外賣行業(yè)食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀調(diào)查及法律對(duì)策研究

楊美艷

青海民族大學(xué) 青海 西寧 810000

一、我國(guó)外賣行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展,使美團(tuán)、餓了么等一些知名網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生,外賣價(jià)格低廉實(shí)惠,且人們足不出戶通過(guò)線上支付就可以盡享美食,外賣發(fā)展日趨成熟,滿足了人們多樣化的需求,已成為年輕人食品消費(fèi)的首要選擇。目前,外賣行業(yè)發(fā)展如火如荼,有些商家甚至放棄線下售賣,集中管理線上經(jīng)營(yíng),外賣成為了很多商家營(yíng)業(yè)收入的主要增長(zhǎng)點(diǎn)[1]。但在行業(yè)發(fā)展背后存在大量的食品安全問(wèn)題引人深思。比如此前曝光“餓了么”存在著商家虛構(gòu)地址、實(shí)物與圖片明顯不符、食物中存在異物等情況,并且一些商家店面設(shè)備簡(jiǎn)陋衛(wèi)生臟亂差,甚至是無(wú)照經(jīng)營(yíng)的黑作坊等一系列問(wèn)題,不僅導(dǎo)致消費(fèi)者服務(wù)體驗(yàn)差,而且可能嚴(yán)重影響消費(fèi)者的身體健康。外賣行業(yè)市場(chǎng)發(fā)展已進(jìn)入穩(wěn)定期,已經(jīng)滲透到人們生活的方方面面,量的問(wèn)題已經(jīng)得到解決,實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍,增強(qiáng)用戶體驗(yàn)勢(shì)在必行,同時(shí)面對(duì)復(fù)雜的外賣市場(chǎng)環(huán)境,互聯(lián)網(wǎng)帶來(lái)的新興產(chǎn)業(yè)使外賣食品安全監(jiān)管面臨諸多挑戰(zhàn),亟待監(jiān)管主體進(jìn)行規(guī)范和整治。

二、我國(guó)外賣食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

（一）外賣行業(yè)食品安全監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)不完善

外賣行業(yè)呈井噴式發(fā)展,食品安全問(wèn)題層出不窮,目前我國(guó)還未出臺(tái)一部關(guān)于外賣行業(yè)食品安全監(jiān)管的法律法規(guī),雖然在2016年出臺(tái)了《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》,2018年出臺(tái)了《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)[2],但其規(guī)定較為籠統(tǒng),特別是各方主體的責(zé)任和義務(wù),亟待細(xì)化和具體。此外,《食品安全法》和其他食品安全監(jiān)管管理辦法主要就其提供餐飲服務(wù)的商家做出相關(guān)規(guī)定,很少針對(duì)部門的監(jiān)管違法行為或不當(dāng)行為應(yīng)承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任進(jìn)行立法。如果外賣食品安全出現(xiàn)問(wèn)題,監(jiān)管部門因欠缺配套的法律法規(guī)而不能及時(shí)解決問(wèn)題,不但會(huì)損害消費(fèi)者的利益,也不利于外賣食品市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展。

