農(nóng)地“三權(quán)分置”政策法律化的十大問(wèn)題剖析

丁關(guān)良 李林林

自從2014年2月9日中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》(中發(fā)〔2014〕 1號(hào))指出，“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”以來(lái)，在中央眾多政策包括涉及“三權(quán)分置”專項(xiàng)政策和其他重要農(nóng)村政策中都把農(nóng)地“三權(quán)分置”作為深化農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容和未來(lái)發(fā)展方向，明確順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”并行，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。特別是2016年10月30日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《“三權(quán)分置”政策意見(jiàn)》)，更是對(duì)農(nóng)地“三權(quán)分置”中“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的運(yùn)行機(jī)理作出了較為全面、系統(tǒng)的闡述，從而為農(nóng)地“三權(quán)分置”政策法律化提供了良好素材，奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2018年12月29日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉的決定》，新的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)村土地承包法”)自2019年1月1日起施行?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第9條規(guī)定：“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)?！笨梢?jiàn)，“貫徹中央關(guān)于農(nóng)村土地‘三權(quán)分置’政策精神，本次修法以落實(shí)‘三權(quán)分置’制度作為主要任務(wù)，‘三權(quán)分置’入法”，(1)丁關(guān)良：《新修改的〈農(nóng)村土地承包法〉特點(diǎn)、變化與配套制度思考》，載《農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理》2019年第1期。因此，將農(nóng)地“三權(quán)分置”政策“法律化”，是這次修法的最大成效。同時(shí)，特別在農(nóng)村家庭承包地的“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”方面將該法原第二章“家庭承包”第五節(jié)的標(biāo)題“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”修改為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓移到現(xiàn)第四節(jié)，且全新創(chuàng)立了家庭承包中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度(第五節(jié)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”標(biāo)題下12個(gè)條文中，新增7個(gè)，另5個(gè)條文也全部修改)，涉及內(nèi)容較為全面，特別是使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可用于融資擔(dān)保，從而使得新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以用于抵押，更是為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體取得有預(yù)期的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也為土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)和更好發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。但由于農(nóng)地“三權(quán)分置”政策法律化之前實(shí)踐探索不充分、理論創(chuàng)新未完成、修法(草案)前后不一致，(2)2017年11月8日向社會(huì)征求的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《草案》)第6條第1款規(guī)定：“以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，第10條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，任何組織和個(gè)人不得侵犯”， 同時(shí)將第二章第四節(jié)的標(biāo)題“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)”修改為“土地承包權(quán)的保護(hù)和轉(zhuǎn)讓”，將第二章第五節(jié)的標(biāo)題“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”修改為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)和流轉(zhuǎn)”；而2018年11月2日向社會(huì)征求的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法(修正案草案二次審議稿)》第9條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)?！蓖瑫r(shí)將第二章第四節(jié)的標(biāo)題“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)”修改為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)和互換、轉(zhuǎn)讓”，將第二章第五節(jié)的標(biāo)題“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”修改為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。導(dǎo)致新農(nóng)村土地承包法無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期的“三權(quán)分置”政策之理想目標(biāo)。本文在反思農(nóng)地“三權(quán)分置”政策之法律化后的內(nèi)容基礎(chǔ)上進(jìn)行深層的法理拷問(wèn)和實(shí)踐論證，對(duì)存在的十大重要問(wèn)題進(jìn)行剖析，以期為未來(lái)完善該法律提供有益素材和奠定良好基礎(chǔ)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

一、 法律化后“三權(quán)分置”之內(nèi)涵與法律規(guī)范性質(zhì)相背離

由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的原始生成路徑不同，學(xué)界對(duì)法律化后“三權(quán)分置”的內(nèi)涵進(jìn)行了種種差異化的解釋。

(1) “土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“三權(quán)分置”。該觀點(diǎn)存在兩種不同理解。① 將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而形成上述的“三權(quán)分置”。若干學(xué)者的論述均體現(xiàn)了該觀點(diǎn)，如農(nóng)戶“可以保留土地承包權(quán)，將承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給他人，由他人取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并經(jīng)營(yíng)承包地，形成集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)權(quán)的‘三權(quán)分置’”；(3)何寶玉主編：《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法釋義》，中國(guó)民主法制出版社2019年版，第29頁(yè)?！案鶕?jù)《農(nóng)村土地承包法》第三十六條和第四十四條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以通過(guò)出租( 轉(zhuǎn)包) 、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保留土地承包權(quán)” ；(4)崔文星：《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則的解釋論》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第6期?！懊鞔_了農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)‘三權(quán)分置’”；(5)劉振偉：《鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度》，載《農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理》2019年第1期?！耙罁?jù)《農(nóng)村土地承包法》，通過(guò)家庭簽訂其他不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)協(xié)議承包方式取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包戶，既可以自己經(jīng)營(yíng)——享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也可以保留土地承包權(quán)，通過(guò)出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離”。(6)程嘯：《從物權(quán)編談土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)與登記》，載《中國(guó)自然資源報(bào)》2021年1月29日。上述這些觀點(diǎn)與該法修改通過(guò)前中央“三權(quán)分置”政策的通常提法高度一致。② 在土地承包權(quán)中分離出“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”后形成上述的“三權(quán)分置”。如“在土地承包權(quán)中分離出一種派生性權(quán)利即‘土地經(jīng)營(yíng)權(quán)’”，形成“集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”(7)師安寧：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”下的統(tǒng)一登記與流轉(zhuǎn)制度》，載《中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)》2019年第3期。的“三權(quán)分置”。

