3.文獻評價

上述兩條解釋路徑從宏觀的“治理體制”和微觀的“治理機制”兩個層面解釋了影響中國水環(huán)境治理效果的原因，同時展現(xiàn)了環(huán)境治理體系的三個體制性特征以及當前水環(huán)境治理需要突破的“三大難題”，即激勵難題、協(xié)作難題和監(jiān)督難題，為本研究提供了深厚的理論資源。同時，“體制失效論”看到了影響環(huán)境治理的結(jié)構(gòu)性因素，能夠很好地解釋中國水污染長期得不到有效治理的原因，展現(xiàn)了現(xiàn)有體制解決環(huán)境治理“中國難題”的困難所在?！皺C制有效論”關(guān)注微觀的運作過程，展現(xiàn)了作為機制創(chuàng)新的“河長制”能在一定程度上緩解水污染問題的可能，對“河長制”實施之后的水質(zhì)提升有較強的解釋力。但不可否認的是，現(xiàn)有解釋也有各自的短板。體制為機制運行提供結(jié)構(gòu)性的組織基礎，機制則是支撐或落實體制的主要內(nèi)容，水環(huán)境治理既不是抽象的體制運作，也不是單純的環(huán)境政策實施，而是機制嵌入體制二者共同運作的過程。由此，“體制失效論”過于強調(diào)結(jié)構(gòu)性因素的影響，而忽略了對微觀機制運行過程的關(guān)注?！皺C制有效論”則過于強調(diào)機制創(chuàng)新的作用，忽視了機制運行背后的體制性特征。只有將“體制”與“機制”結(jié)合起來，方可展現(xiàn)水環(huán)境治理的整體圖景。廣州市的治水實踐表明，水環(huán)境治理效果的提升，既不是通過大刀闊斧的“體制性變革”，也不是簡單的“機制創(chuàng)新”。

二、案例引入與分析框架

（一）案例引入

廣州市位于中國南部的豐水區(qū)，轄內(nèi)河涌眾多且污染嚴重，水體又黑又臭，河涌水質(zhì)長期處于“久治不清”的狀態(tài)。2014年，廣州市印發(fā)《廣州市水更清建設方案》，要求各區(qū)對轄內(nèi)河涌全面實行“河長”責任制?！昂娱L制”作為水污染治理的創(chuàng)新機制首次在全市范圍內(nèi)全面推行。各區(qū)建立區(qū)、鎮(zhèn)/街、村/居三級河長制，三級河長分別由常務副區(qū)長、街道辦事處主任、居委會主任擔任，并將“河長”工作納入年度工作考評。2015年8月，住建部下發(fā)《城市黑臭水體整治工作指南》，要求各地按照“公眾評議+水質(zhì)測評”的流程識別黑臭水體。廣州市按照文件要求，識別黑臭河涌147條，并將其中的35條納入首批治理項目。2017年8月國家住建部暗訪35條黑臭河涌治理情況，僅有2條河涌水質(zhì)“基本改善”，其余33條被認定為“黑臭水體”。這一階段的黑臭河涌治理收效甚微。

2016年12月，在國家層面頒布《關(guān)于全面推行河長制的意見》后，“河長制”自上而下開始全面推行。2017年4月，《廣州市全面推行河長制實施方案》出臺，在2014年的“河長”責任制基礎上建立新的“河長制”。與之前相比，新的“河長制”有三個主要變化：一是將工作考核納入“一票否決”指標體系;二是區(qū)一級所有副區(qū)長都要擔任河涌的河長;三是建立“廣州河長”互聯(lián)網(wǎng)平臺。與前一階段相比，新的“河長制”實施后黑臭水體治理“成效顯著”。2018年6月，35條黑臭河涌中有32條“不黑不臭”，3條“輕度黑臭”。到2020年11月，國家監(jiān)管平臺的147條黑臭水體全部消除黑臭，消除比例達100%，基本實現(xiàn)“長制久清”。

