新中國退役軍人就業(yè)安置制度的創(chuàng)建與初步運行(1949～1957)

王 眾

(濟南大學 馬克思主義學院，山東 濟南 250022)

新中國退役軍人就業(yè)安置制度是中國歷史上最規(guī)范、最完善的軍人退役就業(yè)安置制度。這一制度的創(chuàng)建，開始于中華人民共和國成立以后，穩(wěn)定運行于1957年前后。深入考察1949～1957年間退役軍人就業(yè)安置制度創(chuàng)建的背景、過程及其運行的特點，有利于深刻理解創(chuàng)建這一制度的重大意義，并為新形勢下軍隊的退役安置工作提供有益啟示。

中央蘇區(qū)時期，中國共產黨對于退役軍人就業(yè)安置的問題已有了初步探索。當時，軍人退役安置主要是休養(yǎng)安置和退休安置方式，就業(yè)安置極少，僅是補充形式。主要是把尚有工作能力的不能適應部隊戰(zhàn)斗生活的傷殘軍人和年老體弱軍人安置到地方工作，由地方政府給予優(yōu)待。

抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期，中國共產黨先后組織過兩次較大規(guī)模的軍人退役安置。第一次于1941年，精兵簡政，各部隊縮編，一批年齡或者身體不適合在部隊繼續(xù)服役軍人被安置到地方。第二次是在抗戰(zhàn)勝利后，強調“兵貴精不在多”，軍隊大幅裁減了后勤和機關的非戰(zhàn)斗人員并安置到地方工作。1945年中國共產黨第七次全國代表大會綱領中要求，解放區(qū)重視“優(yōu)待殘廢軍人，幫助退伍軍人解決生活和就業(yè)問題”(1)毛澤東：《論聯合政府》，《毛澤東選集》(第3卷)，北京：人民出版社，1991年版，第1064頁。。

中華人民共和國成立前后，隨著解放區(qū)的不斷擴大，地方政府急需大批干部，從而為退役軍人就業(yè)安置制度的創(chuàng)建創(chuàng)造了條件。中共中央在1949年2月8日發(fā)出了把“軍隊變?yōu)楣ぷ麝牎钡闹甘荆婈犻_始大規(guī)模安置軍人退役進入地方工作。“占領八九個省、占領幾十個大城市所需要的工作干部，數量極大，這主要依靠軍隊本身自己解決。軍隊就是一個學校，二百一十萬野戰(zhàn)軍，等于幾千個大學和中學，一切工作干部，主要地依靠軍隊本身來解決?！?2)中共中央文獻研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》 第26冊，北京：中央文獻出版社，2011年版，第113頁。

一、退役軍人就業(yè)安置制度創(chuàng)建的歷史背景

新中國成立前后，中國人民解放軍退役制度的創(chuàng)建是人民解放戰(zhàn)爭形勢倒逼的結果，是國內和平即將到來的形勢使然。從1948年9月到1949年1月不到半年的時間內，中國人民解放軍與國民黨軍隊展開戰(zhàn)略決戰(zhàn)，遼沈、淮海、平津三大戰(zhàn)役的勝利，奠定了人民解放戰(zhàn)爭在全國勝利的基礎。到1950年6月，除了西藏、臺灣及若干其他海島以外，全國基本解放。

中國人民解放軍退役制度的創(chuàng)建是中國人民解放軍部隊正規(guī)化建設的需要。1949年底，人民解放軍已有大批部隊進入整訓或即將進入整訓。毛澤東在中共七屆三中全會上提出，“人民解放軍應在一九五O年復員一部分，保存主力。必須謹慎地進行此項復員工作，使復員軍人回到家鄉(xiāng)安心生產?！?3)毛澤東：《為爭取國家財政經濟狀況的基本好轉而斗爭》，《毛澤東選集》(第5卷)，北京：人民出版社，1977年版，第15-20頁。“全國已開始進入經濟建設的新階段，人民解放軍也將隨之從戰(zhàn)爭狀態(tài)下轉入正規(guī)建軍的新時期?！?4)中央人民政府人民革命軍事委員會、政務院：《關于人民解放軍一九五0年的復員工作的決定》(1950年6月30日)，山東省檔案館藏，A041—01—177—4。

