檢察權(quán)運行監(jiān)督制約機制完善研究

黃平安，龍 鈺，黃秋鳳

一、相關(guān)概念分析

（一）檢察權(quán)概念

關(guān)于檢察權(quán)的概念，其本身存在較大的爭議，世界各國法律規(guī)定以及學(xué)術(shù)界對檢察權(quán)的理解都較為多樣化，但結(jié)合我國權(quán)力框架以及國家制度來看，其概念還是相對明確的。簡單來說，檢察權(quán)主要指的是檢察機關(guān)切實結(jié)合國家憲法以及法律規(guī)定正確執(zhí)行監(jiān)督的權(quán)力。我國人民檢察院對以下幾個方面享有監(jiān)督的權(quán)力：一是對偵查機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)以及審判機關(guān)自身職能活動開展過程是否合法進行監(jiān)督；二是對國家機關(guān)、人民團隊、企事業(yè)單位、普通公民、國家工作人員自身各項活動是否切實遵守相關(guān)法律法規(guī)進行監(jiān)督。

對于檢察權(quán)來講，其主要包括以下幾種權(quán)力：法律監(jiān)督權(quán)、公訴權(quán)、檢察彈劾權(quán)、檢察偵查權(quán)。其中法律監(jiān)督權(quán)又可以分為審判監(jiān)督權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)與判決執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。

通常情況下偵查監(jiān)督權(quán)為事后監(jiān)督，借助立案監(jiān)督以及審查起訴等一系列方式來實現(xiàn)。對于審判監(jiān)督權(quán)來講，不但對刑事審判活動的合法性享有監(jiān)督的權(quán)力，同時也對錯誤的刑事、民事以及行政判決等享有有效提出抗訴的權(quán)力。對于判決執(zhí)行監(jiān)督權(quán)而言，不但對判決實際執(zhí)行情況享有合法性監(jiān)督的權(quán)力，也有對監(jiān)管場所活動開展合法性監(jiān)督的權(quán)力。

（二）監(jiān)督制約機制概念

檢察權(quán)運行監(jiān)督制約機制主要指的是對檢察權(quán)實際運行開展制約以及監(jiān)督的相應(yīng)規(guī)律、過程以及作用方式的一個總稱。其產(chǎn)生的主要基礎(chǔ)便是檢察權(quán)本身，并圍繞檢察權(quán)發(fā)展及變化，能夠?qū)z察權(quán)產(chǎn)生較強的監(jiān)督制約作用。但是對于“監(jiān)督”以及“制約”兩個詞來講，并不是同一個含義之間的簡單重復(fù)，兩者在角度以及目標方面存在著明顯的區(qū)別。

對于監(jiān)督而言，主要強調(diào)察看并且進行督促，有在權(quán)力的有效保障下開展高效督促、確保目標能夠進一步實現(xiàn)的意思。對于制約來講，主要強調(diào)限制以及約束，有在一定條件下對相應(yīng)個體行為進行約束的意思。

通常情況下，監(jiān)督能夠在不同層級之間發(fā)生，這種層級的不同往往來自于個體本身存在的差異，但是也有可能來自于一些不同類型的授權(quán)。相比之下，制約往往在同一層級之間發(fā)生，也有可能個體層次之間的差異并不明顯。除此之外，監(jiān)督的目的一般是在監(jiān)督對象本身以及對象的行為與最初預(yù)設(shè)的標準出現(xiàn)偏差時，及時對其進行糾偏。而制約的目的一般是將制約對象以及對象的活動有效限制在一個較為固定的標準內(nèi)，確保其不超過最初的預(yù)設(shè)范圍。