從“久治不清”到“長制久清”，從“收效甚微”到“成效顯著”，廣州市黑臭河涌的治理實踐為我們提供了一個典型案例。之所以選擇這個案例，一個重要理由在于：它有一個發(fā)展、演變的過程。我們可以將廣州黑臭河涌治理的過程分為兩個階段：2014-2017年，這是“河長制”10版本運行的時期;2017年至今，“河長制”20版本運行的時期。在這兩個階段，水環(huán)境治理體系的體制性特征（壓力型體制、權(quán)力碎片化、對上負責制）并沒有改變，但為什么“河長制”20版本推行后黑臭河涌得到有效治理？如果“機制”在其中發(fā)揮著重要作用，“河長制”10版本與20版本之間在機制層面的差異并不顯著，為什么10版本“收效甚微”，20版本“成效顯著”？或者說，“治理體制失效論”和“治理機制有效論”都無法解釋廣州治水的案例，在兩條解釋路徑之外到底是什么因素在其中起了決定性作用？

（二）分析框架

分析發(fā)現(xiàn)，之所以自2017年以來廣州市黑臭水體治理成效顯著，是因為相較于“河長制”10版本，20版本實現(xiàn)了“機制”與“體制”的融合。“河長制”20版本從三個層面將“機制”融入“體制”之中（見圖1）。首先，“河長制”的目標考核機制與壓力型體制中的“一票否決制”相結(jié)合，破解了長期以來激勵動力不足的問題。其次，“河長制”將任務分配機制融入碎片化威權(quán)體制的“副職分管制”中，建立以任務為核心的跨部門協(xié)作網(wǎng)絡，解決了協(xié)作難題。最后，信息傳輸機制與壓力型體制中“對上負責制”的協(xié)同作用化解了監(jiān)督無力的問題。與現(xiàn)有文獻認為體制因素或者機制因素是影響水環(huán)境治理效果的核心變量不同，本文認為二者之間的關(guān)系是更為重要的因素。因此，我們將從激勵、監(jiān)督、協(xié)作三方面入手，展現(xiàn)“體制”與“機制”的連接是如何影響水環(huán)境治理成效的。

三、一票否決制、目標考核機制與激勵動力

壓力型體制是指一級政治組織為了實現(xiàn)趕超和完成上級下達的各項指標，而采取的數(shù)量化的任務分解管理方式和物質(zhì)化的評價體系。因任務和指標中主要部分采取的評價方式是“一票否決”制，各級組織實際上是在這種評價體系的壓力下運行的?！耙黄狈駴Q制”是“壓力型體制”的一個重要工具，雖受學界廣泛批評，但這種將考核結(jié)果與職業(yè)晉升相掛鉤的制度安排無疑是一種強有力的激勵措施?！昂娱L制”的推行正有賴于將工作考核納入“一票否決”指標體系。

（一）從“不當回事”到“重視”：一票否決制的推行

2014年，“河長制”10版本頒布時，“河長制”工作考核并未納入“一票否決”指標體系，而是在2015年住建部下發(fā)《城市黑臭水體整治工作指南》之后。35條首批治理的黑臭河涌被納入國家監(jiān)管平臺，黑臭河涌水質(zhì)一月一報，每年住建部會組織“國檢”，暗訪黑臭河涌的治理情況。正是在此背景下，廣州市將“河長制”工作考核納入“一票否決”指標中。一位街道辦主任接受訪談時說到，“2014年剛推‘河長制的時候，我們街級河長還沒怎么當回事，反正就是加個頭銜，那時候考核指標也不很明確，這件事也不是我們的重點工作。但2015年年底納入‘一票否決之后，開始重視起來了，開始關(guān)注我們街片區(qū)的黑臭河涌。但是當時就是有點緊張，記掛著這個事兒，到底該怎么干還不是特別清楚，主要就是應對上面的檢查。真正全面動起來還是在2017年新的‘河長制方案實施之后?！保▽街道辦事處Z主任的訪談，編號20180925Z）“一票否決制”確實提升了“河長制”工作的激勵強度，但這種強激勵并沒有直接帶來有效回應，在缺乏完善的考核指標體系情況下，地方官員更傾向于采取“應付式”的行為來回應上級政府施加的壓力。

