“一統(tǒng)二分三合作”
——農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的文安做法

□文/鄒凱

2018年6月，河北省文安縣被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部確定為國(guó)家級(jí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)單位以來，該縣按照“有序推進(jìn)、試點(diǎn)示范、探索創(chuàng)新、務(wù)求實(shí)效”的工作思路，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，細(xì)化工作目標(biāo)，強(qiáng)化督導(dǎo)落實(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)各項(xiàng)改革任務(wù)。截至2020年底，全縣383個(gè)村街清產(chǎn)核資、成員身份確認(rèn)、股權(quán)設(shè)置和折股量化、成立組織、賦碼頒證、發(fā)放股權(quán)證等六項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)已100%完成。

目前，文安縣采取“一統(tǒng)二分三合作”，搭建政經(jīng)分離管理框架，正在將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革向?qū)嵗镒?、向深處發(fā)展。

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)保障，筑牢推進(jìn)改革的堅(jiān)強(qiáng)基礎(chǔ)

文安縣成立由縣委書記、縣長(zhǎng)任雙組長(zhǎng)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，全縣13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和383個(gè)村街分別成立由黨政主要負(fù)責(zé)人為組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，形成三級(jí)書記抓，一級(jí)抓一級(jí)的組織保障機(jī)制?？h領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，從有關(guān)縣直單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)遴選精干力量20名，組成綜合協(xié)調(diào)組、清產(chǎn)核資組、成員界定組等10個(gè)改革專項(xiàng)工作小組，實(shí)行集中辦公。

縣財(cái)政安排產(chǎn)改專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)268萬(wàn)元，其中農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革辦公經(jīng)費(fèi)38萬(wàn)元、清產(chǎn)核資工作經(jīng)費(fèi)180萬(wàn)元。各試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、試點(diǎn)村街產(chǎn)改經(jīng)費(fèi)分別為6萬(wàn)元和2萬(wàn)元。

在學(xué)習(xí)考察、調(diào)查研究、吸取經(jīng)驗(yàn)、歸納總結(jié)基礎(chǔ)上，結(jié)合文安縣實(shí)際，經(jīng)縣委常委會(huì)、縣委深改組會(huì)、縣政府常務(wù)會(huì)等研究制定了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見》《文安縣國(guó)家級(jí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作推進(jìn)方案》等文件，對(duì)改革的目標(biāo)、步驟、措施、時(shí)限等進(jìn)行細(xì)化分解，形成了“七個(gè)階段、七大任務(wù)、三個(gè)清單”的頂層設(shè)計(jì)。

營(yíng)造氛圍，典型帶動(dòng)，全面形成改革的強(qiáng)大聲勢(shì)

在縣“兩臺(tái)一報(bào)一站”開設(shè)“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革專欄”，對(duì)改革工作進(jìn)行適時(shí)報(bào)道，組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村街主要負(fù)責(zé)同志錄制專題訪談；設(shè)立“美麗宜居文安”公眾號(hào)，宣傳交流產(chǎn)改政策、工作動(dòng)態(tài)、改革經(jīng)驗(yàn)等，向縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)干部群眾推介關(guān)注；制作宣傳展牌200余塊、噴繪固體宣傳畫300余幅、懸掛噴繪標(biāo)語(yǔ)6000余條，印發(fā)《改革政策知識(shí)問答手冊(cè)》500余本，明白紙、《致全縣廣大農(nóng)民的一封信》《宣傳掛圖》近4萬(wàn)份，形成了人人關(guān)注、人人參與的產(chǎn)改工作氛圍。

堅(jiān)持分類型、選代表、積經(jīng)驗(yàn)、再鋪開的思路，選取德歸、興隆宮、灘里、趙各莊等4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和10個(gè)村街作為先行先試的試點(diǎn)，在培訓(xùn)指導(dǎo)、學(xué)習(xí)考察、經(jīng)費(fèi)保障等方面予以優(yōu)先考慮，試點(diǎn)鄉(xiāng)村在全縣率先完成重點(diǎn)改革任務(wù)，為全縣樹立了可推廣可復(fù)制的典型樣板，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。

明確清產(chǎn)核資標(biāo)準(zhǔn)，探索推行清產(chǎn)核資“23115”工作法，確保清產(chǎn)核資精準(zhǔn)到位、應(yīng)清盡清；明確“五取得、六保留、五喪失”16種身份界定標(biāo)準(zhǔn)，確保集體經(jīng)濟(jì)組織成員“不能多頭占有，不能兩頭落空”，讓群眾心里沒有疑慮、嘴上沒有怨言，進(jìn)而認(rèn)同改革、支持改革。