（二）外賣行業(yè)食品安全監(jiān)管機(jī)制不健全

其一,互聯(lián)網(wǎng)的隱蔽性以及交易主體復(fù)雜性使得監(jiān)管難度加大,商家、消費(fèi)者、平臺(tái)以及政府監(jiān)管部門四大主體成為外賣市場(chǎng)行業(yè)的運(yùn)行者,加之運(yùn)行鏈條長(zhǎng),對(duì)象廣泛,期間不免出現(xiàn)一系列食品安全問(wèn)題,加重監(jiān)管負(fù)擔(dān)。其二,線上線下沒(méi)有同步進(jìn)行,隨著外賣行業(yè)發(fā)展迅速,商家不斷涌現(xiàn),傳統(tǒng)的線下監(jiān)管模式不足以應(yīng)對(duì)出現(xiàn)的新型食品安全問(wèn)題,轉(zhuǎn)變監(jiān)管手段,創(chuàng)新監(jiān)管方式成為必要。其三,監(jiān)管部門人員水平參差不齊,職業(yè)素養(yǎng)有待提升,本就復(fù)雜的行業(yè)環(huán)境更需要專業(yè)的監(jiān)管人員,而現(xiàn)實(shí)中部門人員怠于履行監(jiān)管任務(wù),敷衍了事,互相推諉對(duì)行業(yè)的發(fā)展不但沒(méi)有起到助推作用,反而深化主體矛盾,致使監(jiān)管收效甚微。其四,監(jiān)管主體權(quán)責(zé)不明晰,按照《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》規(guī)定,第三方平臺(tái)提供者具有對(duì)入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者進(jìn)行審查的義務(wù),規(guī)定了第三方平臺(tái)有審核入駐商家的義務(wù),現(xiàn)實(shí)中第三方平臺(tái)在利益的驅(qū)使下,會(huì)放寬入駐條件,對(duì)于審核相對(duì)寬松,如果入駐商家出現(xiàn)問(wèn)題,是平臺(tái)的責(zé)任大,還是由于監(jiān)管部門沒(méi)有做到監(jiān)管工作,對(duì)于各方的責(zé)任沒(méi)有明確的規(guī)定,可能會(huì)出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象,存在巨大食品安全隱患。其五,監(jiān)管模式落后,目前監(jiān)管模式屬于事后監(jiān)管,等到事件曝光,監(jiān)管部門才跟進(jìn)調(diào)查,導(dǎo)致消費(fèi)者對(duì)監(jiān)管部門失去信心,即使遇到問(wèn)題,消費(fèi)者也不會(huì)主動(dòng)向監(jiān)管部門投訴,一旦監(jiān)管部門形同虛設(shè),外賣市場(chǎng)更是亂象叢生,導(dǎo)致外賣市場(chǎng)各個(gè)主體矛盾加劇。

（三）消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)薄弱,維權(quán)存在障礙

首先,在對(duì)消費(fèi)者的調(diào)查中發(fā)現(xiàn),對(duì)于外賣中出現(xiàn)食品安全問(wèn)題,消費(fèi)者往往會(huì)給商家差評(píng)或者忍氣吞聲,消費(fèi)者放棄維權(quán)的原因是缺乏必要的動(dòng)力,面對(duì)高昂的舉證成本和寶貴的時(shí)間精力,消費(fèi)者在權(quán)利受到侵害時(shí)會(huì)選擇不了了之。其次,對(duì)消費(fèi)者的普法力度弱,法治思維整體缺乏,因此消費(fèi)者對(duì)于相關(guān)法律法規(guī)了解甚少,對(duì)于食物是否有變質(zhì)變味等安全問(wèn)題,如何去判別根本沒(méi)有具體的標(biāo)準(zhǔn),這也阻礙了消費(fèi)者維權(quán)道路上的行進(jìn)。

三、我國(guó)外賣食品安全監(jiān)管問(wèn)題產(chǎn)生的原因

（一）外賣行業(yè)發(fā)展迅速與法律滯后性之間的張力

外賣行業(yè)發(fā)展突飛猛進(jìn),食品安全問(wèn)題不容忽視,對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管勢(shì)在必行,法律是其監(jiān)管的依據(jù),行政機(jī)關(guān)是其監(jiān)管的主體,但法律具有滯后性,與行業(yè)發(fā)展之間形成張力,法律雖然具有預(yù)測(cè)性,但使立法者對(duì)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代帶來(lái)的問(wèn)題更加難以預(yù)測(cè)。因此,社會(huì)問(wèn)題需要經(jīng)過(guò)一定時(shí)間沉淀后才可能被法律觀照到,法律的穩(wěn)定性及滯后性使監(jiān)管難以全面依法實(shí)行。

（二）外賣食品安全難以脫離運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管的慣性

我國(guó)執(zhí)法資源有限,國(guó)務(wù)院對(duì)行政機(jī)構(gòu)的改革,使執(zhí)法資源集中并且為執(zhí)法提供了便利性。但外賣食品行業(yè)交易環(huán)節(jié)復(fù)雜、交易對(duì)象廣泛,使之出現(xiàn)了一系列食品安全問(wèn)題,政府有限資源難以應(yīng)對(duì),運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管對(duì)違法商戶突擊檢查,可能時(shí)間短見(jiàn)效快,但這種運(yùn)動(dòng)式檢查流于形式,敷衍了事,進(jìn)一步削弱了相關(guān)部門的監(jiān)管力度,并未能從實(shí)質(zhì)上解決食品安全問(wèn)題。