(2) “土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“三權(quán)分置”。因?qū)ν恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)生路徑觀點(diǎn)不同，主要存在三種表述。① 從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。體現(xiàn)該觀點(diǎn)的表述，如“‘三權(quán)分置’并非將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)肢解為兩種權(quán)利，而是從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”；(8)高圣平：《“三權(quán)”還是“四權(quán)”：“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”并存之下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)》，載高圣平、王天雁、吳昭軍：《〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2019年版，第2頁(yè)。“‘三權(quán)分置’并不否定承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，反映的是承包農(nóng)戶基于自主意愿以出租(轉(zhuǎn)包)、入股或其他方式處分其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的結(jié)果，承包農(nóng)戶不因派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而喪失其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。(9)吳昭軍、黃忠：《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定與保障》，載《光明日?qǐng)?bào)》2019年2月12日?！霸凇龣?quán)分置’之下，從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！?10)高圣平、王天雁、吳昭軍：《〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2019年版，第45頁(yè)。該觀點(diǎn)與《“三權(quán)分置”政策意見(jiàn)》中指出的“在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”(該政策前后提法不一)相吻合。② 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。體現(xiàn)該觀點(diǎn)的表述，如“由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性處分( 如出讓等) 仍受到諸多限制，故而又從其中延伸分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”；(11)何麗慧、白牧蓉：《論“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)》，載《湖南人文科技學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第3期。“以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)中分置出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的法律事實(shí)”。(12)高海：《“三權(quán)”分置的法構(gòu)造——以2019年〈農(nóng)村土地承包法〉為分析對(duì)象》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2019年第1期。③ 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。體現(xiàn)該觀點(diǎn)的表述，如“承包農(nóng)戶基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以為自己或他人設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。(13)房紹坤、林廣會(huì)：《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性探析——兼評(píng)新修訂〈農(nóng)村土地承包法〉的相關(guān)規(guī)定》，載《中州學(xué)刊》2019年第3期。上述這三種表述，其相同點(diǎn)為：一是法律化后應(yīng)是“土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“三權(quán)分置”的提法高度一致；二是都認(rèn)為在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上可以產(chǎn)生“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。但不同點(diǎn)在于：一是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上如何產(chǎn)生“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，其路徑是不同的或存在明顯差異；二是“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的權(quán)利法律屬性因產(chǎn)生路徑不同而存在差異，形成唯一債權(quán)、唯一物權(quán)、物權(quán)和債權(quán)二元性等；三是對(duì)哪些流轉(zhuǎn)方式會(huì)產(chǎn)生“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”認(rèn)識(shí)不完全一致。

(3) 存在“土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”與“土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的兩種“三權(quán)分置”的并存認(rèn)知。如在同一成果中，作者首先體現(xiàn)了對(duì)“土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”之“三權(quán)分置”提法的認(rèn)可，指出：“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中派生出來(lái)的新的權(quán)利。從法律性質(zhì)上而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，其所享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并沒(méi)有發(fā)生變化，正如在集體土地所有權(quán)上設(shè)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，集體土地所有權(quán)的性質(zhì)并未發(fā)生改變一樣。”(14)杜濤主編：《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法解讀》，中國(guó)法制出版社2019年版，第60頁(yè)；黃薇主編：《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法釋義》，法律出版社2019年版，第44頁(yè)。在后文中，作者又認(rèn)可了“土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“三權(quán)分置”的提法，指出，“承包方作為仍享有土地承包權(quán)的主體”，“承包方在經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之后作為承包權(quán)主體仍享有相應(yīng)的土地權(quán)益”，“《農(nóng)村土地承包法》第47條第1款規(guī)定，承包方可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)?！保按朔N情況下，由于承包方并未將承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向外流轉(zhuǎn)，承包方的土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有分離，因此，作為擔(dān)保物的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上還未現(xiàn)實(shí)存在”。(15)前引，中國(guó)法制出版社書，第268、273頁(yè)；前引，法律出版社書，第197、200頁(yè)。

(4) 中央政策“三權(quán)分置”入法之權(quán)利產(chǎn)生具有模糊性。如有學(xué)者指出，新的農(nóng)村土地承包法“因?yàn)樽鳛橛靡嫖餀?quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租后并不影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)與內(nèi)容，故不存在保留‘土地承包權(quán)’的問(wèn)題”。(16)陳小君：《土地改革之“三權(quán)分置”入法及其實(shí)現(xiàn)障礙的解除：評(píng)〈農(nóng)村土地承包法修正案〉》，載《學(xué)術(shù)月刊》2019年第1期。

可見(jiàn)，農(nóng)村土地承包法沒(méi)有明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如何生成，而造成上述種種觀點(diǎn)之分歧，這也是該法存在之明顯不足或缺失所在。同樣，從2020年5月28日的民法典第339條“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的規(guī)定分析，該條對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是如何生成也是不明確的，如“《民法典》上的農(nóng)用地權(quán)利體系由土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等三種權(quán)利構(gòu)成”；(17)高圣平：《〈民法典〉與農(nóng)村土地權(quán)利體系：從歸屬到利用》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2020年第6期。又如民法典上“只有在農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況下，才有使用土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的必要……土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被分成土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)戶享有其中的土地承包權(quán)……受讓權(quán)利者……享有和行使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。(18)崔建遠(yuǎn)：《物權(quán)編對(duì)四種他物權(quán)制度的完善和發(fā)展》，載《中國(guó)法學(xué)》2020年第4期。目前，學(xué)界的核心觀點(diǎn)仍然在兩者中徘徊，即第一種是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而形成“土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“三權(quán)分置”；第二種是從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中派生出(也包括分置、設(shè)立)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而形成“土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“三權(quán)分置”。(19)這里特別說(shuō)明，本文后面有的內(nèi)容主要以這兩種觀點(diǎn)展開(kāi)深入分析?？梢?jiàn)，這次修法雖然完成了“三權(quán)分置”入法這一政治任務(wù)，但法律化的“三權(quán)分置”中除土地所有權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)外還存在一個(gè)重要權(quán)利模糊，值得思考的是，農(nóng)地“三權(quán)分置”政策法律化之前是否符合法律邏輯，需要進(jìn)行法理檢驗(yàn)，同時(shí)，該“三權(quán)分置”政策需要轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則是一攬子工程，絕不是創(chuàng)設(shè)一個(gè)權(quán)利種類模糊、法律性質(zhì)“淡化”的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的生成路徑無(wú)法理可依且不能自圓其說(shuō)，“三權(quán)分置”的法律化就難以“畢其功于一役”。

