優(yōu)化國土空間布局實(shí)現(xiàn)黑龍江省城鎮(zhèn)化質(zhì)量跨越式提升

■ 畢明巖

黑龍江省“十四五”規(guī)劃提出，黑龍江省要優(yōu)化國土空間布局，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化。要深入實(shí)施主體功能區(qū)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)各類要素合理流動(dòng)和高效集聚,優(yōu)化區(qū)域空間發(fā)展格局。黑龍江省作為我國位于東北亞經(jīng)濟(jì)帶的重要一環(huán)，一方面，面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化提升及空間結(jié)構(gòu)的重組；另一方面，各城市群的綜合競爭力不強(qiáng)，新興產(chǎn)業(yè)對城鎮(zhèn)化的驅(qū)動(dòng)力較弱，小城鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力不足，人口流失嚴(yán)重。全省在“十四五”時(shí)期，國土空間的彈性供給并發(fā)揮高效能，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化和生態(tài)城鎮(zhèn)化將是高質(zhì)量城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可回避的問題。

一、構(gòu)建高質(zhì)量空間格局，加快出臺(tái)省級國土空間規(guī)劃

盡快編制省級國土空間規(guī)劃，制定新時(shí)代空間治理體系，構(gòu)建省級國土空間信息技術(shù)平臺(tái)和系統(tǒng)化的科學(xué)決策支撐體系，用以指導(dǎo)各市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國土空間規(guī)劃，形成自上而下的空間規(guī)劃工作體系。要緊緊圍繞黑龍江省在全國和區(qū)域中的職能定位，抓住現(xiàn)代治理體系建設(shè)和生態(tài)資源保護(hù)兩個(gè)基本點(diǎn)，以新技術(shù)、新理念研判省域空間資源的整合和功能架構(gòu)。這要求我們站在一定的高度來認(rèn)識(shí)、思考和把握省域空間問題，謀劃未來的空間優(yōu)勢，在注重空間發(fā)展均衡的同時(shí)，更加注重空間發(fā)展的質(zhì)量。

未來黑龍江省域的城鎮(zhèn)化空間格局將以集聚型城鎮(zhèn)化與分散型城鎮(zhèn)化并存為總體特征。為強(qiáng)化各中心城市功能，形成協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)空間體系，必須實(shí)施選擇性的集聚發(fā)展戰(zhàn)略，重點(diǎn)構(gòu)筑城市圈的城鎮(zhèn)發(fā)展格局。

目前黑龍江省城鎮(zhèn)體系“一橫三縱”的空間結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成，未來應(yīng)以“一橫三縱”的空間結(jié)構(gòu)為依托，加快城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)群的建設(shè)。完善主體功能區(qū)劃，構(gòu)建區(qū)域發(fā)展山水格局，把自然、生態(tài)、文化的內(nèi)容真正融入到城鄉(xiāng)建設(shè)中。形成功能明確、有機(jī)聯(lián)系、環(huán)境優(yōu)美的空間系統(tǒng)，向空間發(fā)展的質(zhì)量要效益。

生態(tài)環(huán)境是未來全省進(jìn)行區(qū)域競爭的重要資本，大力保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境，建構(gòu)宏觀尺度國土空間與中微觀環(huán)境相結(jié)合的生態(tài)網(wǎng)架，在適宜自然生態(tài)自我修復(fù)的環(huán)境開發(fā)容量內(nèi)，協(xié)調(diào)城市建設(shè)、旅游開發(fā)與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城市與自然生態(tài)的共融、共生、共長。

黑龍江省在全國和東北亞經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中已經(jīng)完成了一定的基礎(chǔ)儲(chǔ)備，并占據(jù)了一定的生態(tài)資源和空間資源優(yōu)勢。整體而言，全省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次正在進(jìn)一步提高。黑龍江省國土空間布局整理的關(guān)鍵是要依托生態(tài)、農(nóng)業(yè)資源的比較優(yōu)勢，謀劃區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展新路徑。主要包括：加快國際、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)承接平臺(tái)建設(shè)；加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；加快推進(jìn)城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)群和都市圈建設(shè)；加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)；加快發(fā)展有國際、國內(nèi)競爭優(yōu)勢的大企業(yè)大集團(tuán)。

二、以國土空間規(guī)劃為契機(jī)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展軸線

目前，全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于由資源要素拉動(dòng)向知識(shí)技術(shù)要素拉動(dòng)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長模式仍然居主導(dǎo)地位，基本的出路在于從增長方式、產(chǎn)業(yè)與企業(yè)三個(gè)層面，通過知識(shí)技術(shù)驅(qū)動(dòng)的發(fā)展模式，自主創(chuàng)新提升產(chǎn)業(yè)競爭力與企業(yè)競爭力，進(jìn)而提升區(qū)域綜合競爭力。