（二）從“應付”到“執(zhí)行”：考核指標體系的建立

如前所述，將“河長制”工作納入一票否決考核指標后，地方政府官員開始重視該項工作，但從“應付式”行動到真正執(zhí)行卻是在2017年“河長制”20版本推行之后。之所以有如此變化，主要得益于新建立的“河長制”專門對考核機制做了細化，建立了較為完善的考核指標體系。

首先，考核的職責劃分。從市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村（居）四個層級的職能分工看，廣州市明確角色定位：市一級為指導監(jiān)督者，核心職能是監(jiān)督下級政府的工作;區(qū)一級為污染治理者，除鎮(zhèn)（街）負責的違章建筑拆除這一項外，其他所有的水環(huán)境污染問題均由區(qū)政府解決;鎮(zhèn)（街）一級負責征地拆遷與問題上報;村（居）一級協(xié)助鎮(zhèn)（街）一級日常巡河、上報問題。這就形成了鎮(zhèn)（街）上報問題、區(qū)解決問題、市監(jiān)督的格局，使權(quán)力和職能在三級政府間相對獨立，各政府層級的職責更為明確。

其次，考核的責任主體。在市一級，市委書記擔任第一總河長，市長擔任總河長。市級以下的區(qū)和鎮(zhèn)（街），由黨委書記擔任總河長，政府主要領導擔任副總河長。市第一總河長是本市推行“河長制”第一責任人，對本市河湖管理保護負總責。而在區(qū)和鎮(zhèn)（街）制定的實施方案中，區(qū)委書記/鎮(zhèn)黨委書記（街道黨工委書記）是本轄區(qū)推行“河長制”第一責任人，對本轄區(qū)河湖管理保護負總責。

最后，考核指標。2017年9月，《廣州市河長制考核辦法（試行）》頒布，對區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村（居）三級河長依據(jù)其職責分工的不同，制定了《區(qū)級河長考核評分表》《鎮(zhèn)街級河長考核評分表》及《村居級河長考核評分表》，通過下管一級的方式，考核工作由上一級全面推行“河長制”領導小組負責。以鎮(zhèn)街級河長考核為例，共有3個考核項目，涉及21個考核指標，總分100分。該辦法還對考核結(jié)果及其運用做了詳細規(guī)定，按照從高到低的順序，90分以上為優(yōu)秀，80分以上為良好，60分以上為合格，60分以下為不合格。對“優(yōu)秀”等次，予以通報表揚，并在資金安排上予以優(yōu)先。年度考核結(jié)果為“不合格”的，由上級河長辦啟動追責程序，包括約談、通報批評、停職檢查、責令辭職?！?017年之后，我們就按照考核評分表來干，不干還不行，沒辦法，上面追的緊還追的細?！保▽街道辦事處Z主任的訪談，編號20180925Z）

由此可見，“河長制”20版本的順利推進得益于“一票否決制”和目標考核機制的聯(lián)結(jié)。一方面，將“河長制”工作納入一票否決考核指標中提升了激勵強度。另一方面，“河長制”20版本通過制定目標考核機制、完善指標考核體系、提升指標硬度，在“強激勵”和“硬指標”的共同作用下“河長制”得以順利推行。

四、副職分管制、任務分配機制與協(xié)作合力

副職分管制是中國政府結(jié)構(gòu)的一個重要特征，即在政府結(jié)構(gòu)中，各職能部門并非由政府一把手直接領導，而是歸口于政府副職，在運行過程中不允許插手干預自身分管部門以外的職能部門的事務。因此，在副職分管制下，跨部門協(xié)作并非由職能部門間直接開展，而是需要向分管領導報批，由各自分管領導組織協(xié)調(diào)。水環(huán)境治理工作是一項涉及多個部門的整體性工程。以廣州市H區(qū)為例（區(qū)一級負責解決問題），每條河涌的治理面臨著10項任務：污水處理、工業(yè)排污、餐飲排污、水產(chǎn)養(yǎng)殖、堤岸綠化、河道清淤與水利設施、堤岸保潔、水面保潔、“六亂”問題、廢棄船只處理。這10項任務被分配到12個職能部門，12個職能部門接受6位副區(qū)長的領導。因此，在職能分散化、權(quán)力碎片化下形成跨部門協(xié)作則是一個難題，而副職分管制形成的職權(quán)壁壘更增加了協(xié)作難度。