二、 承包方(農(nóng)戶)的法律地位呈現(xiàn)多元怪象且異?；靵y

依據(jù)中央政策“法律化”之“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”下承包方(農(nóng)戶)的法律地位問(wèn)題研究?！巴恋丶w所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包地處于未流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是兩權(quán)分離。土地集體所有權(quán)與土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包地處于流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是三權(quán)分置?！?20)參見(jiàn)2017年10月31日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議上全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員劉振偉《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案(草案)〉的說(shuō)明》。農(nóng)村土地承包法上述第9條也提到“保留土地承包權(quán)”。同時(shí)，2019年1月3日《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》(中發(fā)〔2019〕1號(hào))提出：“完善落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律法規(guī)和政策體系”；2019年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出：“落實(shí)承包土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)‘三權(quán)分置’，開(kāi)展經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、抵押”；2019年4月15日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》提出：“完善農(nóng)村承包地‘三權(quán)分置’制度，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)并進(jìn)一步放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”；2019年11月26日《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》提出：“實(shí)行‘長(zhǎng)久不變’，促進(jìn)形成農(nóng)村土地‘三權(quán)’分置格局，穩(wěn)定承包權(quán)，維護(hù)廣大農(nóng)戶的承包權(quán)益，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體引領(lǐng)作用”等四個(gè)重要政策內(nèi)容。仍堅(jiān)持“土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“三權(quán)分置”。有的地方立法也堅(jiān)持“土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“三權(quán)分置”，如2020年1月17日《湖北省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》第59條第1款、2021年1月30日《江西省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》第20條第3款、2021年10月22日《福建省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》第58條第1款都提到土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”制度。在堅(jiān)持“土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“三權(quán)分置”下，上述該“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”并存情形下，對(duì)承包方(農(nóng)戶)的法律地位分析如下。① 承包方身份，呈現(xiàn)四種不同身份情形：一是擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(用益物權(quán))的承包方(以下簡(jiǎn)稱“承包方Ⅰ”、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人)；二是只擁有土地承包權(quán)的承包方(以下簡(jiǎn)稱“承包方Ⅱ”、土地承包權(quán)人)；三是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同當(dāng)事人中的承包方(以下簡(jiǎn)稱“承包方Ⅲ”，他與“受讓方”之間存在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同)；四是特殊情形下?lián)碛型恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)(也擁有土地承包權(quán))的承包方(以下簡(jiǎn)稱“承包方Ⅳ”，但這一情形下若土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給受讓方時(shí)，“承包方Ⅳ”可轉(zhuǎn)換為“承包方Ⅱ”)。② 農(nóng)戶身份，相應(yīng)也呈現(xiàn)四種不同身份情形：一是擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)戶Ⅰ”，同“承包方Ⅰ”、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人)；二是只擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶(以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)戶Ⅱ”，同“承包方Ⅱ”、土地承包權(quán)人)；三是與“受讓方”之間存在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的農(nóng)戶(以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)戶Ⅲ”，同“承包方Ⅲ”)；四是特殊情形下?lián)碛型恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)(也擁有土地承包權(quán))的農(nóng)戶(以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)戶Ⅳ”，同“承包方Ⅳ”，但這一情形下若土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給受讓方時(shí)，“農(nóng)戶Ⅳ”可轉(zhuǎn)換為“農(nóng)戶Ⅱ”，同“承包方Ⅱ”)。

上述情形值得我們進(jìn)一步分析，并反映出以下幾個(gè)需要關(guān)注的方面。① 在“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”并存的法律制度下，存在多種法律關(guān)系，如承包合同法律關(guān)系或土地承包法律關(guān)系、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律關(guān)系、土地承包權(quán)法律關(guān)系、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同法律關(guān)系、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律關(guān)系等；② 法律上的承包方(或農(nóng)戶)在不同法律關(guān)系中應(yīng)該身份不同(存在承包方Ⅰ即農(nóng)戶Ⅰ，承包方Ⅱ即農(nóng)戶Ⅱ，承包方Ⅲ即農(nóng)戶Ⅲ，承包方Ⅳ即農(nóng)戶Ⅳ)和享有權(quán)利不同(承包方Ⅰ或農(nóng)戶Ⅰ擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包方Ⅱ或農(nóng)戶Ⅱ擁有土地承包權(quán)，承包方Ⅲ或農(nóng)戶Ⅲ可能只擁有債權(quán)，承包方Ⅳ或農(nóng)戶Ⅳ既擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)又擁有土地承包權(quán))，而農(nóng)村土地承包法法律規(guī)范上對(duì)此沒(méi)有進(jìn)行區(qū)分或區(qū)別，統(tǒng)一使用承包方(主要反映的是承包方Ⅰ和承包方Ⅲ這兩種為主，但客觀上還存在承包方Ⅱ和承包方Ⅳ)，造成因承包方的法律地位混淆和權(quán)利義務(wù)難以界定而出現(xiàn)混亂；③ 各種不同身份的承包方(或農(nóng)戶)處于不同法律關(guān)系，如發(fā)包方與承包方Ⅰ(農(nóng)戶Ⅰ、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人)之間的土地承包法律關(guān)系，又如承包方Ⅰ(農(nóng)戶Ⅰ、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人)與其他一切不特定主體之間的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律關(guān)系，再如承包方Ⅱ(農(nóng)戶Ⅱ)與相對(duì)人(無(wú)法確定)之間的土地承包權(quán)法律關(guān)系，又再如承包方Ⅲ(農(nóng)戶Ⅲ)與受讓方(土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人)之間的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同法律關(guān)系，最后如承包方Ⅳ(農(nóng)戶Ⅳ)與待定相對(duì)人之間的法律關(guān)系，等等，造成上述眾多法律關(guān)系之主體、內(nèi)容和客體無(wú)法厘清和明確，如土地承包權(quán)法律關(guān)系等；④ “受讓方”(通常為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人)只與承包方Ⅲ(農(nóng)戶Ⅲ)發(fā)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同關(guān)系，造成土地承包權(quán)人(承包方Ⅱ或農(nóng)戶Ⅱ)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人(“受讓方”)之間不存在任何法律關(guān)系或不存在任何利益關(guān)系，勢(shì)必產(chǎn)生土地承包權(quán)是空權(quán)利、偽權(quán)利、假權(quán)利、怪權(quán)利等尷尬現(xiàn)象。

