中國共產黨百年土地政策試點的法治省思

楊登峰

一、 引 言

試點是中國共產黨最具特色的制定政策和推動改革的重要方法。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十三次會議上的講話指出：“試點能否邁開步子、趟出路子，直接關系改革成效。”(1)《樹立改革全局觀積極探索實踐 發(fā)揮改革試點示范突破帶動作用》，載《人民日報》2015年6月6日。但如何使“試點”能夠真正邁開步子、趟出路子，是當下需要認真研究的問題。事實上，試點基本貫穿整個中國共產黨黨史。早在土地革命戰(zhàn)爭時期，試點就成為湘贛根據地探索土地政策的有效方法。此后，試點在中國土地政策和其他領域長期使用。黨的十八大以來，試點進一步在各改革領域發(fā)揮重要作用。2021年，適逢中國共產黨成立100周年，認真回顧中國共產黨改革試點的歷史，深刻認識其特質，充分總結其經驗，無疑有助于促進試點更好地“邁開步子、趟出路子”，為改革開放逢山開路、遇水搭橋。

中國共產黨領導的政策試點涉及方方面面，在一篇文章中全面考察不大可能。中國自古是一個農業(yè)社會，土地政策在中國共產黨領導的革命、建設和改革史上始終占據核心地位，土地政策變革試點每每成為推動整個社會制度重大變革的突破口。透過中國共產黨土地政策試點的百年歷史，基本可以管窺中國共產黨所有政策試點的全貌，并為政策試點汲取經驗。故本文選取百年土地政策試點歷史作為考察對象，以期達到事半功倍的功效。

“在法治軌道上推進改革”和“用法治思維和法治方式深化改革”是當前改革的基本遵循。試點屬于改革的組成部分，不能例外。針對試點，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《全面依法治國決定》)和立法法已經確立了先行先試授權制度，(2)“實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止?！眳⒁姟吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載《人民日報》2014年10月29日；《中華人民共和國立法法》(2015年)第13條。但這能否保證試點邁上法治軌道，仍需考察。為此，本文對百年土地政策試點的考察主要著眼于法治視角，借此管窺所有政策試點所面臨的法治問題。

二、 百年土地政策試點歷程

中國共產黨土地政策與中國新民主主義革命和社會主義革命、建設、改革的歷史息息相關、一脈相承，每一次土地政策變革都標志著一個新的歷史時期的開始，而每一次土地政策變革都以試點的方式展開。因此，中國共產黨土地政策試點的歷史可以與中國現代史的分期統(tǒng)一起來，大致劃分為1921—1949年、1949—1978年、1978—2012年和2012年至今四個階段。現就各個階段的土地政策試點情況分述如下。

(一) 1921—1949年的土地革命與改革試點

從中國共產黨建立到新中國成立，中國共產黨土地政策大致經歷了大革命時期的減租減息、土地革命戰(zhàn)爭時期的土地革命、抗日戰(zhàn)爭時期的減租減息、解放戰(zhàn)爭時期的土地改革四個階段。土地政策試點主要集中于土地革命戰(zhàn)爭時期的土地革命、抗日戰(zhàn)爭時期的減租減息和解放戰(zhàn)爭時期的土地改革三個階段。

大革命失敗后，中國共產黨于1927年“八七會議”上決定用革命的手段解決土地問題，沒收地主和廟宇等的土地，分給佃農或無地的農民耕種。(3)參見中共中央黨史研究室：《中國共產黨歷史》(第一卷)，中共黨史出版社2011年版，第238頁。1928年6月在莫斯科召開的黨的六大再次確認了沒收地主階級土地給農民耕種的總政策。(4)在這段時期，中共中央上海臨時中央政治局擴大會議提出：“沒收一切私有土地完全歸組織或蘇維埃國家的勞動平民所共有”的主張。黨的六大進而認為，當時中國革命的性質是資產階級民主革命，遂將“沒收一切土地”改為“沒收豪紳地主階級的土地給無地及少地的農民使用”。但這些政策是原則性的，地主如何劃分，沒收的土地為公有還是私有，分配時以鄉(xiāng)(村)還是以鎮(zhèn)為單位，按人口分還是按勞力分，按面積分還是參考貧瘠程度分，這些都不明確。土地政策試點由此萌發(fā)，典型的有毛澤東1928年2月至7月在井岡山根據地和鄧子恢1928年8月在閩西永定溪南里進行的土地革命試點。這一時期的試點，不僅存在于分田過程中，也存在于查田過程中。查田，即檢查分田政策的執(zhí)行情況，糾正分田過程中出現的偏差和錯誤。例如，1933年，毛澤東在中央蘇區(qū)召開查田動員大會后，先在瑞金葉坪鄉(xiāng)進行試點，后又推廣到該縣的云石區(qū)、任天區(qū)、武陽區(qū)乃至全縣。在獲得必要經驗后，才于6月至8月在中央蘇區(qū)全面展開。(5)參見鐘日興：《鄉(xiāng)村社會中的革命動員：以中央蘇區(qū)為例》，中國社會科學出版社2015年版，第99頁。