（一）從“單線負責”到“多線負責”：副職負責制的確立

在“河長制”10版本中，區(qū)一級負責河長制工作的主要包括分管環(huán)保工作的副區(qū)長、環(huán)保線職能部門負責人（包括環(huán)保局、水務和農(nóng)業(yè)局、城管局），這導致“河長制”工作的推進完全是環(huán)保線負責人的“獨角戲”?！昂娱L制”20版本為了加強區(qū)級各職能部門的協(xié)作，建立了新的區(qū)級河長任務分配機制。首先，區(qū)一級建立“區(qū)總河長+區(qū)級河長”的組織結(jié)構(gòu)，由區(qū)委書記擔任總河長，區(qū)政府副職擔任區(qū)級河長。其次，在任務分配上，作為區(qū)級河長，政府副職除了負責日常分管工作外，還要負責其責任河涌的整治與管理保護工作。以廣州市H區(qū)為例，轄區(qū)內(nèi)的50條河涌分配給6個副區(qū)長，每個副區(qū)長負責若干條河涌，對每條河涌的治理負責。最后，2017年頒布的《廣州市河長制考核辦法（試行）》中制定了《區(qū)級河長考核評分表》，對區(qū)級河長的考核指標做了明確規(guī)定，要求將區(qū)級河長的年度考核結(jié)果抄送市委組織部，作為地方官員晉升的重要依據(jù)?；谏鲜霭才牛瑓^(qū)一級的河涌治理任務被分配到各分管副區(qū)長，同時在組織體系和考核體系的壓力下，河涌治理職責從城管線擴展到所有職能部門分管領導。

（二）從“單線行動”到“多線聯(lián)動”：跨部門協(xié)作的形成

在“副職責任制”推行之后，副區(qū)長不僅要負責原有分管領域的工作，同時按照《H區(qū)全面推行河長制工作方案》的要求，作為區(qū)級河長要負責其責任河涌的整治與管理保護工作。每條河涌的治理涉及到10項工作任務，這些任務又分散在12個部門中，如果僅考慮副職分管制，顯然每個副區(qū)長的職權(quán)是無法完成整條河涌的治理工作，面臨著權(quán)力與任務無法匹配的問題。

以“副職分管制”為基礎的任務分配方式迫使副區(qū)長打破原來的分管界限，建立以任務為中心的部門協(xié)作網(wǎng)絡。2018年5月29日，副區(qū)長D到其擔任河長的南箕涌現(xiàn)場調(diào)研并召開現(xiàn)場辦公會議，研究部署水環(huán)境治理工作。陪同D參加現(xiàn)場調(diào)研的除了其分管的市場監(jiān)管局和食品藥品監(jiān)管局的負責人外，住建局、水務局和生態(tài)環(huán)境分局的負責人也在現(xiàn)場。以現(xiàn)場辦公會的形式，協(xié)調(diào)各職能部門之間的工作，形成橫向各職能部門之間的協(xié)作。因此，“河長制”20版本將任務分配機制融入“副職分管制”中的制度設計較好解決了跨部門協(xié)作的難題。