中國人民解放軍退役制度的創(chuàng)建是國家生產建設的需要?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議共同綱領》強調：中華人民共和國的軍隊在和平時期，還要參加生產建設這一“光榮而巨大的任務”。人民革命軍事委員會號召全軍，應當負擔一部分生產任務，使我人民解放軍不僅是一支國防軍，而且是一支生產軍，借以協(xié)同全國人民克服長期戰(zhàn)爭所遺留下來的困難，加速新民主主義的經濟建設(5)中共中央文獻研究室、中國人民解放軍軍事科學院：《建國以來毛澤東軍事文稿》(上)，北京：軍事科學出版社，中央文獻出版社，2010年版，第96頁。。生產建設急需恢復，國內形勢困難重重。1949年7月23日，周恩來在全國工會工作會議開幕式上強調：恢復生產，調整經濟，任務艱巨。接收的官僚資本企業(yè)和舊政府管理機構，冗員很多，人力浪費，開支龐大。國統(tǒng)區(qū)農村生產破產嚴重，不能保障城市工業(yè)的原料(6)周恩來：《恢復生產，建設中國》，《周恩來選集》(上卷)，北京：人民出版社，1980年版，第359頁。。500多萬人民解放軍的存在，給新生的人民政權帶來了巨大的財政壓力。有資料顯示，1950年的軍費開支約占國家財政收入的38.3%，1951年更達到43%(7)鄧禮峰：《新中國人民解放軍的精簡整編》，《軍事歷史研究》，1998年第3期。。

中華人民共和國的成立，是中國共產黨領導中國探索新型發(fā)展道路的新起點，同時，也是生產建設、政權建設和軍隊建設的新起點。從軍隊正規(guī)化建設開始，通過軍人大規(guī)模退役，來促進生產建設和政權建設，就是當時所采取的重大措施之一。在裁撤軍隊過剩人員、精干隊伍、提高戰(zhàn)斗力的同時，又可以通過安置退役軍人就業(yè)，加強生產建設和政權建設的力量，從而使軍隊建設、生產建設和政權建設在彼此兼顧中全面展開。

二、退役軍人就業(yè)安置制度的創(chuàng)建過程

退役軍人就業(yè)安置制度的創(chuàng)建主要體現在安置機構的設立和安置政策體系的初步確立。

(一)中央和各省市退役軍人就業(yè)安置機構的創(chuàng)建

退役軍人就業(yè)安置機構，分別是前期的各級復員委員會和后來改建的轉業(yè)建設軍人委員會，是由初創(chuàng)到完善不斷調整的過程。

1.中央退役軍人就業(yè)安置機構的創(chuàng)建

1949～1957年間，根據國家經濟建設、國防建設的需要以及退役安置政策的變遷，中央退役軍人就業(yè)安置機構的創(chuàng)建先后分為兩個階段：第一是1950年4月至1951年12月上旬復員工作階段的中央復員委員會；第二是1951年12月中旬至1957年的轉業(yè)建設工作階段的中央轉業(yè)建設委員。全國退役軍人就業(yè)安置機構是先中央、后地方，自上而下設立的。各大行政區(qū)(1949～1954年)、省(自治區(qū)、直轄市、行署、專署)、縣(市)、鄉(xiāng)(區(qū))及各大中城市的黨、政、軍及群眾團體，依次設立相應的各級復員委員會或轉業(yè)建設委員會。

(1)中央復員委員會。

軍隊大規(guī)模復員工作起始于中南軍區(qū)的率先探索。1950年4月，林彪建議并請示中共中央提早復員一部分軍隊人員。毛澤東復電同意，強調復員是為了返回家鄉(xiāng)發(fā)展生產和建設民兵，回鄉(xiāng)后應服從區(qū)、鄉(xiāng)政府領導，在人民中起模范作用，不可亂來。按照計劃，1950年5月1日前，中共中央中南局上報中共中央復員53～60萬人的具體方案，并制訂在四個月內分批妥善復員的辦法。同時，中共中央華東局、中共中央西南局分別上報中共中央，只留下軍隊及地方武裝共100萬人、80萬人的復員計劃。中共中央西北局也要考慮復員計劃(8)中共中央文獻研究室、中國人民解放軍軍事科學院：《建國以來毛澤東軍事文稿》(上)，北京：軍事科學出版社，中央文獻出版社，2010年版，第130-131頁，第141頁。。通過這次軍隊整編，計劃將全軍總員額減少到400萬，其中西南軍區(qū)配備約78.8萬，中南軍區(qū)配備約98.7萬，華東軍區(qū)約99萬，東北、華北、西北3個軍區(qū)約100萬，軍委直屬單位及海、空軍約20萬(9)轉引自鄧禮峰：《新中國人民解放軍的精簡整編》，《軍事歷史研究》，1998年第3期。。

1950年5月19日，毛澤東要求，西北、華東、中南、西南、東北各軍區(qū)軍隊整編復員由中央復員委員會統(tǒng)一處理，有關復員人數、時間、回家生產補助費、地方歡迎安置等項問題統(tǒng)一辦理。集訓一周到半月，時間太短(10)中共中央文獻研究室、中國人民解放軍軍事科學院：《建國以來毛澤東軍事文稿》(上)，北京：軍事科學出版社，中央文獻出版社，2010年版，第130-131頁，第141頁。。