（三）監(jiān)管主體之間缺乏信息共享機(jī)制

外行行業(yè)是一個(gè)完整的體系,監(jiān)管環(huán)節(jié)復(fù)雜,僅僅依靠政府監(jiān)管或者平臺(tái)監(jiān)管,能力有限,往往難以勝任,各個(gè)主體之間如若分頭行動(dòng),難免顧此失彼,造成信息孤島狀態(tài),監(jiān)管信息不能及時(shí)錄入,不僅難以保障消費(fèi)者的飲食安全,而且大大降低政府公信力,因此大數(shù)據(jù)時(shí)代,缺乏信息數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)支持,監(jiān)管滯后,外賣行業(yè)發(fā)展不容樂(lè)觀。

四、我國(guó)外賣食品安全監(jiān)管的完善對(duì)策

（一）完善立法制度,保障外賣食品安全監(jiān)管有法可依

解決外賣食品安全監(jiān)管問(wèn)題,立法工作是前提。其一,互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展催生了外賣新業(yè)態(tài)發(fā)展模式,家庭小作坊等已成為普遍的做法,如何有效解決外賣食品安全問(wèn)題,法律規(guī)制刻不容緩,為此出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī),對(duì)于餐飲從業(yè)人員的積極行為法律應(yīng)當(dāng)給予認(rèn)可,對(duì)于法律禁止的行為,應(yīng)該明確懲治手段和取締措施,嚴(yán)懲外賣行業(yè)不道德行為。其二,在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全監(jiān)管鏈條中,監(jiān)管主體的復(fù)雜性要求立法者制定每個(gè)責(zé)任主體應(yīng)該負(fù)有的責(zé)任,比如對(duì)于外賣第三方平臺(tái)的審核義務(wù)需要進(jìn)一步完善,避免審核平臺(tái)睜一只眼閉一只眼的情況發(fā)生,同時(shí)監(jiān)管主體要落實(shí)相關(guān)規(guī)定,對(duì)于不切實(shí)際的規(guī)定法律制定者要變更相關(guān)政策,如辦法中規(guī)定第三方平臺(tái)對(duì)商家信息變更的追蹤義務(wù)和信息可持續(xù)性審查義務(wù),現(xiàn)實(shí)中缺乏可操作性,難以落實(shí),平臺(tái)的監(jiān)管能力有限,還需要進(jìn)一步細(xì)化平臺(tái)的監(jiān)管能力和范圍,為優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全監(jiān)管法律奠定良好的基礎(chǔ)。其三,為了更好規(guī)范監(jiān)管主體行為,明確外賣食品安全監(jiān)管人員的具體職責(zé)、程序和標(biāo)準(zhǔn),為依法進(jìn)行監(jiān)管提供堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。其三,對(duì)于外賣配送環(huán)節(jié)也應(yīng)加強(qiáng)立法保障,對(duì)于配送餐具,容器制定具體標(biāo)準(zhǔn),也應(yīng)對(duì)送餐人員進(jìn)行培訓(xùn)的標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì)水平進(jìn)行相關(guān)規(guī)定,切實(shí)讓外賣食品衛(wèi)生有所保障[3]。