五、對上負責制、信息傳輸機制與監(jiān)督壓力

“對上負責制”是壓力型體制衍生出的又一體制特征。在壓力型體制中，任務的分配者與考核者均是上級政府。雖然上級政府掌握著核心權(quán)力，但是想從下級政府獲取真實、全面的信息卻非常困難。沈坤榮和金剛的研究就展現(xiàn)了地方政府在水污染治理過程中利用上下級政府間信息不對稱瞞報較難改善的水中深度污染物等信息，以此粉飾其治水效果。同時，由于下管一級制和公民參與的不足，基層政府和公民雖然掌握著信息，但是缺乏自下而上的監(jiān)督權(quán)，致使“有權(quán)者無信息，有信息者無權(quán)力”現(xiàn)象的產(chǎn)生。這導致自上而下和自下而上雙向監(jiān)督機制的雙重弱化。如何在“對上負責制”下通過制度設計強化雙向監(jiān)督是水環(huán)境治理必須破解的難題。

（一）從“單向監(jiān)督”到“雙向監(jiān)督”：信息傳輸機制的建立

2017年6月，廣州市印發(fā)《關(guān)于做好河長制公示牌設置工作的通知》，要求在7月10日之前完成所有35條黑臭河涌公示牌的設置。公示牌的內(nèi)容必須包括：河道名稱、河段起點、河段終點、河段長度、各級河長（姓名、手機聯(lián)系方式）、河長職責、整治目標、監(jiān)督電話、12345 公眾微信二維碼、廣州治水App二維碼，以保障公民的參與權(quán)。另外，廣州市在推行“河長制”過程中還建立了“廣州河長”App（以下簡稱“App”）。該信息平臺由廣州市河長辦負責，所有與水環(huán)境污染相關(guān)的問題都通過該平臺上報、解決、審核。App基于市一級負責監(jiān)督、區(qū)一級負責問題處理、鎮(zhèn)（街）一級負責問題上報的職能分工建立了問題上報、處理、監(jiān)督的信息化平臺。

公示牌的設立與“廣州河長”App的使用從根本上改變了原有的信息傳輸結(jié)構(gòu)，主要體現(xiàn)在兩個方面：公示牌的設立改變了公民作為參與者與各級政府之間的信息傳輸結(jié)構(gòu)，而“廣州河長”App的使用則改變了政府內(nèi)部不同層級之間的信息傳輸方式。同時也形成了“四權(quán)分離”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，即監(jiān)督權(quán)（市）、處理權(quán)（區(qū)）、上報權(quán)（街）、參與權(quán)（民）四種權(quán)力的分離。

這種以“四權(quán)分離”為核心的信息傳輸機制完全嵌入“對上負責制”之中。首先，就權(quán)力配置機制而言，區(qū)一級掌握的問題處理權(quán)和鎮(zhèn)街一級的問題上報權(quán)都受到市一級的監(jiān)督，即區(qū)、鎮(zhèn)街對市負責。其次，“廣州河長”App信息平臺由廣州市河長辦負責，公民投訴的信息、鎮(zhèn)街上報的問題信息和區(qū)問題處理結(jié)果的信息都匯總到市一級，信息傳輸機制的運轉(zhuǎn)是一個自下而上的信息傳輸過程。這一制度安排形成了“雙向監(jiān)督”機制，即區(qū)和鎮(zhèn)街不僅受到市一級自上而下的監(jiān)督，而且受到公民自下而上的監(jiān)督，而由于公民投訴的信息會反饋到市一級，在市一級監(jiān)督權(quán)的加持下，公民自下而上的監(jiān)督得以強化。