1950年6月30日，毛澤東、周恩來簽署了《人民革命軍事委員會、政務院關于人民解放軍一九五0年的復員工作的決定》，要求當年復員軍人150萬，“去參加國家經濟建設工作，以幫助國家經濟的恢復和發(fā)展，又必須繼續(xù)加強國防軍的建設，以捍衛(wèi)人民祖國，這就是巨大的光榮的雙重任務。”(11)中央人民政府人民革命軍事委員會、政務院：《關于人民解放軍一九五0年的復員工作的決定》(1950年6月30日)，山東省檔案館藏，A041—01—177—4。這是新中國成立后中央政府發(fā)布的第一份關于軍人退役安置的文件，對新形勢下軍人退役安置的重要性、基本原則、組織領導、工作程序及相關待遇等作了規(guī)定。由于朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)，這次復員工作未能順利完成。到1951年2月，只復員了25萬人(12)林林：《建國初的軍隊復員安置》，民政部檔案資料館編：《民政工作參考》(內部資料)，2001年第8期。。

1950年7月4日，中央復員委員會成立并正式辦公，這是新中國有關軍人退役安置的第一個組織領導機構。7月5日，中央人民政府人民革命軍事委員會與政務院發(fā)布中央復員委員會組成通報，由周恩來任主任，聶榮臻任副主任，委員有羅榮垣、羅瑞卿、蕭華等16人，秘書長傅秋濤，副秘書長雷英夫(13)崔乃夫：《當代中國的民政》(上)，北京：當代中國出版社，1994年版，第401～402頁。。隨后，各大行政區(qū)人民政府或軍政委員會與各大軍區(qū)，共同組織大行政區(qū)復員委員會；省或行署、專署兩級的政府、軍區(qū)共同組織各級復員委員會；縣、區(qū)、鄉(xiāng)(村)三級的政府和人民團體，共同組織各級復員委員會，并設立一定的工作機關。同年9月，根據中央軍委命令，中央復員委員會機構并入人民武裝部(14)中共中央文獻研究室、中國人民解放軍軍事科學院編：《周恩來軍事文選》(第4卷)，北京：人民出版社，1997年版，第28頁。。

1951年12月，中央軍委制訂了宏大的《軍事整編計劃》，擬用兩年時間把軍隊總人數從627萬減少到285萬，復員342萬人。到1952年底，軍隊的實際復員退役人數為219.9萬，全軍總人數降至406.4萬人(15)轉引自鄧禮峰：《新中國人民解放軍的精簡整編》，《軍事歷史研究》，1998年第3期。。

(2)中央轉業(yè)建設委員。

1951年12月中旬至1957年為轉業(yè)建設工作階段。1951年12月7日，中共中央撤銷了中央復員委員會，成立了中央轉業(yè)建設委員會，仍由周恩來擔任主任，李富春、聶榮臻、薄一波任副主任，陳云、謝覺哉、安子文、羅瑞卿、肖華、徐立清、楊立三、胡喬木任委員，傅秋濤任秘書長(16)張志堅：《當代中國的人事管理》(上)，北京：當代中國出版社，1994年版，第218頁。。各大行政區(qū)、省、行署、專署、縣、區(qū)、鄉(xiāng)及各大中城市的黨、政、軍及群眾團體，也分別按照平行級別共同組織了各級轉業(yè)建設委員會；軍隊團以上機關組成各級整編委員會，領導軍隊的轉業(yè)建設工作。

1957年11月23日，國務院常委會議決定撤銷中央轉業(yè)建設委員會，原中央轉業(yè)建設委員會的工作，由中國人民解放軍總參謀部動員部和內務部負責(17)中華人民共和國國務院秘書廳：《國務院秘書廳關于撤銷中央轉業(yè)建設委員會、人民防空委員會的通知》(1958年6月9日)，中央檔案館藏。。1957年國務院轉發(fā)的《中央轉業(yè)建設委員會、內務部、勞動部關于復員軍人安置工作的報告》中規(guī)定：士兵退役稱為復員，由民政部門負責安置；擔任排以上職務的軍官退役稱為轉業(yè)，由人事部門負責安置，各級轉業(yè)建設委員會撤銷。自此，轉業(yè)和復員有了比較明確的區(qū)分，其稱謂和安置工作的分工大體沿續(xù)至今。

截止到1958年，共有620多萬名軍人退出現役，其中復員483萬多人，轉業(yè)136萬多人(18)《中央轉業(yè)建設委員會關于八年來復員工作的總結》(1959年7月1日)，中央轉業(yè)建設委員會：《中國人民解放軍復員工作文件匯編》，1958年。。至此，無服役時間限制的、志愿參加中國人民解放軍的士兵已全部復員完畢，一大批軍隊干部也轉業(yè)安置到地方工作。(19)羅平飛：《當代中國軍人退役安置制度研究》，北京：中國社會出版社，2014年版，第64頁。1958年，軍費開支占國家財政支出的比例下降到8.9%，軍費開支比重大幅下降，有效地支援了國家經濟社會發(fā)展(20)鄧禮峰：《新中國人民解放軍的精簡整編》，《軍事歷史研究》，1998年第3期。。