二、檢察權(quán)運行監(jiān)督制約的必要性研究

（一）是檢察權(quán)科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在需求

曾有部分學(xué)者提出，監(jiān)督者該由誰進行監(jiān)督？這些學(xué)者認為在刑事訴訟過程中，監(jiān)督者如果濫用監(jiān)督權(quán)力，很容易造成危害后果，如果缺乏合理有效的制約、監(jiān)督以及救濟，便會對正常的民主法治產(chǎn)生不利影響。而在檢察權(quán)實際運行過程中，的確存在一些權(quán)力被私自濫用的問題，所以為了回應(yīng)質(zhì)疑以及解決現(xiàn)實問題，必須建立健全檢察權(quán)運行監(jiān)督制約機制，以確保檢察權(quán)能夠在法治軌道上健康長遠地發(fā)展下去。

（二）是檢察權(quán)更好地適應(yīng)民主法治建設(shè)的必然趨勢

近幾年，我國一直在持續(xù)深化體制改革，建設(shè)社會主義法治國家。對于檢察權(quán)而言，要想更好地適應(yīng)新形勢的發(fā)展變化，就要更早實現(xiàn)自身運行的民主化、制度化、法治化與規(guī)范化。要以科學(xué)發(fā)展觀作為有效指引，進一步鞏固“人民權(quán)利本位”理念，持續(xù)健全以及優(yōu)化檢察權(quán)監(jiān)督制約機制，更好地防止權(quán)力任性以及權(quán)力腐敗，從而確保檢察權(quán)真正地發(fā)揮出應(yīng)有的價值和作用。這不但是檢察權(quán)更好地適應(yīng)我國民主法治建設(shè)的一個必然趨勢，也是檢察權(quán)實現(xiàn)健康長遠發(fā)展的一個關(guān)鍵途徑。

三、檢察權(quán)運行外部監(jiān)督制約機制的完善策略分析

（一）建立健全檢務(wù)公開機制

檢察權(quán)的行使有一定的封閉性，從而導(dǎo)致檢察權(quán)的行為一般不為外人所知，這不但對檢察權(quán)行使方面的透明化以及規(guī)范化造成了消極影響，也不利于有效引導(dǎo)社會公眾借助法治方式積極參與檢察監(jiān)督，從而難以有效發(fā)揮人民群眾的外部監(jiān)督作用。所以，可以將建立健全檢務(wù)公開機制作為進一步完善檢察權(quán)運行外部監(jiān)督制約機制的一個重要途徑。具體做法如下：

一是檢察機關(guān)以及工作人員應(yīng)該注重轉(zhuǎn)變以往較為保守的觀念，充分認清檢務(wù)公開的價值和意義，并且要理解此項工作并不是對檢察系統(tǒng)的不信任，而是為了能夠確保檢察權(quán)在實際行使過程中變得更加透明化以及規(guī)范化[1]。

二是持續(xù)豐富檢務(wù)公開的內(nèi)容，確保過程與結(jié)果一并公開。例如：應(yīng)在保留最高人民檢察院規(guī)定的20項公開內(nèi)容的基礎(chǔ)上，對凡是有關(guān)檢察機關(guān)內(nèi)部的一系列階段性工作總結(jié)、重要部署或者查辦，以及預(yù)防犯罪情況等只要不涉及國家機密或者個人隱私的活動以及事項，需要盡可能地公開，對于涉及人民群眾切身利益的事項也盡可能地公開。這樣可以將檢察權(quán)的行使過程達到完全公開化以及透明化，從而在保證民眾知情權(quán)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)對檢察權(quán)行使的有效監(jiān)督[2]。

三是注重創(chuàng)新檢務(wù)公開方式，堅持主動公開和依申請公開并存，借助多種公開形式不斷擴大檢務(wù)公開的實際范圍。例如：可以借助檢務(wù)告知、新聞發(fā)布以及檢務(wù)聽證等一系列方式，讓檢察人員與人民群眾之間實現(xiàn)“面對面”交流。除此之外，還可以借助官方微博、微信公眾號以及門戶網(wǎng)站等途徑，進一步擴大檢察機關(guān)與人民群眾的交流和溝通，確保各項檢務(wù)信息可以及時有效地呈現(xiàn)在大眾面前。