抗日戰(zhàn)爭期間，1937年8月召開的“洛川會議”確立了減租減息的土地政策。減租減息在政策實施對象、范圍、額度等方面同樣存在較大探索空間。為此，各根據地也采用了試點方式摸索經驗。例如，華中地區(qū)的淮北根據地，1939年冬在永城地區(qū)進行試點，取得經驗后，頒布條例及辦法以明確減租減息的標準。(6)參見馬洪武主編：《永恒的記憶：華中抗日根據地史》，當代中國出版社2005年版，第209-210頁；徐建國：《減輕封建剝削：抗日戰(zhàn)爭時期的減租減息》，河北人民出版社2015年版，第62頁。再如，1942年，中共山東分局在相繼制定《山東省改善雇工待遇暫行辦法》《山東省租佃暫行條例》《山東省借貸暫行條例》的基礎上，于同年5月至6月，把濱海地區(qū)的莒南、臨沭、費滕邊作為試點縣，并把沂水縣埠前莊、馬牧池作為試點村，開展減租減息試點。(7)參見陳國慶：《膠東抗日根據地減租減息研究》，合肥工業(yè)大學出版社2013年版，第135-137、142-145頁。1943年以后，中國共產黨在各根據地創(chuàng)造了干部“深入基層，深入群眾，親自蹲點，調查研究，解剖麻雀，經過典型試驗，突破一點，取得經驗，指導一般”的工作程序和方法，極大地推動了抗日根據地減租減息運動。(8)參見董志凱、陳廷煊：《土地改革史話》，社會科學文獻出版社2011年版，第62頁。

解放戰(zhàn)爭時期，土地改革拉開序幕。1946年5月4日中共中央通過的《關于土地問題的指示》確立了耕者有其田的土地改革目標，主張通過反奸、清算、減租、退租、退息等有償、溫和的方式解決農民土地問題。(9)參見張衛(wèi)波：《實現耕者有其田：解放戰(zhàn)爭時期的土地改革》，河北人民出版社2014年版，第24頁。同年7月19日，中共中央發(fā)出的《關于研究答復制定土地政策中的幾個問題的指示》又提出采用和平贖買的方式。不過，除陜甘寧邊區(qū)、山東解放區(qū)外，多數解放區(qū)認為條件不成熟，不宜立即實行。(10)參見前引⑨，張衛(wèi)波書，第25-30頁。后來，中共中央將減租減息調整為沒收地主土地給農民耕種。這樣一來，反奸清算、減租、退租、退息、和平征購和沒收成為同時采用的土改方式，但試點仍在土改中得到應用。例如，陜甘寧邊區(qū)決定在土地未分配區(qū)域通過減租與征購方式進行土改后，先在綏德、慶陽、關中的縣、區(qū)、村開展試點。(11)參見羅平漢：《土地改革運動史》，福建人民出版社2005年版，第55頁。

(二) 1949—1978年的土地政策調整試點

從新中國成立至改革開放前，中國共產黨土地政策的調整主要集中于1949年至1966年，涉及減租退租、土地改革、合作化，以及1956年的包產到戶和“大包干”等，每次政策調整都從試點開始或穿插了試點過程。

減租退租試點是伴隨著解放戰(zhàn)爭的進行和新中國的成立，在新解放區(qū)推行的減租退租運動中開展的。新中國成立時，華東、中南、西南及西北等新解放區(qū)還沒有進行土改，土地改革依然是主要任務?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議共同綱領》第3條規(guī)定，新中國要“有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r民的土地所有制”。為此，1949年冬，中央人民政府在華北的城市近郊和若干地區(qū)以及河南的一些地區(qū)進行土改試點。1950年2月，中央人民政府《關于新解放區(qū)土地改革及征收公糧的指示》規(guī)定，1950年秋收后，各地要根據情況相繼開展分配土地的改革，在分配土地前應一律實行減租，并按照“召開省、縣各界人民代表會議共同討論”“召開各級農民代表大會宣傳政策”“選擇有代表性的鄉(xiāng)村進行試點”“在試點成功基礎上全面鋪開”的步驟進行。(12)參見前引，羅平漢書，第330-332頁。其中，試點是減租運動的必經程序。