三、 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性未予法定導(dǎo)致認(rèn)知模糊

全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員劉振偉于2017年10月31日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議上《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案(草案)〉的說(shuō)明》中指出：“鑒于實(shí)踐中抵押擔(dān)保融資的情況復(fù)雜，操作方式多樣，加之各方面對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)認(rèn)識(shí)分歧較大，草案使用了‘融資擔(dān)?！母拍睿说盅汉唾|(zhì)押等多種情形，既解決農(nóng)民向金融機(jī)構(gòu)融資缺少有效擔(dān)保物的問(wèn)題，又保持了與擔(dān)保法等法律規(guī)定的一致性?！薄拌b于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)是見(jiàn)仁見(jiàn)智，這次修改農(nóng)村土地承包法，以解決實(shí)踐需要為出發(fā)點(diǎn)，只原則界定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利，淡化了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)”和“由于各方面對(duì)繼受取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)有爭(zhēng)議，是作為用益物權(quán)設(shè)定抵押，還是作為收益權(quán)進(jìn)行權(quán)利質(zhì)押，分歧很大。立法以不陷入爭(zhēng)論、以服務(wù)實(shí)踐為目的，使用了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保概念，這是抵押、質(zhì)押的上位概念，將兩種情形都包含進(jìn)去，既保持與相關(guān)民法的一致性，又避免因性質(zhì)之爭(zhēng)影響立法進(jìn)程”。(21)前引⑤，劉振偉文。目前，新農(nóng)村土地承包法生效后，學(xué)界對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)存在種種不同解釋。① 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為債權(quán)。如“基于不同方式設(shè)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)并無(wú)不同，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)是債權(quán)”。(22)前引④，崔文星文。② 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)化的債權(quán)。如“從目前的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)化的債權(quán)實(shí)為妥適選擇。一則可以避免定性為物權(quán)所帶來(lái)的對(duì)當(dāng)事人之間法律關(guān)系的強(qiáng)行控制，賦予當(dāng)事人一定的選擇自由；二則可以防止單純定性為債權(quán)所帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)預(yù)期不穩(wěn)定、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)難以擔(dān)保融資等問(wèn)題”。(23)高圣平：《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)權(quán)與賦權(quán)》，載《光明日?qǐng)?bào)》2019年2月12日。③ 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為(用益)物權(quán)。如“基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)應(yīng)該是不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)”。(24)賈愛(ài)玲、魏琳媛：《“三權(quán)分置”視角下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性研究》，載《宜春學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第1期。又如“通過(guò)《農(nóng)村土地承包法》的這些規(guī)定不難看出，無(wú)論從立法目的、權(quán)能、權(quán)利內(nèi)容，或者權(quán)利保護(hù)等方面，都能合乎邏輯地推導(dǎo)出：土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就是一項(xiàng)相對(duì)獨(dú)立的用益物權(quán)”。(25)劉禺涵：《〈農(nóng)村土地承包法〉與集體土地不動(dòng)產(chǎn)登記創(chuàng)新》，載《人民法治》2019年第2期。④ 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為次級(jí)用益物權(quán)。如“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的次級(jí)用益物權(quán)”。(26)肖立梅：《論“三權(quán)分置”下農(nóng)村承包地上的權(quán)利體系配置》，載《法學(xué)雜志》2019年第4期。⑤ 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或?yàn)槲餀?quán)或?yàn)閭鶛?quán)。如“承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)還不確定，可能構(gòu)成用益物權(quán)，也可能只是一種債權(quán)”。(27)前引③，中國(guó)民主法制出版社書，第117頁(yè)。⑥ 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)和債權(quán)兩元性。如“筆者認(rèn)為，結(jié)合新承包法第 41條的規(guī)定，基于目的解釋，應(yīng)當(dāng)將 5 年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為用益物權(quán)，而 5 年以下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)”；(28)宋志紅：《再論土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)——基于對(duì)〈農(nóng)村土地承包法〉的目的解釋》，載《東方法學(xué)》2020年第2期。又如“從嚴(yán)格忠于《農(nóng)村土地承包法》條文的規(guī)范解釋的角度而言，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)既可以是債權(quán)，也可以是物權(quán)，得由土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人自由選擇”；(29)應(yīng)建均：《〈農(nóng)村土地承包法〉中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的體系、構(gòu)造與影響》，載《人民法治》2019年第2期。再如“‘三權(quán)分置’體系中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)本質(zhì)是外延不確定的財(cái)產(chǎn)權(quán)概念，根據(jù)其流轉(zhuǎn)方式，其既可以是債權(quán)性權(quán)利，亦可以是物權(quán)性權(quán)利，不可能全是債權(quán)性權(quán)利”。(30)屈茂輝：《民法典視野下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)全部債權(quán)說(shuō)駁議》，載《當(dāng)代法學(xué)》2020年第6期。⑦ 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)無(wú)須法定。如“法律不宜簡(jiǎn)單規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人選擇權(quán)”。(31)前引，中國(guó)法制出版社書，第244頁(yè)；前引，法律出版社書，第179頁(yè)。⑧ 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)混亂。如“《新承包法》第36條不僅規(guī)定了出租(轉(zhuǎn)包)等債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，還規(guī)定了入股等物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，導(dǎo)致對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利屬性究竟是物權(quán)還是債權(quán)的認(rèn)定混亂”。(32)前引，房紹坤、林廣會(huì)文。⑨ 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)無(wú)法界定。新農(nóng)村土地承包法第9條中規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，保留的是土地承包權(quán)，“雖僅一處出現(xiàn)似乎不顯明的‘承包權(quán)’概念，仍使得該法指向的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法理根基在制度中無(wú)法得到或債權(quán)或物權(quán)的合乎邏輯的明釋”。(33)前引，陳小君文。

可見(jiàn)，新農(nóng)村土地承包法規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保”，而對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)沒(méi)有作出界定。按照新民法典第116條“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”的物權(quán)法定原則，雖然“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性應(yīng)無(wú)疑問(wèn)”，(34)房紹坤：《土地征收制度的立法完善——以〈土地管理法修正案草案〉為分析對(duì)象》，載《法學(xué)雜志》2019年第4期。但這種模糊的法律規(guī)范立法是不可取的，它勢(shì)必會(huì)影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的完整以及在實(shí)踐操作層面的實(shí)施。

四、 物權(quán)性流轉(zhuǎn)后導(dǎo)致承包方(農(nóng)戶)擁有的權(quán)利異化

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如果是物權(quán)，將導(dǎo)致相對(duì)應(yīng)之承包方(農(nóng)戶)擁有的權(quán)利呈現(xiàn)異化怪象或?qū)擂?，該部分主要分析物?quán)性初次流轉(zhuǎn)方式中的具體情形。

(1) 承包方(農(nóng)戶)以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的問(wèn)題。依據(jù)大陸法系國(guó)家之通例“物權(quán)可用于抵押而債權(quán)只能質(zhì)押”，因而，能用于抵押的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”應(yīng)該屬于用益物權(quán)(一些國(guó)家或地區(qū)實(shí)行土地私有制，因而土地所有權(quán)抵押是常態(tài)，且是土地物權(quán)抵押中最普遍抵押方式的一種；而我國(guó)土地實(shí)行公有制，勢(shì)必導(dǎo)致土地所有權(quán)不能買賣、入股、繼承、贈(zèng)與、抵債，更不能抵押。而家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有身份性和財(cái)產(chǎn)性之雙重屬性，在現(xiàn)行法律中被明定禁止抵押)。當(dāng)承包方(農(nóng)戶)以用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押時(shí)，最后須通過(guò)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)(處置土地經(jīng)營(yíng)權(quán))來(lái)償付債權(quán)人(抵押權(quán)人，即金融機(jī)構(gòu))的債權(quán)(實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，該金融機(jī)構(gòu)依法有權(quán)就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)優(yōu)先受償)，在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)之后，承包方(農(nóng)戶)必將喪失土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而受讓方取得和擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由于其性質(zhì)為用益物權(quán)，因而其效力強(qiáng)于承包方(農(nóng)戶)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或土地承包權(quán)(類似于法理上的“一物之上用益物權(quán)優(yōu)先于所有權(quán)”)。(35)前引，房紹坤文。同樣，“根據(jù)物權(quán)的優(yōu)先效力規(guī)則，成立在后的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之效力優(yōu)于成立在先的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之效力”，(36)前引，房紹坤、林廣會(huì)文。因而承包方(農(nóng)戶)不管擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，還是擁有土地承包權(quán)，都會(huì)成為無(wú)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的空權(quán)利、偽權(quán)利、假權(quán)利、怪權(quán)利。