抓住國土空間優(yōu)化的機(jī)遇，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間供給。高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)源自于高效率的空間開發(fā)和高水平的協(xié)調(diào)。由于各種經(jīng)濟(jì)軸線通道的形成和中心城市擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)腹地的要求，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)板塊正在向網(wǎng)絡(luò)型板塊轉(zhuǎn)變。從東北亞地區(qū)及我國東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)與空間格局的演化趨勢來看，黑龍江省已經(jīng)逐步融入第一亞歐大陸橋和哈長都市圈兩個(gè)經(jīng)濟(jì)板塊的核心影響范圍。近年來，黑龍江省抓住國際國內(nèi)產(chǎn)業(yè)資本加速向東北地區(qū)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，積極實(shí)施招商引資戰(zhàn)略，新增外資額突飛猛進(jìn)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的諸多領(lǐng)域都有了很大的提高，產(chǎn)業(yè)模塊化發(fā)展新架構(gòu)基本形成。但由于區(qū)位條件以及軟硬件環(huán)境的限制，黑龍江省未來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)積極發(fā)展核心集群，做大支持集群與衍生集群，做強(qiáng)外圍集群，縮小邊緣產(chǎn)業(yè)。

三、提升城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施能級，實(shí)現(xiàn)公共設(shè)施均等化布局

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，生產(chǎn)要素必然會(huì)向基礎(chǔ)設(shè)施完善的區(qū)域流動(dòng)。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，補(bǔ)齊鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施不足的短板，是助力鄉(xiāng)村振興，優(yōu)化鄉(xiāng)村人居環(huán)境的重要保障，是實(shí)現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)。完善和提升基礎(chǔ)設(shè)施配套水平和質(zhì)量，使政府財(cái)政支出和社會(huì)資本向鄉(xiāng)村流動(dòng)，是提升城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施效能的根本途徑。鄉(xiāng)村對社會(huì)資本的吸引力明顯弱于城市，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給明顯不能滿足需求，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革勢在必行。在新環(huán)境下，破解鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金不足、供給缺乏的窘境，吸引社會(huì)資本融入到鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中至關(guān)重要。

應(yīng)抓住發(fā)展機(jī)遇，建立“內(nèi)生+外聯(lián)”式城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)機(jī)制。黑龍江省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸、農(nóng)村垃圾和農(nóng)業(yè)廢棄物處理、5G 網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域。政府參與投資的項(xiàng)目要全面推進(jìn)落地率，加快推進(jìn)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型，政府債務(wù)負(fù)擔(dān)比較重的地區(qū)可考慮選擇單一方向，錯(cuò)位落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，既補(bǔ)齊短板，又可逐步盤活存量資產(chǎn)，尋求投資運(yùn)作空間。通過嵌入方式提升鄉(xiāng)村地區(qū)的教育、衛(wèi)生、科技與文化水平。協(xié)調(diào)公共財(cái)政中城鄉(xiāng)投資的比例，增加用于改善鄉(xiāng)村地區(qū)民生狀況的財(cái)政投入。

結(jié)合新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力推廣現(xiàn)代技術(shù)在農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)生產(chǎn)過程中的運(yùn)用，構(gòu)建綠色農(nóng)業(yè)、綠色畜牧業(yè)生產(chǎn)全過程監(jiān)管平臺(tái)，加強(qiáng)生態(tài)安全和食品安全保障體系建設(shè)。對生態(tài)安全格局進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析評估，構(gòu)建生態(tài)化生產(chǎn)鏈條，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)聯(lián)動(dòng)。我省東部資源型城市應(yīng)進(jìn)一步加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，搭上全省國土空間規(guī)劃的順風(fēng)車，圍繞互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等發(fā)展機(jī)遇，謀劃中長期發(fā)展戰(zhàn)略，積極融入到新的城鎮(zhèn)體系職能分工中。

要突破本省行政區(qū)域界限，重視與鄰省城市的經(jīng)濟(jì)密切合作，加快培育跨省域城鎮(zhèn)合作區(qū)。協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)體系的邊緣空間，構(gòu)筑滿足區(qū)域整體發(fā)展要求、高效運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮其引導(dǎo)作用，創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)集聚條件，推進(jìn)區(qū)域城市化和基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域化。