新中國成立初期的土地改革試點以1950年6月中央人民政府頒布土地改革法為起點。該法頒布之后，華東、中南、西南、西北四個大區(qū)迅速進行土改。各大區(qū)和各省全面發(fā)動土改前，先進行土改典型試驗，再分批推進。土改典型試驗是準備土地改革的一個重要步驟。(13)據學者統(tǒng)計，到1950年11月初，華東有700個典型試驗鄉(xiāng)；中南的湖北省這年10月開始進行33個鄉(xiāng)的土改試驗，江西省8月份開始典型試驗；西北的陜西省關中地區(qū)完成了10個鄉(xiāng)的典型試驗。有關統(tǒng)計數據還表明，1950年11月，中南土改委員會曾對江西、湖南兩省土改試點工作進行檢查和總結，發(fā)現有20%的試驗鄉(xiāng)完成了試驗任務，30%的試驗鄉(xiāng)農民尚未發(fā)動起來，另有50%介于二者之間。參見前引，羅平漢書，第371-372頁。在試驗的同時，各大區(qū)制定并頒布了土地改革法實施辦法，根據本地實際，對土地改革法的相關規(guī)定予以細化和補充，使土地改革法更具操作性。(14)參見前引，羅平漢書，第372頁。

合作化試點是在互助組基礎上進一步的集體化，(15)互助組是我國農民在個體經濟基礎上組成的帶有社會主義因素的集體勞動組織，土改以后得到廣泛發(fā)展，基本特征是自愿互利、互換人工和蓄力、共同勞動，有臨時互助和常年互助之分。是從私有制向公有制的逐步轉化，分初級社和高級社兩種層級。(16)初級社，即初級農業(yè)生產合作社，在互助組基礎上發(fā)展而成。在初級社，農民將私有土地、耕畜、農具等主要生產資料分社統(tǒng)一經營和使用，產品實行按地分配和按勞分配相結合但以按勞分配為主的原則，同時抽取一定的公積金。高級社，即高級農業(yè)合作社，1956年初由初級社發(fā)展而成，規(guī)模比初級社大，土地、耕畜、大型農具等生產資料歸集體所有，取消土地報酬，實行按勞分配，屬于社會主義性質的集體經濟組織。1958年，高級社發(fā)展為農村人民公社。初級社試點最先在東北和山西等老區(qū)開展。始于1951年3月的山西長治合作化試點在國內形成較大影響。(17)參見馬社香：《農業(yè)合作社運動始末：百名親歷者口述實錄》，當代中國出版社2012年版，第1-85頁。高級社試點其實早于初級社。1950年陜西就試辦過一個集體農莊。但正式試點應以1951年12月中共中央試行《關于農業(yè)生產互助合作的決議(草案)》為標志。該《決議(草案)》指出，要在農民完全同意并有機器條件的地方，試辦少數社會主義性質的集體農莊，每省一個至幾個，以便取得經驗，并為農民示范。1952年全國試辦了10個，1953年試辦了15個。(18)參見高華民：《農業(yè)合作化運動始末》，中國青年出版社1999年版，第263-264頁。1955年10月黨的七屆六中全會通過的《關于農業(yè)合作化問題的決議》要求，各省、市和各自治區(qū)黨委應注意在有條件的地方，有重點地試辦高級的(完全社會主義性質的)農業(yè)生產合作社。有些基本實現半社會主義合作化的地方，可根據發(fā)展生產需要、群眾覺悟程度和當地經濟條件，按照個別試辦、由少到多、分批分期的步驟逐漸發(fā)展，將初級社轉變?yōu)楦呒壣?。?955年底，除廣東、云南外，全國試辦了17 000多個高級社，參加的農戶為470多萬戶，占農戶總數的4%。(19)各地試辦合作化的程度不一樣。據統(tǒng)計，到1955年底，遼寧省參加高級社的農戶達到全省總農戶的58%。試驗不過兩個月，從1956年1月開始，農業(yè)合作化就以辦高級社為主，全國爭先恐后“進入社會主義”。1956年1月15日，北京市宣稱“率先完成社會主義合作化”，“第一個進入社會主義”。參見前引，高華民書，第266、268頁。