（二）轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路,提高監(jiān)管效率

第一,凈化外賣環(huán)境,打造“陽(yáng)光廚房”。以往消費(fèi)者通過(guò)第三方平臺(tái)下單,無(wú)法看到商家的后廚情況,是否衛(wèi)生消費(fèi)者不知情。目前,浙江省推出浙江外賣在線,實(shí)現(xiàn)了從商家食材進(jìn)貨到消費(fèi)者食用的實(shí)時(shí)監(jiān)管,消費(fèi)者點(diǎn)完外賣,可以通過(guò)直播看到商家的制作情況,使消費(fèi)者吃的安心放心。隨著我國(guó)的食品外賣行業(yè)發(fā)展日趨成熟,為了更好地發(fā)展,其他地方也可以借鑒浙江省的做法,推出明廚亮灶新舉措,助推外賣行業(yè)健康發(fā)展。第二,與時(shí)俱進(jìn),充分利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)資源,將監(jiān)管部門收集整合的數(shù)據(jù)和第三方平臺(tái)的商家信息進(jìn)行共享,如此一來(lái),既為第三方平臺(tái)的監(jiān)管提供了有效資源,保障了便捷的數(shù)據(jù)來(lái)源,又為監(jiān)管部門進(jìn)行監(jiān)管與責(zé)任的追究帶來(lái)了便利,而且一旦建構(gòu)數(shù)據(jù)共享平臺(tái),使數(shù)據(jù)變得更加透明化,貫穿到整個(gè)外賣行業(yè)產(chǎn)業(yè)全過(guò)程,推動(dòng)外賣食品安全監(jiān)管的精準(zhǔn)化和科學(xué)化。第三,提升食品安全監(jiān)管從業(yè)人員執(zhí)法水平,加大專業(yè)考核和培訓(xùn)力度,明確內(nèi)部分工與合作,系統(tǒng)強(qiáng)化法律素養(yǎng)、職業(yè)道德等。對(duì)于培訓(xùn)合格的人員才能勝任監(jiān)管工作,嚴(yán)格依照法定程序執(zhí)法。

（三）大力推廣外賣封簽,防止二次污染

網(wǎng)絡(luò)訂餐的從線下消費(fèi)變成了上門服務(wù),在外賣配送環(huán)節(jié)中,可能會(huì)出現(xiàn)食品灑漏等二次污染問(wèn)題。浙江已經(jīng)推廣外賣封簽,效果較好,且受到了消費(fèi)者認(rèn)可。應(yīng)該積極探索包括不同形式的外賣餐品密封管理措施,使消費(fèi)者吃得安心,保障外賣食品“最后一公里”的安全。

（四）積極調(diào)動(dòng)社會(huì)力量,優(yōu)化外賣食品安全社會(huì)共治機(jī)制。

首先,要加強(qiáng)監(jiān)管部門與微信、抖音等自媒體平臺(tái)深入合作,加大對(duì)消費(fèi)者的食品安全宣傳力度,提高消費(fèi)者的安全意識(shí),一旦發(fā)現(xiàn)外賣食品違法行為,第一時(shí)間通過(guò)12345、12315平臺(tái)向監(jiān)管部門舉報(bào)投訴,助推解決監(jiān)管力量不足難題。其次,建立行業(yè)內(nèi)部舉報(bào)機(jī)制,監(jiān)管部門畢竟在食品安全監(jiān)管過(guò)程中會(huì)有疏忽和漏洞,行業(yè)內(nèi)部人員對(duì)操作流程以及規(guī)定較為熟知,外賣人員和餐飲服務(wù)人員是行業(yè)的重要主體,建立行業(yè)內(nèi)食品安全舉報(bào)人制度,并為這些人員進(jìn)行信息保護(hù),身份保密,還要給予他們一定的獎(jiǎng)勵(lì),以此鼓勵(lì)他們及時(shí)發(fā)現(xiàn)業(yè)內(nèi)違法行為,以落實(shí)商家和平臺(tái)的責(zé)任和義務(wù),規(guī)范不良行為,營(yíng)造良好的外賣環(huán)境。最后,可以設(shè)立專門的外賣協(xié)會(huì),對(duì)外賣商家進(jìn)行規(guī)范和正確引導(dǎo),加強(qiáng)商家的社會(huì)責(zé)任感。社會(huì)共治機(jī)制的建立,增強(qiáng)了各方主體參與和責(zé)任意識(shí),對(duì)外賣行業(yè)食品安全提供更堅(jiān)實(shí)的保障。

結(jié)語(yǔ)

目前我國(guó)外賣食品安全監(jiān)管體系還不健全,隨著外賣行業(yè)的不斷壯大,衍生出了各種餐飲發(fā)展模式,產(chǎn)生一系列的食品安全問(wèn)題,在以立法為根基、執(zhí)法為保障的前提下與社會(huì)力量共同保障外賣食品市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)外賣行業(yè)規(guī)范發(fā)展,保障外賣食品安全。