(2) 承包方(農(nóng)戶)以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股問(wèn)題。承包方(農(nóng)戶)以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社或公司，其一，承包方(農(nóng)戶)喪失土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、擁有了農(nóng)民專業(yè)合作社的出資額(農(nóng)民專業(yè)合作社有盈余實(shí)施分配后，成員還擁有公積金份額)而享有自益權(quán)和共益權(quán)，或擁有了公司的股份而享有股權(quán)(包括自益權(quán)和共益權(quán))；其二，承包方(農(nóng)戶)從農(nóng)民專業(yè)合作社中除了按成員與本社的交易量(額)比例返還的盈余外，還可以取得剩余可分配盈余——通常“以成員賬戶中記載的出資額和公積金份額，以及本社接受國(guó)家財(cái)政直接補(bǔ)助和他人捐贈(zèng)形成的財(cái)產(chǎn)平均量化到成員的份額，按比例分配給本社成員”；在有限責(zé)任公司中，股東通常“按照實(shí)繳的出資比例分取紅利”或在股份有限公司中通?！鞍凑展蓶|持有的股份比例分配”；其三，農(nóng)民專業(yè)合作社成員以其賬戶內(nèi)記載的出資額和公積金份額為限對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社承擔(dān)責(zé)任——有限責(zé)任公司的股東以其認(rèn)繳的出資額為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任，股份有限公司的股東以其認(rèn)購(gòu)的股份為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任。顯然，① 入股組織(依法成立)的社員是成員(指農(nóng)民專業(yè)合作社的成員)或股東(指公司的股東)，而不是承包方(農(nóng)戶)，即承包方(農(nóng)戶)在入股的農(nóng)民專業(yè)合作社或入股的公司中沒(méi)有主體資格或主體地位；② 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法入股后，該農(nóng)民專業(yè)合作社的成員與入股農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)生關(guān)系或該公司的股東與入股公司發(fā)生關(guān)系，而擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人或擁有土地承包權(quán)的土地承包權(quán)人無(wú)法與入股的農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)生關(guān)系或與入股的公司發(fā)生關(guān)系；③ 成員擁有自身權(quán)利，可以取得剩余可分配盈余，或股東擁有股權(quán)而取得紅利，而不是承包方(農(nóng)戶)擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或土地承包權(quán)，從農(nóng)民專業(yè)合作社中取得剩余可分配盈余或從公司中取得紅利；④ 死亡自然人之股東的繼承人可以繼承股權(quán)，從而取得公司的股東資格，成為公司的股東(《中華人民共和國(guó)公司法》第75條規(guī)定：“自然人股東死亡后，其合法繼承人可以繼承股東資格；但是，公司章程另有規(guī)定的除外”)?？梢?jiàn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社或公司，且農(nóng)民專業(yè)合作社或公司依法成立后，也會(huì)造成承包方(農(nóng)戶)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或土地承包權(quán)成為無(wú)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的空權(quán)利、偽權(quán)利、假權(quán)利、怪權(quán)利(不存在獨(dú)立經(jīng)濟(jì)價(jià)值的財(cái)產(chǎn)權(quán)的尷尬)等異化怪象。(37)參見(jiàn)丁關(guān)良：《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的若干問(wèn)題思考和質(zhì)疑》，載《天津商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第3期。

五、 農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的原始生成仍為難解之題

承包方(農(nóng)戶)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的原始生成，尚未有較為合理的解釋。目前，承包方(農(nóng)戶)以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押和以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，這兩種情形都存在于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)未發(fā)生流轉(zhuǎn)之前，承包方(農(nóng)戶)已經(jīng)擁有獨(dú)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)且應(yīng)該是用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。由于通常情形下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)原始生成需要存在民事法律行為，如出租、轉(zhuǎn)包等債權(quán)性流轉(zhuǎn)中，只有雙方當(dāng)事人簽訂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同(這一民事法律行為)，才能使法律上的受讓方取得該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而承包方(農(nóng)戶)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如何生成法律卻沒(méi)有明確規(guī)定。通?！拔餀?quán)的產(chǎn)生有兩種基本方式，即法定與約定。法定方式產(chǎn)生法定物權(quán)，約定方式產(chǎn)生意定物權(quán)”，那么，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能否被設(shè)置為法定物權(quán)呢? 這顯然是不可行的”。(38)前引，房紹坤、林廣會(huì)文。承包方(農(nóng)戶)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如何生成，是理論上首先需要解決的現(xiàn)實(shí)且重要的問(wèn)題。當(dāng)前學(xué)界觀點(diǎn)主要有兩種。

(1) 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的“承包農(nóng)戶為自己設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，且“承包農(nóng)戶為自己設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)為單方法律行為”。(39)前引，房紹坤、林廣會(huì)文。該觀點(diǎn)的理論依據(jù)明顯缺失，主要表現(xiàn)在：① 正如我國(guó)實(shí)行土地公有制情形下土地所有權(quán)人無(wú)法為自己設(shè)立用益物權(quán)(且也無(wú)法設(shè)立擔(dān)保物權(quán))一樣，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的承包方(農(nóng)戶)也無(wú)法為自己設(shè)立用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，如有學(xué)者指出，“農(nóng)戶在享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)無(wú)法再為自己設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”；(40)前引，應(yīng)建均文。② 假如能以該種方式設(shè)立，必將違反“一物一權(quán)”原則，且導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)(兩個(gè)用益物權(quán))之間的權(quán)利沖突；③ 該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股完成或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后都勢(shì)必出現(xiàn)上述證成的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為無(wú)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的空權(quán)利、偽權(quán)利、假權(quán)利、怪權(quán)利(不存在獨(dú)立經(jīng)濟(jì)價(jià)值的財(cái)產(chǎn)權(quán)的尷尬)等異化怪象；④ 以該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，如果出現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股失敗(如農(nóng)民專業(yè)合作社等無(wú)法依法設(shè)立)或不需要通過(guò)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)來(lái)清償金融機(jī)構(gòu)(抵押權(quán)人)債權(quán)的情況，此時(shí)承包方(農(nóng)戶)同時(shí)擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和又擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這兩權(quán)是否符合現(xiàn)行法理，或用什么創(chuàng)新法理來(lái)解決上述情形下用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅，必將成為理論難題。