1956年的包產到戶試點是在整頓高級社、摸索建立生產責任制過程中出現的，主要包含四川省江津縣、浙江省永嘉縣、廣東省鐘山縣、江蘇省鹽城地區(qū)和江陰縣、陜西省城固縣和武功縣等地。總體來看，這一時期的包產到戶試點，有的是從專管地段責任制試點開始的，如1956年春浙江省永嘉縣試點；有的是在包工包產到生產隊試點基礎上進行的，如四川省江津縣試點；有的是在試行“三包一獎”(20)“三包一獎”，即把一定產量任務和應付的工分數以及合作社應開支的生產費用包給生產隊，年終結算，超產受獎，減產受罰。節(jié)余勞動工分和費用歸生產隊支配，超支由生產隊負擔?；A上進行的，如1957年江蘇省鹽城地區(qū)試點。(21)參見前引，高華民書，第266、351-354頁。1957年“反右”運動興起后，包產到戶試點受到嚴厲批判，遂告終止。

“大包干”試點是人民公社時期對生產責任制的改革試驗，是對“三包一獎”的變革。1958年人民公社化運動以后，“一大二公”帶來的平均主義問題很快顯露出來。1961年3月，中共中央開始制定《農村人民公社工作條例(草案)》(史稱《農村六十條》)，以解決這些問題。(22)《農村六十條》先后有四稿。第一稿于1961年3月中央廣州會議討論通過，主要從縮小社隊規(guī)模和確立生產大隊為基本核算單位來克服生產大隊之間的平均主義，以恢復和確認社員的私有財產權和家庭副業(yè)來限制生產隊內個人之間的平均主義。第二稿是1961年5月至6月中央在北京工作會議修改通過的。這次修訂取消了供給制和公共食堂，恢復了按勞分配。第三稿是1962年9月中共八屆十中全會通過的。這一稿把農業(yè)生產基本核算單位確定在生產隊，確立了“三級所有、隊為基礎”的公社制度。第四稿于1977年開始修訂，仍明確規(guī)定“不許包產到戶，不許分田單干”。同年，河北、湖北等省份的一些單位開始試行“大包干”，(23)即由生產隊向大隊承包公積金、公益金、管理費、國家公糧和征購糧，剩余的都歸生產隊；生產隊除按規(guī)定提取一定生產費和管理費之外，全部按工分分給社員。把以生產大隊為基本核算單位改為以生產隊為基本核算單位。1961年9月27日邯鄲會議上，河北省的“大包干”試點經驗得到毛澤東肯定。(24)參見《鄧子恢自述》，人民出版社2007年版，第401頁。1961年10月7日，中共中央發(fā)出《關于農村基本核算單位問題的指示》，正式把生產隊作為基本核算單位，即實行“大包干”。為全面落實“大包干”，中共中央要求各中央局和全國省、地、縣各級黨委負責人親自下鄉(xiāng)調研，并在各縣選擇一兩個生產大隊進行試點，從而形成調查試點之風，典型的如鄧子恢1961年10月在閩西連城新泉公社調研的北村、龍巖后田、鄧厝、孟頭等大隊開展的試點。(25)參見前引，人民出版社書，第404頁。

(三) 1978—2021年的土地制度改革試點

1978年是改革開放開啟之年。這一偉大壯舉的序幕由農村包產到戶試點拉起。這一時期不僅農村土地制度發(fā)生了重大調整，城市土地制度也發(fā)生了重大變化。

1. 1978—2012年的農村集體土地制度改革試點

從1978年到至2012年的30多年間，農村土地制度共經歷了家庭聯(lián)產承包責任制、農村土地使用權有償使用制、農地使用權抵押制三次改革，每次都從試點突破。