多措并舉，督導(dǎo)問效，全力打造改革的堅(jiān)強(qiáng)保障

文安縣委與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐一簽訂產(chǎn)改工作責(zé)任狀，嚴(yán)格要求，研究制定了《文安縣國(guó)家級(jí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)時(shí)間表》，將10個(gè)主要時(shí)間節(jié)點(diǎn)、13項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)和32項(xiàng)重點(diǎn)工作拉單列表，統(tǒng)一設(shè)計(jì)制作，縣、鄉(xiāng)、村全覆蓋懸掛，做到“抬頭見工作、使命記心中”。

自改革工作啟動(dòng)后，先后組織召開10次調(diào)度會(huì)、13次現(xiàn)場(chǎng)觀摩會(huì)和和6次片區(qū)推進(jìn)會(huì)，規(guī)劃設(shè)計(jì)了“一點(diǎn)”“兩線”和“一環(huán)”的學(xué)習(xí)交流路線，按需組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村街相互進(jìn)行觀摩學(xué)習(xí)，取長(zhǎng)補(bǔ)短、查漏補(bǔ)缺，同時(shí)，建立“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作交流群”，實(shí)時(shí)晾曬各地工作實(shí)況，調(diào)度工作，督促落實(shí)。

縣委建立正向激勵(lì)機(jī)制，加大對(duì)改革者的褒獎(jiǎng)力度，改革以來，12名產(chǎn)改干部得到提拔重用?？h四大班子領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)持深入分包鎮(zhèn)村進(jìn)行督導(dǎo)檢查，協(xié)調(diào)解決各類問題；組織縣“兩辦”督查室、縣委改革辦、縣產(chǎn)改辦組成5個(gè)產(chǎn)改專項(xiàng)督導(dǎo)組，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村街持續(xù)跟蹤要賬，促進(jìn)了改革任務(wù)順利完成。

啟動(dòng)“晾成績(jī)、找差距、學(xué)方法、補(bǔ)短板”測(cè)評(píng)活動(dòng)，對(duì)承擔(dān)改革任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村街產(chǎn)改工作進(jìn)行綜合測(cè)評(píng)，先后舉辦整體工作、檔案資料、產(chǎn)改展廳、宣傳氛圍等擂臺(tái)評(píng)比36次，全縣各地產(chǎn)改工作成效明顯提高。同時(shí)，開展“專家應(yīng)診”和“結(jié)對(duì)共建”活動(dòng)，挑選一批政策掌握全面、工作推動(dòng)有力、工作作風(fēng)優(yōu)良的產(chǎn)改本土“專家”，根據(jù)“專家”特點(diǎn)，組建政策解釋類、臺(tái)賬管理類、清產(chǎn)核資類、成員確認(rèn)類、股份改革類、壯大經(jīng)濟(jì)類、農(nóng)村一線類專家團(tuán)隊(duì)，通過開展專家?guī)头龌顒?dòng)，進(jìn)一步解決了實(shí)際問題，補(bǔ)齊了短板弱項(xiàng)。

求真務(wù)實(shí)，創(chuàng)新思路，積極探索改革的文安做法

清查土地創(chuàng)新采取“兩繪三測(cè)”工作流程，“兩繪”是指先由村街對(duì)集體資產(chǎn)資源現(xiàn)狀繪制草圖，再由第三方測(cè)繪單位進(jìn)行專業(yè)測(cè)繪；“三測(cè)”是指村街組織初測(cè)，測(cè)繪公司專業(yè)測(cè)，查漏補(bǔ)缺糾錯(cuò)后補(bǔ)測(cè)。在對(duì)比會(huì)商中最終形成成果，既節(jié)約了時(shí)間，又保證了測(cè)量結(jié)果的精準(zhǔn)度。

在集體資產(chǎn)清理階段，探索實(shí)行了“村財(cái)實(shí)物登記卡”制度，將各村街集體所有的房屋、機(jī)械、道路、水利設(shè)施等實(shí)物資產(chǎn)的照片、位置、價(jià)值等信息登記造冊(cè)，臺(tái)賬式管理，集體資產(chǎn)從此有了“身份證”，在家底清晰的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)“戶籍化”管理。