（二）完善人民監(jiān)督員制度，促使檢察權(quán)運行更加民主化

人民監(jiān)督員制度主要指在切實依照人民主權(quán)和權(quán)力制衡這兩項原則的前提下，由人民群眾根據(jù)相應(yīng)的程序，對檢察機關(guān)自偵案件的實際查辦工作開展監(jiān)督的一種制度。此項制度的實施主體是人民群眾，核心是監(jiān)督，充分展現(xiàn)了人民監(jiān)督理念。人民監(jiān)督員制度主要來自于我國檢察制度的實踐過程，具備非常強的中國特色。但結(jié)合現(xiàn)狀來看，人民監(jiān)督員制度仍然存在一定的問題，必須進一步優(yōu)化才可以切實發(fā)揮其應(yīng)有的價值和作用。對此應(yīng)做到以下幾點：

一是進一步加大人民監(jiān)督員來源方面的民主化，借助普通民眾的社會經(jīng)驗與專業(yè)技術(shù)對一些專業(yè)化偏向進行糾正。因此人民監(jiān)督員的人選需要進一步擴大到普通民眾，在條件方面可以不需要其具備扎實的法律知識，具備一定的專業(yè)知識和社會閱歷即可，選拔工作可以設(shè)定在特定的區(qū)域，一般在設(shè)區(qū)市。除此之外，為了避免人民監(jiān)督員出現(xiàn)職業(yè)化問題，可以將任期設(shè)定在2年左右[3]。

二是增強人民監(jiān)督的制約性。結(jié)合現(xiàn)行法律法規(guī)，人民監(jiān)督員對于檢察機關(guān)公訴案件處理方面的監(jiān)督意見，實際上只具備程序上的效力，并沒有較強的實質(zhì)性約束力，這便導(dǎo)致其給予的評議意見最終是否被采納，完全取決于檢察機關(guān)的決定，從某種意義上來講，人民監(jiān)督員給出的評議意見形同虛設(shè)。所以，可以借助立法的形式對人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見給予足夠的法律效力，這樣可以確保其監(jiān)督工作的權(quán)威性。除此之外，在人民監(jiān)督員和檢察機關(guān)兩者之間出現(xiàn)意見不一致時，需要給予人民監(jiān)督員提請上級檢察機關(guān)開展復(fù)議與復(fù)核的權(quán)利，這樣才可以促使人民監(jiān)督的制約性得到進一步增強。

三是在司法行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)置一個單獨的人民監(jiān)督員辦事機構(gòu)，以此來增強監(jiān)督工作的獨立性。犯罪嫌疑人、被告人以及其他相關(guān)權(quán)利人的申訴，都可以交給該機構(gòu)開展審查，并且由該機構(gòu)決定是否需要納入監(jiān)督范圍。除此之外，該機構(gòu)還可以結(jié)合案件的復(fù)雜程度以及影響程度，決定人民監(jiān)督員是開展部分程序的監(jiān)督還是整個案件全程的監(jiān)督，這樣能夠避免檢察機關(guān)方面的過多影響以及干擾，確保監(jiān)督工作的公正性以及獨立性。

四、檢察權(quán)運行內(nèi)部監(jiān)督制約機制完善策略

（一）加大上級對下級的領(lǐng)導(dǎo)以及監(jiān)督力度

一是充分理順上級院與下級院之間的縱向監(jiān)督關(guān)系，建立健全工作報告以及述職述廉制度。下級檢察機關(guān)需要定期將相應(yīng)階段當中的工作情況以及工作思路等向上級監(jiān)督機關(guān)進行有效報告，同時開展述職述廉工作，積極接受來自上級檢察院的監(jiān)督[4]。

二是加大上級院對下級院有關(guān)業(yè)務(wù)方面的指導(dǎo)以及監(jiān)督力度，借助組織崗位練兵以及培訓(xùn)等一系列方式，不斷提高業(yè)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)以及綜合能力。