（二）從“低效”到“高效”：雙向監(jiān)督的治理效果

這一“雙向監(jiān)督”機制提升了鎮(zhèn)街上報問題和區(qū)處理問題的效率。一方面，監(jiān)督權(quán)、上報權(quán)與參與權(quán)的分離形成了“市”與“民”對“鎮(zhèn)/街”的雙向監(jiān)督，從而促使鎮(zhèn)/街積極上報問題?！拔覀?nèi)粘Ｑ埠泳褪前l(fā)現(xiàn)問題、上報，防止讓居民發(fā)現(xiàn)什么問題向上面投訴，我們讓居委會主任每天巡一遍，發(fā)現(xiàn)問題就告訴我們，我們用APP上報，上報了能拿積分，而且又不用我們處理，要是漏了問題沒報那就麻煩了。市里面還有巡查員，每天到處巡查，發(fā)現(xiàn)問題就在APP上報，年底還要扣分。搞得我們每天都很緊張。”（對S街道河長辦工作人員H的訪談，編號20181207H）另一方面，監(jiān)督權(quán)、處理權(quán)、上報權(quán)的分離形成了“市”與“鎮(zhèn)/街”對“區(qū)”的雙向監(jiān)督，從而促使區(qū)積極處理問題。在原有的信息傳輸結(jié)構(gòu)中，街道發(fā)函要求區(qū)職能部門協(xié)助解決河涌治理問題時，由于二者處于同一行政級別，鎮(zhèn)（街）無法向職能部門施加壓力，因此問題常常得不到解決。而隨著App投入使用，當問題通過App平臺上報進入處理程序后，在《廣州河長App問題辦理時限》的約束下，相關(guān)職能部門必須予以解決?！爸拔覀冇幸淮闻龅脚盼酃艿赖膯栴}，我們就發(fā)函給住建水務局，讓他們幫我們解決，他們根本就不理我們，后面我們通過App又把問題報上去了，一個星期，問題解決了。所以后來我們學聰明了，有問題直接通過APP上報。原來河涌邊的電纜線很亂，我們就在APP上報了，后面是區(qū)科工商信局讓運營商給重新整理了。有一次，隔壁街道的來我們這兒交流，就問我們：你們這兒跨河的電纜也沒有，河堤上的電纜也很整齊，我們那兒給科工商信局發(fā)了好幾次函都沒給我們解決。我跟他說，發(fā)函沒用，去‘廣州河長App上報，保證給你解決?！保▽街道河長辦工作人員H的訪談，編號20181207H）

六、結(jié)論

本文基于廣州市“河長制”推進過程的研究，回答了什么因素影響了水環(huán)境治理的效果這一問題。具體而言，正是體制與機制的連接，實現(xiàn)了二者之間的“雙向激活”從而提升了水環(huán)境治理的效果。

首先，河長制的目標考核機制與一票否決制相結(jié)合提升了指標硬度和激勵強度，為河長制運行提供了激勵動力。河長制20版本之所以能順利推進，關(guān)鍵在于將黑臭河涌治理納入一票否決制中，這一舉措有效化解了地方官員動力不足的問題。同時，責任主體的明確化、考核體系的標準化增強了考核指標的硬度，破除了長期以來一票否決制“硬指標”與“軟約束”之間的悖論。一票否決制為目標責任制的運行提供了動力，而目標考核機制則為一票否決制在水環(huán)境治理領域的落地提供了支撐。

其次，河長制的任務分配機制融入副職分管制中，解決了權(quán)力分散化和碎片化的難題，促成了跨部門協(xié)作的形成，為制度運行提供了協(xié)作合力。副職分管制常常被認為是副職領導以及職能部門之間協(xié)作壁壘產(chǎn)生的體制根源，但這并不意味著副職分管制沒有激活跨部門協(xié)作的可能。河長制20版本建立的“副區(qū)長兼任區(qū)級河長”的任務分配機制使得區(qū)級河長面臨職權(quán)與任務不相匹配的局面，為了完成指標任務，就不得不打破原來的分工壁壘，建立跨部門協(xié)作機制。由此可見，任務分配機制是激發(fā)副職分管制協(xié)作潛能的關(guān)鍵所在。

最后，河長制的信息傳輸機制與對上負責制相融合，增強了自上而下與自下而上雙向的監(jiān)督壓力。河長制20版本通過搭建“廣州河長”App平臺，建立跨層級的信息傳輸渠道，形成了監(jiān)督權(quán)、解決權(quán)、上報權(quán)、參與權(quán)的“四權(quán)分離”格局。兩種機制融入對上負責制中，形成了“上對下賦予權(quán)力，下對上傳遞信息”的機制，實現(xiàn)了“給有信息者權(quán)力，給有權(quán)力者信息”，從而走出“有權(quán)者無信息，有信息者無權(quán)力”的困境。