2.各省市退役軍人就業(yè)安置機構的設立

隨著中央退役軍人就業(yè)安置機構的設立，各省市相繼設立了相應機構，其中，以北京市和安徽省退役軍人就業(yè)安置機構最為典型。北京市的機構設置規(guī)范、完善；安徽省的機構設置分步、漸進。

(1)北京市

1950年9月15日，北京市成立了市、區(qū)、村三級復員委員會。北京市復員委員會由市民政局、財政局、郊區(qū)工作委員會、公安總隊等14個單位組成。中共北京市委書記彭真擔任主任委員；民政局局長、公安總隊隊長分別擔任副主任委員；其他各單位均選1人為委員。北京市復員委員會辦公處設在市民政局優(yōu)撫科，內設總務、登記檢查、宣傳慰問三股。另設兩個招待站，分工負責辦理接送、招待、安置等工作。北京市城市和郊區(qū)共計16個區(qū)復員委員會，區(qū)長任主任委員。村復員委員會由村長任主任委員。

1952年1月4日，北京市復員委員會改建為北京市轉業(yè)建設委員會,下轄的區(qū)、村復員委員會也分別改稱為區(qū)、村轉業(yè)建設委員會。主任委員為張友漁副市長，委員分別由市財政局、市公安局、市公逆產清管局、市勞動局、市文化局、市公共衛(wèi)生局、財委會、郊委會、合作社、總工會、工商聯、文聯、婦聯、青聯共15家單位負責人擔任；1953年，委員單位增加到20家；1956年以后，最多時達到34家委員單位。北京市轉業(yè)建設委員會辦公機構仍設在市民政局優(yōu)撫科，下設秘書、總務、接待安置就業(yè)3個組。工作人員共17人，由市屬有關單位臨時性抽調組成。1954年6月19日，北京市轉業(yè)建設委員會增設軍隊干部轉業(yè)辦公室，稱第二辦公室，設在北京市人事局。北京市各區(qū)、村(郊區(qū))轉業(yè)建設委員會以區(qū)(村)長為主任。區(qū)轉業(yè)建設委員會設在區(qū)民政科，13個區(qū)轉業(yè)建設委員會工作人員共15人(21)北京市地方志編纂委員會：《北京志·政務卷·民政志》，北京：北京出版社，2002年版，第230～234頁。。

(2)安徽省

1950年6月，安徽省成立皖北區(qū)復員委員會，皖北行署主任黃巖、軍區(qū)政治部主任何柱成，分別擔任正、副主任委員。下設行政、組織、供給、衛(wèi)生、就業(yè)登記5科和1個巡視組。在合肥、蚌埠、安慶3市分別設辦事處，辦理迎送、接待、食宿、交通等工作。

1950年8月，皖南區(qū)復員委員會成立，皖南行署主任魏明、軍區(qū)副司令員熊兆仁分任正、副主任委員。下設秘書、組織、宣教、行政、衛(wèi)生等6科，并在各專署駐地和蕪湖市設辦事處，在銅陵縣大通和寧國縣河濉溪設食宿站。

1951年12月，皖南、皖北區(qū)復員委員會合署辦公。1952年8月，改稱安徽省轉業(yè)建設委員會，由中共安徽省委第一書記曾希圣擔任主任委員，省軍區(qū)第二政治委員李世焱、司令員劉飛、省人民政府委員會副主席黃巖任副主任委員，由省有關部門和安徽省軍區(qū)抽調干部組成辦公室。1956年1月，省轉業(yè)建設委員會在省兵役局設第一辦公室，負責辦理復員及指導4個接收站的工作；在省民政廳設第二辦公室，負責接收、安置工作(22)安徽省地方志編纂委員會：《安徽省志·民政志》，合肥：安徽人民出版社，1993年版，第138頁。。

陜甘寧三省(自治區(qū))的退役軍人就業(yè)安置機構的設立相對全國其他地區(qū)較早。1946年4月，邊區(qū)政府復員委員會成立，隴東等分區(qū)隨即成立分區(qū)復員委員會，領導復員安置工作?？h由政府第一、二科負責人民解放軍的復員安置工作(23)甘肅省地方史志編纂委員會、甘肅省民政志編委會：《甘肅省志·民政志》，蘭州：甘肅人民出版社，1994年版，第486頁。。黑龍江、遼東、松江等東北各省的退役軍人就業(yè)機構也是在中華人民共和國成立前建立的。1948年4月15日，東北行政委員會、東北軍區(qū)政治部頒發(fā)了《東北解放區(qū)榮譽軍人復員條例》，此后，各省成立了榮譽軍人管理委員會，負責全省榮譽軍人、病員回鄉(xiāng)的接收安置工作(24)吉林省地方志編纂委員會：《吉林省·政事志/民政》，長春：吉林人民出版社，1991年版，第141頁。。