(2) “承包方以承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立抵押權(quán)時(shí)，無(wú)須立即設(shè)立、流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，僅在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中派生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)即可。故而承包方實(shí)際上是以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押?！?41)吳昭軍：《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的規(guī)范解讀》，載《人民法治》2019年第2期。該觀點(diǎn)在理論上也無(wú)法得到自圓其說(shuō)之合理解釋，主要表現(xiàn)在：① 農(nóng)村土地承包法第47條第1款明確規(guī)定，“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)?！?，顯然，抵押權(quán)的客體應(yīng)該是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不是“以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押”中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；② 假設(shè)抵押權(quán)的客體是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)按法理常態(tài)必然發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移，而不是發(fā)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移；③ 退一步講，如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是抵押權(quán)的客體，而該觀點(diǎn)中認(rèn)為“承包方以承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立抵押權(quán)時(shí)，無(wú)須立即設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，那么，在設(shè)立抵押權(quán)時(shí)該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)還不是獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，導(dǎo)致對(duì)其抵押價(jià)值進(jìn)行評(píng)估出現(xiàn)困難；④ 假設(shè)能以該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，也勢(shì)必出現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為無(wú)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的空權(quán)利、偽權(quán)利、假權(quán)利、怪權(quán)利(不存在獨(dú)立經(jīng)濟(jì)價(jià)值的財(cái)產(chǎn)權(quán)的尷尬)等異化怪象。

六、 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)性流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

通常出租、轉(zhuǎn)包、代耕等流轉(zhuǎn)方式屬于債權(quán)性流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生債權(quán)債務(wù)法律關(guān)系，使承租人、受轉(zhuǎn)包人、受代耕人只能取得債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。目前，法律上規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)初次流轉(zhuǎn)，受讓方取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，可見(jiàn)，除物權(quán)性流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之外，出租、轉(zhuǎn)包、代耕等流轉(zhuǎn)也可以使受讓方取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。該債權(quán)性流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。① 債權(quán)性流轉(zhuǎn)都能產(chǎn)生同一名稱的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，且能符合大陸法系國(guó)家普遍認(rèn)知嗎？這里主要以出租為例結(jié)合學(xué)界觀點(diǎn)進(jìn)行分析。一是農(nóng)地的債權(quán)性流轉(zhuǎn)不會(huì)產(chǎn)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。如“債權(quán)性流轉(zhuǎn)(土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人仍然保留或擁有用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán))中的出租其承租人創(chuàng)設(shè)繼受取得農(nóng)村承包地的租賃權(quán)，轉(zhuǎn)包其受轉(zhuǎn)包人創(chuàng)設(shè)繼受取得債權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也不會(huì)或無(wú)法產(chǎn)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”；(42)丁關(guān)良：《農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度“完善”與“變法”孰強(qiáng)孰弱研究》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》2019年第1期。又如“實(shí)踐中，農(nóng)地債權(quán)性流轉(zhuǎn)的主要形式是出租(轉(zhuǎn)包)，由此產(chǎn)生的權(quán)利一般是農(nóng)地租賃權(quán)”，“承包地的債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式如出租，所產(chǎn)生的不是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是債權(quán)性的土地租賃權(quán)”。(43)前引，房紹坤、林廣會(huì)文。二是農(nóng)地的債權(quán)性流轉(zhuǎn)不必產(chǎn)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。如“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以出租方式流轉(zhuǎn)承包地，應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生土地租賃權(quán)”，而不必產(chǎn)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，且“因?yàn)樽鳛橛靡嫖餀?quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租后并不影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)與內(nèi)容，故不存在保留‘土地承包權(quán)’的問(wèn)題”。(44)前引，陳小君文。三是出租這種交易方式為各國(guó)(包括大陸法系國(guó)家和英美法系國(guó)家)普遍采用，通常農(nóng)地出租，承租方只能創(chuàng)設(shè)繼受取得債權(quán)性質(zhì)的農(nóng)地租賃權(quán)，權(quán)利的名稱與租賃關(guān)系通常產(chǎn)生之權(quán)利的名稱(如房屋租賃權(quán)、建設(shè)用地租賃權(quán)等)相匹配。可見(jiàn)，承包地的債權(quán)性流轉(zhuǎn)出租這一方式，所產(chǎn)生的不是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而應(yīng)該是債權(quán)性的土地(或農(nóng)地或承包地)租賃權(quán)。② 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被分解為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)情形下的債權(quán)性流轉(zhuǎn)問(wèn)題。如出租期限較短(通常5年以下20年以下，短于承包期限)，流轉(zhuǎn)到期后：一是按現(xiàn)行法理分析，“受讓方”(土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)消滅，問(wèn)題是，之前已消滅的原“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”能得以恢復(fù)嗎？二是若該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不消滅，與返回給承包方Ⅲ與土地承包權(quán)人(承包方Ⅱ)的土地承包權(quán)結(jié)合，恢復(fù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其理論依據(jù)何在？三是如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不能返回給承包方Ⅲ或原“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”不能恢復(fù)，農(nóng)戶(承包方)在承包期限的剩余期限內(nèi)只擁有土地承包權(quán)，如何實(shí)施第二次、第三次或者更多次的流轉(zhuǎn)？