三是針對下級檢察機關(guān)的請示，切實依照規(guī)范的程序、方式以及限期開展內(nèi)容較為明確的書面答復(fù)[5]。

四是進一步完善案件審批以及備案制度，持續(xù)擴大備案審查范圍，對于下級院而言，來自上級院的一系列糾正決定必須嚴格落實。

五是同一檢察院也應(yīng)該注重理順內(nèi)部上下級之間的監(jiān)督關(guān)系，注重以司法改革為契機，積極落實檢察官辦案責(zé)任制，不斷增強辦案檢察官自身的責(zé)任意識以及擔當意識，促使其逐漸成為內(nèi)部監(jiān)督制約機制當中的一個基礎(chǔ)單元，充分激發(fā)檢察官對案件事實、法律適用以及證據(jù)的責(zé)任意識。

（二）加大部門之間的橫向制約力度

檢務(wù)督查部門屬于一個相對獨立并且能夠?qū)I(yè)務(wù)工作開展全面檢查的重要內(nèi)設(shè)機構(gòu)。在實際工作當中，通常會因為顧及同事人情等而無法切實有效地依法依規(guī)開展督查工作，所以督查工作往往避重就輕、流于形式。為了改變這一現(xiàn)狀，應(yīng)該進一步強化檢務(wù)督察部門的監(jiān)督制約作用。對此，一要建立健全檢務(wù)督察機制，嚴格規(guī)范檢務(wù)督察的具體工作內(nèi)容、權(quán)限、方法以及程序等，以此來保證檢務(wù)督察能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)及科學(xué)發(fā)展，二是注重將檢務(wù)督察的結(jié)果與相應(yīng)案件承辦人的一系列考核考評結(jié)果進行有機結(jié)合，從而促進規(guī)范執(zhí)法[6]。

對于案件管理部門而言，其屬于評價案件辦理是否規(guī)范的主要監(jiān)督部門，必須切實按照人民檢察院案件流程監(jiān)控方面的相關(guān)工作規(guī)定，嚴格把好流程監(jiān)控關(guān)，重點解決辦案過程中存在的不規(guī)范、不及時以及不完備等一系列違反訴訟程序的行為。除此之外，針對案件受理、強制措施、涉案財物、法律文書、辦案期限、權(quán)利保障、信息公開以及案卡信息知曉率低、錯漏多，網(wǎng)上辦案功能不會面等問題，必須開展進一步的規(guī)范糾正工作，以此來確保司法辦案方面的廉潔性、公正性以及高效性[7]。

（三）強化檢察官的自我約束意識

目前持續(xù)推進的司法責(zé)任制改革進一步突顯了檢察官在辦案當中的主體地位，檢察官可以對案件事實定性以及對案件質(zhì)量進行把關(guān)，并且享有對部分案件相應(yīng)的決定權(quán)。所以，檢察官必須樹立良好的接受監(jiān)督的意識，堅決消除特權(quán)思想，充分做到權(quán)為民所用、利為民所謀，從實體及程序上切實做到嚴肅公正執(zhí)法。除此之外，對于部分責(zé)任人而言，需要強化管理以及監(jiān)督職能，要能夠監(jiān)督、協(xié)調(diào)以及管理檢察官和相應(yīng)檢輔人員的辦案工作，借助業(yè)績考評以及辦案管理等一系列措施，不斷加大對辦案工作的監(jiān)督力度，全面了解和掌握檢察官行使職權(quán)以及廉潔自律的實際情況。另外，還應(yīng)該強化權(quán)力受制約以及受監(jiān)督意識，建立健全檢察官助理、書記員與檢察官之間的互評考核機制，縮小檢察官和檢察官助理績效獎金的差距，激發(fā)他們的工作積極性和主動性，以此推動辦案組織內(nèi)部人員之間開展更為良好的互相監(jiān)督工作。