(二)退役軍人就業(yè)安置政策的確立

新中國成立初期，退役軍人就業(yè)安置政策是在不斷探索中確立的。1950年4月至1951年12月上旬的復員工作階段，退役軍人就業(yè)安置的主要目標是配合部隊整編，對可以就業(yè)的退役軍人進行復員安置；1951年12月中旬至1957年的轉業(yè)建設工作階段，退役軍人就業(yè)安置的主要目標是為了適應部隊正規(guī)化建設的需要，有計劃地裁減部隊員額，支援國家經濟建設?？偟膩砜?，這兩個階段的政策具有以下幾個特點：

1.以軍隊正規(guī)化建設為目標，確立了軍人退役的基本標準

按照軍隊建設和地方建設的需要，各軍隊確定的以軍人作為退役對象的一般原則大致相同，并基本延續(xù)下來。

第一，身體健康狀況是決定軍人是否退役的重要因素，身體健康狀況差者退役。1950年6月，根據中央人民政府復員工作的決定，凡已取得軍籍的人民解放軍的班以下人員，如因傷殘病弱年老(或小)不適于部隊工作者，經師以上復員委員會審查批準，均可復員(25)山東軍區(qū)政治部：《關于處理編余人員暫行辦法(草案)》(1950年6月19日)，濟南軍區(qū)檔案館藏，濟南軍區(qū)政治部，1950年，永久，第4卷，第8份。。第二，政治標準至上。黨、團員等其他身份標志也是決定是否退役的重要因素，體現出明顯的政治差別。如1950年整編政策規(guī)定，凡解放成分(指被人民解放軍俘獲的人員)及未取得軍籍的各種人員，均可資遣回家，不需另辦復員手續(xù)?！百Y遣”即發(fā)給一定的路費安排回原籍，且不享受轉業(yè)或復員待遇，也稱“遣歸”。 第三，以落實部隊編制為目的。部隊超編，尤其是抗美援朝戰(zhàn)爭之前和戰(zhàn)爭之后，壓縮部隊編制是軍人退役的主要原因。

新中國成立初期，軍隊整編和軍人退役安置是軍隊正規(guī)化建設的新起點。從此開始，通過軍人退役工作“去弱留強”制度化，逐步增強了部隊的戰(zhàn)斗力。此時的軍人退役工作，是當代中國退役軍人就業(yè)安置制度創(chuàng)建的新起點，為這一制度的發(fā)展和成熟積累了最早的第一手資料，提供了寶貴的探索經驗。

2.以嚴謹、高效為目標，規(guī)范了退役安置的具體程序

嚴謹、規(guī)范、高效的工作程序是初創(chuàng)時期決定退役軍人就業(yè)安置制度成敗的關鍵之一。軍人退役和就業(yè)安置工作程序，涉及部門眾多、程序復雜，中央復員委員會和轉業(yè)建設委員會，通過積極調查研究，不斷總結工作經驗，改進相關政策，使軍人退役和就業(yè)安置工作逐步成熟、規(guī)范和科學。

首先，初創(chuàng)時期的復員安置工作，程序清晰，可操作性強，最具有代表性。首先，對復員工作提出了規(guī)范化要求。中央復員委員會規(guī)定，每年秋收后(9-11月)，進行一次全國統(tǒng)一的復員工作，不許零星、個別地辦理復員。班、排干部需要復員的，必須由三級軍區(qū)政治部或干部管理部審查批準。在部隊中不得普遍評選復員對象。籍屬皖北、蘇北之重災區(qū)者不復員；花柳病已愈者，視身體情況留隊或復員；精神分裂癥者，留部隊醫(yī)院養(yǎng)治，地方精神病院籌辦妥善后再轉送(26)山東軍區(qū)司令部、政治部：《關于辦理復員工作問題的通知》(1951年3月16日)，濟南軍區(qū)檔案館藏，濟南軍區(qū)政治部(第3號全宗)，1951年，永久，第6卷，第11份。。這些要求，使后來的退役工作更加規(guī)范、有序。其次，規(guī)范了轉業(yè)工作的審批。干部、戰(zhàn)士轉業(yè)，應由軍事、行政及地方黨政機關共同商討，以調動工作論，不發(fā)物品及證件；1950年已發(fā)過者，也不收回。再次，明確了部門職責分工。轉業(yè)、轉送榮校教養(yǎng)院和資遣無軍籍人員等工作，與復員工作同時進行；轉業(yè)者由各級干部管理部門、組織部門及軍務處負責與地方商洽轉接；轉送榮校教養(yǎng)院和資遣人員，由各級政治機關組織部門負責辦理。最后，明確了資格初定的方法和程序。工作中組織性和計劃性強，有布置、有檢查、有總結，在每期工作計劃布置之后，都三番四次地組織檢查，及時取得經驗和糾正偏差(27)山東省轉業(yè)建設委員會：《關于一九五二年回鄉(xiāng)轉業(yè)建設工作總結》(1953年1月10日)，濟南軍區(qū)檔案館藏，濟南軍區(qū)司令部，1952年，永久，第24卷，第4份。。各級復員委員會或轉業(yè)建設委員會，還要向地方接收單位進行宣傳教育和加強聯系，以使其能從國家大局出發(fā)，積極接納退役軍人，從精神上、物質上和組織上，為尊重和重用退役軍人做好充分的準備工作，為軍人退役創(chuàng)造寬松、愉悅的氛圍。