七、 “流轉(zhuǎn)”一詞已經(jīng)成為解釋難題

承包地的“流轉(zhuǎn)”最早出現(xiàn)在政策中，如1995年3月28日《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部〈關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見(jiàn)〉的通知》(國(guó)發(fā)〔1995〕7號(hào))提出：“建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制?！?002年8月29日通過(guò)的農(nóng)村土地承包法確立了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”的法律用語(yǔ)，2007年3月16日物權(quán)法再次確認(rèn)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”的法律用語(yǔ)，“雖然‘流轉(zhuǎn)’本不屬于法律術(shù)語(yǔ)，但賦予其確定的法律意義即可轉(zhuǎn)化為法律術(shù)語(yǔ)”。(45)前引⑩，高圣平等書，第209頁(yè)。目前，學(xué)界對(duì)新農(nóng)村土地承包法中的“流轉(zhuǎn)”，存在多種解釋。① 流轉(zhuǎn)僅限于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)?！斑@次農(nóng)村土地承包法修改，對(duì)‘流轉(zhuǎn)’的法律性質(zhì)進(jìn)行了修改，流轉(zhuǎn)的對(duì)象僅限于流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不再包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；流轉(zhuǎn)的方式限于轉(zhuǎn)包(出租)、入股或者其他方式，而不再包括互換和轉(zhuǎn)讓?！?46)前引，杜濤書，第61頁(yè)；前引，黃薇書，第44頁(yè)?！靶鲁邪▌t將轉(zhuǎn)讓和互換作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)特有的處分方式排除出‘流轉(zhuǎn)’范圍?！?47)李軍波：《〈農(nóng)村土地承包法〉修正的十個(gè)方面及其法理分析》，載《人民法治》2019年第4期。② 流轉(zhuǎn)包括土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。如新農(nóng)村土地承包法承包地的流轉(zhuǎn)“分別置于第二章第四節(jié)‘土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)和互換、轉(zhuǎn)讓’(其中規(guī)定轉(zhuǎn)讓和互換兩種流轉(zhuǎn)方式)、第五節(jié)‘土地經(jīng)營(yíng)權(quán)’(其中規(guī)定出租或轉(zhuǎn)包、入股、融資擔(dān)保等幾種流轉(zhuǎn)方式)”；(48)前引⑩，高圣平等書，第209頁(yè)。“本條規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換的流轉(zhuǎn)方式”“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓是最為徹底的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式”和“本條只列明了出租(轉(zhuǎn)包)、入股等土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式”。(49)前引③，何寶玉書，第88、90、96頁(yè)。新農(nóng)村土地承包法“僅保留互換、轉(zhuǎn)讓為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，而將出租、轉(zhuǎn)包、入股等列為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式”。(50)前引，房紹坤、林廣會(huì)文。③ 流轉(zhuǎn)存在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，而是否存在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不明。雖然法律上多處提到“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓或者土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換和轉(zhuǎn)讓是否屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式在法律上是不明確的。如“在家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)被新法第二章第四節(jié)和第五節(jié)肢解為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，已經(jīng)不再提及家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的語(yǔ)境中，新法第9條的‘流轉(zhuǎn)’，應(yīng)是第五節(jié)第36條界定的流轉(zhuǎn)，即應(yīng)當(dāng)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)”。(51)前引，高海文。該觀點(diǎn)雖然沒(méi)有明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，但通過(guò)“肢解”這一用詞似乎可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓解釋為屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

八、 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中缺少“轉(zhuǎn)讓”這一重要方式

新《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第53條規(guī)定：“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！痹摋l規(guī)定比舊法原來(lái)規(guī)定少了一種“轉(zhuǎn)讓”，按法律類推，家庭承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不包括，或不應(yīng)該包括轉(zhuǎn)讓。然而，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式中，如果不包括轉(zhuǎn)讓，會(huì)引發(fā)諸多問(wèn)題。① 對(duì)權(quán)利的權(quán)能(指處分權(quán)能)拓展在法律上呈現(xiàn)不平等。作為純財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的建設(shè)用地使用權(quán)，法律上允許轉(zhuǎn)讓(《中華人民共和國(guó)民法典》第353條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押，但是法律另有規(guī)定的除外”)；而農(nóng)村土地承包法中不管是家庭承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式，還是其他方式承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式，都沒(méi)有對(duì)轉(zhuǎn)讓這一流轉(zhuǎn)方式在法律上作出明定。② 沒(méi)有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓這一流轉(zhuǎn)方式，造成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)真實(shí)價(jià)值無(wú)法評(píng)估或無(wú)法界定。如國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)抵押，可以把國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格作為依據(jù)進(jìn)行國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)真實(shí)價(jià)值客觀評(píng)估或界定；而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不存在轉(zhuǎn)讓這一流轉(zhuǎn)方式，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)真實(shí)價(jià)值無(wú)法通過(guò)出租(轉(zhuǎn)包)的相同期限之總價(jià)格為依據(jù)評(píng)估或界定。其原因一方面是流轉(zhuǎn)方式性質(zhì)不同，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，只有在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)才是以物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移(見(jiàn)農(nóng)村土地承包法第53條中將抵押與出租、入股等并列為流轉(zhuǎn)方式)，而出租(轉(zhuǎn)包)屬于債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式；另一方面是流轉(zhuǎn)收益形成機(jī)理不同。③“沒(méi)有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓這一流轉(zhuǎn)方式，使受讓方特別是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體取得次生或次級(jí)用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)缺少了一種最直接、最有效或最佳的途徑，也使受讓方特別是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體喪失了一種目標(biāo)牢固的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，同時(shí)，也會(huì)造成發(fā)展適度土地規(guī)范經(jīng)營(yíng)缺乏可靠載體，更不利于培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體?！?52)丁關(guān)良：《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度存在的疑難問(wèn)題和解構(gòu)設(shè)想》，載《法治研究》2021年第5期。