村民開荒占有集體土地問題一直是清產(chǎn)核資的重點(diǎn)和難點(diǎn)，在探索中，本著“尊重貢獻(xiàn)，平穩(wěn)過渡，集體收益”的原則，以改革時(shí)間節(jié)點(diǎn)為準(zhǔn)收歸集體經(jīng)營(yíng)，之前因村民開荒經(jīng)營(yíng)所產(chǎn)生的收益不再追繳，并明確同等條件享有優(yōu)先承包權(quán)，實(shí)現(xiàn)了集體和個(gè)人雙贏。比如，灘里鎮(zhèn)中新橋村按照該原則，清查收回377畝村民開荒土地，村集體再次進(jìn)行發(fā)包，為集體年增收10余萬(wàn)元。

針對(duì)特殊人群身份確認(rèn)難的問題，建立“研判建議”“溝通反饋”和“實(shí)名票決”三項(xiàng)機(jī)制，對(duì)各村街無(wú)法拿捏把握的，上報(bào)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)小組召開專題會(huì)議進(jìn)行分析研判，提出工作建議，再反饋至村街，指導(dǎo)村民按民主程序?qū)嵜睕Q，有效避免了“兩頭占”和“兩頭空”的情況發(fā)生。既解決了政府既不能干預(yù)又不能放任不管的問題，又落實(shí)了“讓農(nóng)民自己作主，讓農(nóng)民商量著辦”的要求，平穩(wěn)推動(dòng)了成員身份確認(rèn)工作，有效解決了矛盾隱患，得到了群眾的一致認(rèn)可。

“抓大”是指農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置以成員股為主，原則上不設(shè)集體股?！胺判　笔侵羔槍?duì)城中村、城郊村等集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)較大的村街，村街遺留問題多、矛盾隱患大的村街，與天津市、雄安新區(qū)聯(lián)姻現(xiàn)象多的村街，對(duì)出嫁女、入贅男、離異女等特殊群體，靈活設(shè)置股權(quán)，以“成員股+”的形式，在成員股基礎(chǔ)上設(shè)置了扶貧股、勞齡股、計(jì)生股、土地股、獎(jiǎng)勵(lì)股等股權(quán)，保護(hù)多數(shù)農(nóng)民群眾利益，平衡群體間利益關(guān)系，有效維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。如興隆宮鎮(zhèn)結(jié)合當(dāng)前扶貧工作，對(duì)8個(gè)村建檔立卡的22個(gè)貧困戶52人設(shè)置了扶貧股，每人1股，占成員股的10%。

為確保改革徹底到位，鼓勵(lì)引導(dǎo)所有村街實(shí)行股份制改革，不管有沒有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，都進(jìn)行折股量化：對(duì)有經(jīng)營(yíng)性凈資產(chǎn)的，對(duì)經(jīng)營(yíng)性凈資產(chǎn)進(jìn)行折股量化；對(duì)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，但因債務(wù)較多無(wú)凈資產(chǎn)的先擱置債務(wù)，把經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行折股量化；對(duì)無(wú)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的，把機(jī)動(dòng)地等資源性資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，折算成資金，統(tǒng)一成貨幣形式進(jìn)行量化，最終全部成立股份經(jīng)濟(jì)合作社，實(shí)現(xiàn)改革徹底到位，這一做法在全省產(chǎn)改工作會(huì)商會(huì)上得到一致認(rèn)可。

打破按戶發(fā)放股權(quán)證的做法，探索按照“確權(quán)到人、一人一證”的原則，投資80萬(wàn)元印制股權(quán)證50萬(wàn)份，按人發(fā)放股權(quán)證，證書中詳細(xì)登記人員信息、股權(quán)變動(dòng)信息等，保證個(gè)人權(quán)利的完整性，體現(xiàn)家庭利益管理的系統(tǒng)性，為以后股權(quán)繼承、交易、質(zhì)押、流轉(zhuǎn)掃清了障礙。

目前，文安縣正在實(shí)施“一統(tǒng)二分三合作”，搭建政經(jīng)分離管理框架。一統(tǒng)：出臺(tái)政經(jīng)分離指導(dǎo)意見和管理制度，建立“文安縣農(nóng)村三資智慧監(jiān)管系統(tǒng)”，統(tǒng)一對(duì)全縣各村街村委會(huì)賬戶和股份經(jīng)濟(jì)合作社賬戶進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)村級(jí)資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)審批、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、審計(jì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)分析等“一站式”規(guī)范化運(yùn)行。二分：完成全縣383個(gè)村街村委會(huì)和農(nóng)村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社兩個(gè)組織賬戶分離，單獨(dú)管理，實(shí)現(xiàn)政經(jīng)分離第一步。三合作：農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、銀行、軟件公司三方簽訂合作協(xié)議，為改革搭建服務(wù)平臺(tái)。