政治教育和思想引導是保障制度運行的關鍵。為了使退役軍人在安置階段思想穩(wěn)定、服從國家和地方建設需要，退役軍人就業(yè)安置過程中，要經過多次階段性教育：資格初定時的擬退役教育、專門性的集中教育、遣送地方安置機構前的遣送教育、到達地方安置機構后的安置教育、就業(yè)以后地方行政部門對退役軍人的談話或訪問式的就業(yè)教育等。集中教育時一般把退役對象集中到團或師級單位的培訓機構，一般為期2～3個月。從1953年開始，教育培訓內容改為以文化教育為主，時間延長為2年左右。集中教育在不同時期稱謂不同。1950年6月～1951年12月上旬的復員工作階段，稱為“復員教育”，以思想政治教育為主；1951年12月中旬～1957年的轉業(yè)建設工作階段，稱為“轉業(yè)建設教育”，以思想政治教育和文化教育為主。

3.以妥善安置、各得其所為目標，確立了退役軍人就業(yè)安置的基本原則

1950年6月，人民革命軍事委員會、政務院明確了退役軍人就業(yè)安置的總原則：服從國家經濟與國防軍事建設的需要，并使二者聯系起來；提出了退役軍人就業(yè)安置的總方針：妥為安置，使之各得其所；干部一律不復員；政府負責；原籍安置。這些總原則和總方針成為幾十年來我國退役軍人就業(yè)安置工作的指導思想?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議共同綱領》規(guī)定，革命烈士和革命軍人家屬，其生活困難者應受國家和社會優(yōu)待；參加革命戰(zhàn)爭的傷殘軍人和退伍軍人，應由人民政府給予安置，使其謀生立業(yè)。1955年8月，國務院要求，各部門各地區(qū)對軍隊轉業(yè)干部必須貫徹“熱情歡迎，親密團結，耐心培養(yǎng)，大膽使用”的方針。這個時期的軍隊干部作為新中國干部隊伍的主要來源，基本充實到了中央和地方各級黨政機關(28)張志堅：《當代中國的人事管理》(上)，北京：當代中國出版社，1994年版，第238頁。。

新中國成立初期，軍隊轉業(yè)干部的安置去向，是隨著國家政治、經濟、社會發(fā)展形勢而不斷調整的。五十年代前期，分配去向主要是基層政權組織和鋼鐵、工礦、鐵路、交通、石油等工業(yè)戰(zhàn)線；五十年代中后期，分配去向主要是農林、糧食、水利、地質、核工業(yè)系統(tǒng)和農墾戰(zhàn)線。這一時期軍官轉業(yè)安置主要根據每個轉業(yè)干部的德才情況，參照其原來擔任的職務和工作性質，結合地方工作的需要，由政府分配適當工作。主要是到農業(yè)生產合作社、商業(yè)、物資、財貿以及國家機關、團體、學校和工礦企業(yè)(29)安徽省地方志編纂委員會：《安徽省志·人事志》，北京：方志出版社，1999年版，第164頁。。

考慮到這三類村鎮(zhèn)銀行P值隨監(jiān)管強度的變動而發(fā)生改變的作用路徑是不同的，Ⅰ類村鎮(zhèn)銀行貸款的P值在θ=0時的初始值以及P值隨θ增加而下降的速率較其他兩類村鎮(zhèn)銀行更低。Ⅱ類村鎮(zhèn)銀行P值的變動同理，即分別代表 i(i=1，2，3)類村鎮(zhèn)銀行貸款業(yè)務的平均違約概率隨監(jiān)管強度變動而改變的路徑(如圖1)。