廣州治水實踐表明，僅從體制維度或機制維度是無法解釋廣州黑臭河涌治理過程中環(huán)境治理績效的變化，影響環(huán)境治理效果的核心因素是體制與機制之間的關(guān)系?！昂娱L制”20版本之所以能夠取得成效，關(guān)鍵在于體制與機制的有效連接，通過一系列制度安排形成了“雙向激活”的良性互動。國家治理能力的提升有賴于國家治理體系的改革與發(fā)展，相較于“體制失效論”和“機制有效論”，“體制-機制雙向激活論”對提升國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要意義，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

首先，體制優(yōu)勢的彰顯需要科學合理的機制設計作為支撐。改革開放以來國家治理所展現(xiàn)的經(jīng)濟快速發(fā)展和社會穩(wěn)定體現(xiàn)出國家治理體制的獨特優(yōu)勢，但從中國水環(huán)境治理由“久治不清”到“長制久清”的轉(zhuǎn)變過程可以發(fā)現(xiàn)，只有在與之相匹配的機制設計支撐下，方能更好彰顯體制優(yōu)勢。水污染問題長期得不到有效治理的根源并不在于體制本身，而在于缺乏與之相匹配的機制設計。因此，在推進國家治理現(xiàn)代化的進程中，強調(diào)體制優(yōu)勢的同時，要重點關(guān)注具體機制設計的科學性與合理性。

其次，機制創(chuàng)新在體制驅(qū)動下才能釋放出最大的制度效能?！昂娱L制”推行后水環(huán)境治理效能的提升體現(xiàn)了機制創(chuàng)新對提升國家治理能力的促進作用，但更值得注意的是，脫離現(xiàn)有體制的機制創(chuàng)新對治理效能的提升作用是有限的，廣州案例中兩個版本“河長制”對治理效能提升作用的差異就是最好的說明，只有將機制創(chuàng)新融入現(xiàn)有體制中、在體制的驅(qū)動下才能激發(fā)其更大的制度效能。因此，在推進國家治理現(xiàn)代化進程中，機制創(chuàng)新的設計要以現(xiàn)有體制為基點，將機制創(chuàng)新融入體制運行過程之中。

最后，正確處理好體制與機制之間的關(guān)系是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要途徑。十九屆四中全會確立了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化“三步走”的總目標，同時指出要堅持改革創(chuàng)新，堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能?！绑w制-機制雙向激活論”表明，正確處理好體制與機制之間的關(guān)系是制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要方面，在推進國家治理現(xiàn)代化進程中，既要推進中國特色社會主義各項制度改革創(chuàng)新，也要兼顧各項制度之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

① 該數(shù)據(jù)由作者整理所得，數(shù)據(jù)來源參見《中國環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫》，2004年3月20日，https：//datacnkinet/trade/Yearbook/Single/N2019030257？z=Z008，2021年6月23日。

② 聯(lián)合國教科文組織：《聯(lián)合國世界水發(fā)展報告2018基于自然的水資源解決方案》，中國水資源戰(zhàn)略研究會譯，北京：中國水利水電出版社，2019年，第3頁。

③ 中華人民共和國環(huán)境部：《2019年度〈水污染防治行動計劃〉實施情況》，2020年5月15日，https：//wwwmeegov

cn/ywgz/ssthjbh/swrgl/202005/t20200515_779400shtml，2021年1月31日。

④ 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定（2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）》，《求是》2013年第22期。

⑤ 習近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《求是》2014年第1期。

⑥ ⑧? 《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日，第1版。

⑦ 道格拉斯·C.諾思：《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁、羅華平等譯，上海：上海三聯(lián)書店，1994年，第225-226頁。

⑨ 燕繼榮：《制度、政策與效能：國家治理探源——兼論中國制度優(yōu)勢及效能轉(zhuǎn)化》，《政治學研究》2020年第2期。

⑩ 肖濱：《中國國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略定位的四個維度》，《中國人民大學學報》2015年第2期。

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（責任編輯：陳果）