九、 土地承包權(quán)的內(nèi)涵與性質(zhì)遠(yuǎn)未明晰

土地承包權(quán)雖然在這次修法中入法，且成為法律明定之權(quán)利，但該權(quán)利內(nèi)涵不明晰和權(quán)利法律性質(zhì)無(wú)界定，使土地承包權(quán)成為“若現(xiàn)若隱”之“權(quán)利”，讓人們無(wú)法把握或認(rèn)清其本質(zhì)。該土地承包權(quán)存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。① 沒(méi)有對(duì)土地承包權(quán)實(shí)行平等之權(quán)利的法律保護(hù)。2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《“三權(quán)分置”政策意見(jiàn)》)指出：“在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期”，該政策強(qiáng)調(diào)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該與土地所有權(quán)和土地承包權(quán)受到平等保護(hù)，似乎土地承包權(quán)受到平等保護(hù)不是問(wèn)題。而我們這里分析研究的土地承包權(quán)保護(hù)問(wèn)題，新農(nóng)村土地承包法只在第9條中提到“土地承包權(quán)”，一方面，該法第一章“總則”中只對(duì)“土地所有權(quán)”“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”和“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”進(jìn)行了宣示性的權(quán)利保護(hù)，(53)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第8條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)集體土地所有者的合法權(quán)益，保護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，任何組織和個(gè)人不得侵犯?！?第10條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得侵犯?！倍鴽](méi)有對(duì)“土地承包權(quán)”進(jìn)行宣示性權(quán)利保護(hù)；另一方面，第四章“爭(zhēng)議的解決和法律責(zé)任”中也只有對(duì)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”和“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”以及發(fā)包方的權(quán)益實(shí)施強(qiáng)有力法律保護(hù)的規(guī)定，而沒(méi)有明確對(duì)“土地承包權(quán)”給予任何形式的法律保護(hù)。該法造成“土地承包權(quán)”之法律保護(hù)真空，不符合“三權(quán)分置”改革的政策目標(biāo)。② 土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則中運(yùn)用“保留”一詞不嚴(yán)謹(jǐn)、不規(guī)范。農(nóng)村土地承包法第9條規(guī)定，承包方流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，“保留”土地承包權(quán)?！氨Ａ簟币辉~雖然存在多種解釋，但法律解釋應(yīng)該是唯一的，即規(guī)范解釋是原應(yīng)該存在同一現(xiàn)象(權(quán)利)，一方面這里若是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，則理所當(dāng)然“保留”的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(原權(quán))，而不是保留土地承包權(quán)；另一方面若按2017年10月31日出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》第6條第1款“以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”之條文設(shè)計(jì)看，在“一權(quán)分為兩權(quán)”下，原權(quán)(土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán))消滅而新權(quán)(土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這新兩權(quán))產(chǎn)生，不存在“保留”原權(quán)(土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)消滅)之問(wèn)題，這里應(yīng)該是創(chuàng)設(shè)繼受取得(新取得)和享有(擁有)土地承包權(quán)，而不是所謂的“保留土地承包權(quán)”。③ 土地承包權(quán)之法律關(guān)系的構(gòu)成要素?zé)o法清晰界定。土地承包權(quán)若作為一種土地上的權(quán)利，應(yīng)該存在土地承包權(quán)之法律關(guān)系，而通常法律關(guān)系由主體、內(nèi)容、客體之三要素構(gòu)成，目前土地承包權(quán)之法律關(guān)系的主體一方是土地承包權(quán)人(見(jiàn)以上分析中的農(nóng)戶Ⅱ或承包方Ⅱ)，另一方當(dāng)事人及土地承包權(quán)之法律關(guān)系的內(nèi)容、客體卻無(wú)從明晰，從而導(dǎo)致土地承包權(quán)無(wú)法真正落地。④ 土地承包權(quán)原始生成已經(jīng)成為一個(gè)謎。學(xué)界存在種種不同理解，如土地承包權(quán)是“承包方將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)當(dāng)中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)‘流轉(zhuǎn)’出去以后剩余的權(quán)利”；(54)前引，李軍波文。又如“承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后依然享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的簡(jiǎn)稱或代稱即為新法第9條中的土地承包權(quán)”。(55)前引，高海文。⑤ 土地承包權(quán)之權(quán)利法律屬性無(wú)法界定。如“土地承包權(quán)自然承繼土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)”；(56)前引，高海文。又如“‘土地承包權(quán)’僅在第九條出現(xiàn)了一次，如果說(shuō)第五條是對(duì)‘土地承包權(quán)’的規(guī)定，‘土地承包權(quán)’便是一種成員權(quán)”；(57)程子揚(yáng)：《論農(nóng)地“三權(quán)分置”的立法回應(yīng)——以〈農(nóng)村土地承包法〉為中心》，載《華中師范大學(xué)研究生學(xué)報(bào)》2019年第1期。再如“‘土地承包權(quán)’成為一種身份權(quán)”；(58)前引，肖立梅文。最后如“導(dǎo)致土地承包權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)還是承包資格不明”。(59)前引，陳小君文。⑥ 土地承包權(quán)成為空權(quán)利、偽權(quán)利、假權(quán)利、怪權(quán)利等現(xiàn)象。一方面若土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是兩個(gè)獨(dú)立權(quán)利，且土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不是建立在土地承包權(quán)上的權(quán)利(由于上述“一權(quán)分為兩權(quán)”使土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)同時(shí)產(chǎn)生，顯然土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不是土地承包權(quán)上設(shè)立的負(fù)擔(dān)權(quán)利)，形成土地承包權(quán)人與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律關(guān)系沒(méi)有任何聯(lián)系，同時(shí)，造成土地承包權(quán)人利益的取得不能建立在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人支付流轉(zhuǎn)費(fèi)基礎(chǔ)上，勢(shì)必引起土地承包權(quán)人的利益落空。另一方面，在入股流轉(zhuǎn)方式情形下，土地承包權(quán)人與入股的公司或農(nóng)民專業(yè)合作社等組織不存在任何關(guān)系，取得紅利也無(wú)法理支持。再一方面，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押情形下，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后，出現(xiàn)土地承包權(quán)人擁有的土地承包權(quán)成為空權(quán)利、偽權(quán)利、假權(quán)利、怪權(quán)利等現(xiàn)象(如上分析)。⑦ 土地承包權(quán)實(shí)質(zhì)內(nèi)涵缺乏，其使用僅以回應(yīng)政策為目的。例如，“按照新法第二章第四節(jié)的規(guī)定，承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，剩余的權(quán)利在絕大多數(shù)情況下依然被稱為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而非土地承包權(quán)；新法中唯一一處土地承包權(quán)的規(guī)定，其目的主要在于落實(shí)承包地‘三權(quán)’分置政策用語(yǔ)中‘保留土地承包權(quán)’的要求”；(60)前引，高海文。又如，“如果將‘流轉(zhuǎn)’界定為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上的設(shè)定行為，那么土地承包權(quán)其實(shí)就是承載了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的別稱而已，立法者之所以進(jìn)行權(quán)利稱謂上的改變恐怕主要是為了與‘三權(quán)分置’政策當(dāng)中的權(quán)利名稱相統(tǒng)一，以示立法對(duì)政策積極回應(yīng)的態(tài)度”。(61)前引，李軍波文。再如，“本條專門規(guī)定，承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后仍保留土地承包權(quán)。這么規(guī)定，也是為了落實(shí)黨中央提出的農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的政策”。(62)前引，杜濤書，第60頁(yè)；前引，黃薇書，第44頁(yè)。

十、 不同性質(zhì)與一定期限土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記是否符合法理問(wèn)題

根據(jù)上述分析，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系存在物權(quán)性質(zhì)之流轉(zhuǎn)法律關(guān)系和債權(quán)性質(zhì)之流轉(zhuǎn)法律關(guān)系，如入股、抵押屬于物權(quán)性流轉(zhuǎn)，而出租、轉(zhuǎn)包、代耕屬于債權(quán)性流轉(zhuǎn)?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定：“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人?！币罁?jù)現(xiàn)行法律，受讓方不論通過(guò)物權(quán)性流轉(zhuǎn)，還是債權(quán)性流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在期限五年以上的，都可申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，且登記后具有對(duì)抗第三人效力，這里產(chǎn)生的問(wèn)題是：① 債權(quán)性流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的、債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施登記符合現(xiàn)行法理嗎？② 債權(quán)性流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的、債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施登記后能變債權(quán)性質(zhì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)性質(zhì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)嗎？③ 債權(quán)性流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的、債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施登記后對(duì)抗第三人之效力，如何在現(xiàn)行法理上得到解釋？④ 該條規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的實(shí)施登記，該登記規(guī)定能適用于所有流轉(zhuǎn)方式嗎？上述種種質(zhì)疑充分反映出該登記制度存在明顯的、多方位的缺陷。