退役戰(zhàn)士安置的主要形式是原籍原業(yè)安置。家在農村的，仍以從事農業(yè)生產為主；家里沒有土地而又需要分地的，由政府在本鄉(xiāng)公地內調劑；如本鄉(xiāng)范圍內無公地調劑，則由縣政府酌情安置到其他有土地的鄉(xiāng)。家住城市的，仍回城市安置；具備一定工作能力或專門技術的，勞動、人事部門在分配、介紹員工時，給予優(yōu)先就業(yè)權；參軍時是機關、團體、工礦、企業(yè)職工的，由原單位接收；參軍前有其他社會職業(yè)的，恢復原有的職業(yè)；對原企業(yè)職工現在該企業(yè)已經停產或改組的，按照“行業(yè)歸口”原則安置(30)羅平飛：《當代中國軍人退役安置制度研究》，北京：中國社會出版社，2014年版，第65頁。。

新中國成立初期的集體轉業(yè)安置制度，是當時退役軍人就業(yè)安置的又一重要形式，也是新中國屯墾安置退役軍人的范例。部隊集體轉業(yè)是指部隊按原建制集體或成批量轉業(yè)地方。主要分為兩大類：一類是成批量或成建制轉業(yè)到石油、礦山、水利、地質、建筑、鐵路、工交、商業(yè)、郵電等新興工業(yè)部門和比較薄弱的行業(yè)；另一類是成建制轉業(yè)到國家急需開發(fā)的西北、東北、華北等地區(qū)，組建生產建設兵團，創(chuàng)辦國營農場、林場，屯懇戍邊，開發(fā)資源。

4.以謀生立業(yè)為目標，明確了退役軍人的資助標準。

退役軍人的物資發(fā)放，是對退役軍人的物資補償、生產資助及醫(yī)藥費、路費等的發(fā)放。在部隊中一般發(fā)放醫(yī)藥費、路費和衣物，其他相關的物資補償和生產資助由地方安置機構發(fā)放。物資發(fā)放的過程一般是根據上級標準，結合民主評議來確定具體人員的發(fā)放標準。如1950年規(guī)定：“凡復員軍人按下列規(guī)定由部隊發(fā)給衣料補助布：一九五○年入伍者發(fā)給色洋布十市尺；一九四五年八一五以后直至一九五○年以前入伍參加解放戰(zhàn)爭者，發(fā)給色洋布十六市尺；一九三七年七七事變以后直至一九四五年八一五以前入伍參加抗日戰(zhàn)爭者，發(fā)給色洋布三十二市尺；一九三七年七七事變以前入伍，叁加土地革命戰(zhàn)爭者，發(fā)給色洋布四十八市尺。”(31)中央人民政府政務院、人民革命軍事委員會《關于人民解放軍一九五0年的復員工作的決定》(1950年6月30日)，山東省檔案館藏，A041—01—177—4。

對退役軍人的文化和職業(yè)培訓具有開創(chuàng)性的政策保障意義。為了提高退役軍人的文化水平和執(zhí)行政策的水平，1951年4月，人民革命軍事委員會、政務院規(guī)定，軍或省軍區(qū)以上要組織補習學?；蛴柧毎啵瑢婈犧D業(yè)干部進行教育，包括政治、文化、業(yè)務教育，以便提高其工作能力。1952年8月，根據中共中央和人民革命軍事委員會要求，對軍隊轉業(yè)干部的培訓，一律由軍隊辦文化學校，各大軍區(qū)和軍兵種都舉辦了文化學校和速成學校，把軍隊轉業(yè)干部集中起來學習兩年。1955年8月，國務院決定，改變過去分配前補習學校的方法，在分配工作后組織業(yè)余文化學習，要求各級政府和各接收單位按各項建設工作需要舉辦業(yè)務訓練班，分別組織一定時期的業(yè)務和技術學習，軍隊轉業(yè)干部邊工作邊學習，逐漸熟悉本職工作。

總之，退役軍人就業(yè)安置政策具有連續(xù)性和穩(wěn)定性，安置的原則和政策目標基本沒有大的變化，很多政策原則后來一直被沿用，從而具有制度建設的開創(chuàng)性意義。

三、退役軍人就業(yè)安置制度創(chuàng)新的歷史意義

退役軍人就業(yè)安置制度是對新政權國家治理能力的一次檢驗，是探索提高退役安置管理水平和管理能力的開始，也是探索推進國家治理體系和治理能力現代化的起點。

1.制度化建設初步完善

制度化建設初步完善，構建了系統(tǒng)的制度體系，為軍人退役就業(yè)安置工作開創(chuàng)了良好局面。制度化是國家治理能力現代化的基本表征。所謂“治理”，即用規(guī)則和制度來協(xié)調利益相關者之間的關系，以達到決策科學化和促進組織發(fā)展的目的(33)李維安，郝臣：《公司治理手冊 》，北京：清華大學出版社，2015年版，第315頁。。1950～1957年，軍地聯合或單獨下發(fā)的國家級文件及說明達97個，平均每年12個文件。同時，各級政府部門為了保證軍人退役安置制度有效運轉，還在權限范圍內出臺了一系列配套措施，進一步細化了安置條例等法律法規(guī)的原則規(guī)定，使退役安置制度在實踐中具有更強的針對性和可操作性。不斷適應經濟社會發(fā)展要求，創(chuàng)新和規(guī)范退役安置方式，從而保證了從國家到地方的退役安置制度體系健全有效。