四、優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展體系

區(qū)域之間的競爭，從某種意義上說就是環(huán)境的競爭。黑龍江省存在人口流失現(xiàn)象，人口流失直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)空心化、文化空心化。應(yīng)進(jìn)一步完善村鎮(zhèn)功能，營造一個(gè)近悅遠(yuǎn)來的發(fā)展環(huán)境。編制實(shí)用性鄉(xiāng)村規(guī)劃，重點(diǎn)關(guān)注鄉(xiāng)村人居環(huán)境提升和特色產(chǎn)業(yè)的培育，為專業(yè)化、特色化小城鎮(zhèn)發(fā)展提供原動(dòng)力。同時(shí)積極打造人才引進(jìn)平臺(tái)和人才引進(jìn)政策，吸引和留住人才。

黑龍江省土地資源的特點(diǎn)是農(nóng)業(yè)用地比重相對較大，耕地的后備資源豐厚。耕地土質(zhì)雖好，但土壤肥力有下降趨勢，水土流失壓力仍較大，勢必將面臨農(nóng)業(yè)土地資源結(jié)構(gòu)性重組。必須對農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間予以高度的預(yù)判，通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的重新布局，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的建立。應(yīng)把生態(tài)文明建設(shè)作為全省各市縣發(fā)展的目標(biāo)定位，充分利用現(xiàn)代技術(shù)手段和治理模式，不斷強(qiáng)化生態(tài)功能，積極探索生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值提升機(jī)制。建立完善土地資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)實(shí)施跟蹤管理。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間提質(zhì)增效，打造特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，延長農(nóng)產(chǎn)品深加工鏈條。結(jié)合“十四五”規(guī)劃和國土空間規(guī)劃等發(fā)展戰(zhàn)略，制定農(nóng)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃。

五、以發(fā)展特色小城鎮(zhèn)為著力點(diǎn)，推進(jìn)城鎮(zhèn)群網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

從發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)看，組團(tuán)加網(wǎng)絡(luò)的城鎮(zhèn)群布局結(jié)構(gòu)最具有發(fā)展?jié)摿?。通過大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，使全省城鎮(zhèn)群空間布局形成網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)。目前，全省除哈爾濱都市圈外，各中心城市對小城鎮(zhèn)的輻射作用還有待提高，小城鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化人口主要集聚空間的角色也在弱化。從全省大部分小城鎮(zhèn)發(fā)展來看，許多在接受當(dāng)?shù)刂行某鞘休椛渥饔玫耐瑫r(shí)，尚未形成自身的產(chǎn)業(yè)體系分工。目前相對封閉、分布較散的小城鎮(zhèn)發(fā)展格局已無法適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另外，小城鎮(zhèn)專業(yè)化和特色化不明顯，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象突出，在村鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展方面，動(dòng)力不足。實(shí)施小城鎮(zhèn)提升戰(zhàn)略有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)土地資源的集約利用和資源整合，減少資源浪費(fèi)。

結(jié)合全省推進(jìn)“百大項(xiàng)目”，以各區(qū)域中心城市為核心，以產(chǎn)業(yè)的聚集為重點(diǎn)，以廊道為依托，促進(jìn)要素向小城鎮(zhèn)聚集。形成城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)，協(xié)調(diào)發(fā)展，“點(diǎn)軸+網(wǎng)絡(luò)化”的城鎮(zhèn)總體空間布局結(jié)構(gòu)，以整體的優(yōu)勢參與區(qū)域城鎮(zhèn)體系分工。同時(shí)強(qiáng)調(diào)空間利用的開放性，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)開放性發(fā)展的時(shí)代特征，跳出行政區(qū)劃的界限進(jìn)行城鎮(zhèn)的布局。

優(yōu)先建設(shè)中心鎮(zhèn)，重點(diǎn)發(fā)展特色鎮(zhèn)，培育壯大專業(yè)鎮(zhèn)是提高小城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的首要選擇，并探索新形勢下小城鎮(zhèn)發(fā)展與建設(shè)的新模式。通過特色化小城鎮(zhèn)建設(shè)戰(zhàn)略來實(shí)現(xiàn)地域分工與產(chǎn)業(yè)分工的有效結(jié)合，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，加快相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)建設(shè)。黑龍江省的小城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境優(yōu)良，大部分未經(jīng)受過工業(yè)化所帶來的污染，應(yīng)圍繞生態(tài)、休閑、康養(yǎng)等方面發(fā)揮比較優(yōu)勢，通過新產(chǎn)業(yè)激活新動(dòng)能。把小城鎮(zhèn)發(fā)展作為新型城鎮(zhèn)化的著力點(diǎn)，注重發(fā)展質(zhì)量，全面提升小城鎮(zhèn)人居環(huán)境，加強(qiáng)縣城空間資源的重整和棚戶區(qū)改造力度，釋放存量空間潛能。通過產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化和資源的匯聚建立一批特色化人居小城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。