制度化的另一個重要特點是思想政治教育制度。思想政治工作是新中國成立初期軍人退役安置工作的重要內容和重要特色。思想政治工作包括兩方面內容：一是對接收安置部門的教育；二是對退役軍人本人的思想政治教育。內務部部長謝覺哉曾明確要求：“加強對復員建設軍人的教育。安置前應該教育，安置后也應該教育”(34)謝覺哉：《必須做好安置復員建設軍人工作》，《新華半月刊》，1956年第4期。。思想政治教育主要強調安置工作的“政治任務”性質，“政治任務”寓意著個人服從組織，局部利益服從全局利益，意味著任務中忽略成本、犧牲利益，從而全面依靠黨、政、團、社等一切組織全體動員，保證了數千萬退役軍人以常規(guī)或非常規(guī)方式回歸社會，化兵為民，使安置工作達到預期目的。

2.部門協(xié)作基本順暢

中央和地方各部門的積極配合和通力協(xié)調，保證了退役軍人走上工作崗位以后生產積極、生活安定。制度的有效運轉有賴于所涉及的各個環(huán)節(jié)協(xié)調作用、密切配合，這是國家治理的內在要求，也是國家治理能力現代化的重要特征。中央復員委員會、中央轉業(yè)建設委員會的成立，統(tǒng)合了各部門、軍隊和地方，從而避免了傳統(tǒng)國家治理部門化、分塊化、碎片化的弊病，整體規(guī)劃、統(tǒng)籌安排退役軍人安置工作，取得總體效果(35)羅平飛：《當代中國軍人退役安置制度研究》，第92頁。。

上世紀90年代，總結中華人民共和國成立四十年來復員退伍安置工作的經驗時也認為，“有關部門的配合與協(xié)作，是做好復員退伍安置工作的保證。復員退伍安置工作政策性強，涉及面廣，必須在政府領導下，各有關部門配合協(xié)作才能搞好?！?36)崔乃夫：《當代中國的民政》(上)，第427-428頁。

3.高效化特點日益明顯

在社會保障條件較差的情況下，在較短的時間內，完成了軍人退役就業(yè)安置的既定目標，促進了部隊正規(guī)化建設和地方生產建設。高效的國家治理能力，主要體現在,一是符合國家、時代需求和退役軍人愿望，支援了國家經濟社會發(fā)展；二是通過退役軍人就業(yè)安置，激活了這一群體的潛能和活力；三是制度基本體現了社會公平和正義，也維護了社會秩序穩(wěn)定。

首先，制度高效保障了新中國征兵工作。退役安置事關國家兵源穩(wěn)定和部隊戰(zhàn)斗力。其次，較好地維護了退役軍人的合法權益。國家以就業(yè)安置為主，從多方面對退役軍人的合法權益進行維護，用以補償其從軍期間的超額付出。第三，體現了公共產品的本質特征。由政府來承擔軍人退役后的安置責任，接收退役軍人的絕大部分都是機關、財政撥款的事業(yè)單位、國有企業(yè)。第四，為經濟社會提供了人才資源。退役軍人思想好、覺悟高、能吃苦，具有較強的組織紀律性和一定的技能，這些人才資源源源不斷地輸送到社會主義現代化建設的各條戰(zhàn)線，成為各行各業(yè)人力資源補充的重要渠道。

小結

新中國成立初期，百廢待興，退役軍人就業(yè)安置制度的創(chuàng)建與運行，是戰(zhàn)爭向和平轉變的重要標志，是當時歷史重大轉型的一個側面。這一制度在新中國成立初期的前8年里，解決了620萬退役軍人的就業(yè)安置問題，并且為今后的退役制度開創(chuàng)了許多成功的理念和政策原則。

退役軍人就業(yè)安置制度的創(chuàng)建和初期運行是一次成功的國家治理實踐。這一制度的設計，得益于中共中央領導集體的審慎決策，延續(xù)于人民軍人的建軍思想和指導原則，依托于軍隊組織和軍人素養(yǎng)，保證了退役工作運行高效。同時，政治教育和思想引導，保證了退役軍人在安置階段思想穩(wěn)定、服從國家和地方建設需要。總之，退役軍人就業(yè)安置制度是對新政權國家治理能力的一次檢驗，是探索提高退役安置管理水平和管理能力的起點。