1962年9月，黨的八屆十中全會通過的《農村六十條》吸收“大包干”試點經驗，確立了以生產隊為基本經營單位的土地經營制度，并宣布“至少三十年不變”。相較以生產大隊為基本核算單位，以生產隊為基本經營單位克服了生產隊之間的平均主義，但并未解決生產隊內社員之間的平均主義，農民生產積極性仍未調動起來。當時中央政策仍明確禁止包產到戶或分田單干，即便1979年的黨的十一屆四中全會通過的《中共中央關于加快農業(yè)發(fā)展的若干問題的決定》也沒有改變這一政策。然而，這一制度被聞名全國的安徽肥西縣山南小井村和鳳陽梨園小崗村的包產到戶試點突破了。試點很快促成國家政策重大調整并在全國推行，最終形成了當前作為農村土地基本制度的家庭聯(lián)產承包責任制。(26)1980年9月，中共中央印發(fā)了《關于進一步加強和完善農業(yè)責任制的幾個問題的通知》，公開接受用包產到戶的辦法解決中國農村貧困問題。1982年1月1日，中共中央發(fā)布《全國農村工作會議紀要》，明確規(guī)定包產到戶、包干到戶等是社會主義集體經濟的生產責任制。

農村宅基地有償使用試點始于1989年。農村宅基地有償使用，即將農民永久、無償使用宅基地的制度改為按一定標準收取一定使用費的制度。(27)收費方式有平均收費法、累進計費法、宅田掛鉤法和等級作價法等。平均收費法，即收費標準以略高于大田承包金的原則，每平方米收費0.10元。累進計費法，即對標準內和超標準宅基地采用不同標準收取費用；宅田掛鉤法，即宅基地超過標準扣減承包責任田或宅基地分攤提留；等級作價法，即以質劃級、按級作價。參見楊重光、吳次芳：《中國土地使用制度改革十年》，中國大地出版社1996年版，第70頁。這一改革首先在山東德州等地試點。(28)參見前引，楊重光、吳次芳書，第70頁。1989年5月底，山東省有8個市地的33個縣(市、區(qū))、301個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、4 315個村開展試點。(29)參見韓立達等：《農村土地制度改革研究》，中國經濟出版社2011年版，第71頁。山東省的試點得到山東省政府和國務院的認可。1990年《國務院批轉國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作請示通知》規(guī)定：“進行農村宅基地有償使用試點，強化自我約束機制?！辈贿^，由于后來各地向農民亂攤派、亂收費現象嚴重，中共中央辦公廳和國務院辦公廳1993年7月印發(fā)的《關于涉及農民負擔項目審核處理意見的通知》決定停止收取農村宅基地有償使用費和農村宅基地超占費。這一改革暫告中止。

進入新世紀后，隨著農業(yè)結構調整與生產力水平的提高，大量農民進城，土地拋荒嚴重，禁止耕地使用權流轉嚴重制約了農業(yè)經濟的發(fā)展，充分發(fā)揮農地使用價值、促進農地使用權流轉成為新需求，農地使用權抵押貸款改革試點應運而生。2008年10月，中國人民銀行、中國銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)的《關于加快推進農村金融產品和服務方式創(chuàng)新的意見》提出，從2008年下半年起，在中部六省和東北三省各選擇2至3個有條件的縣、市開展農村金融產品和服務方式創(chuàng)新試點，探索林權、水域灘涂使用權等抵押貸款。受此影響，一些地方開展了農地使用權抵押試點，如山東省壽光市和棗莊市、遼寧省沈陽市法庫縣試點。(30)這三個試點被稱為壽光模式、棗莊模式和法庫模式。壽光模式是山東省壽光市采用的，它在辦理產權證的基礎上，以產權證為據抵押貸款，抵押物包括農民住房、大棚和承包土地等。棗莊模式是山東省棗莊市采用的。農民先以其土地使用權加入合作社，合作社再用土地使用產權證作抵押向銀行進行貸款。法庫模式是遼寧省沈陽市法庫縣采用的，與棗莊模式基本相同。參見前引，韓立達等書，第63-65頁。

2. 1978—2012年的城市國有土地制度改革試點

城市土地制度改革主要包括國有土地有償使用制度、國有土地有償出讓與轉讓制度改革兩種。城市國有土地有償使用制度首先于1981年在深圳特區(qū)開始試點。1984年廣州也參加試點。(31)1984年7月19日，廣州市人民政府頒發(fā)的《廣州市征收城鎮(zhèn)土地使用費試行辦法》明確規(guī)定：任何單位、個人使用廣州市行政區(qū)域內的土地，“均按本辦法的規(guī)定交納土地使用費”。不過，1984年9月，國務院提出要征收土地使用稅。同時，財政部發(fā)文禁止地方開征土地使用費。雖然如此，這一年，北京、上海以及遼寧撫順市等地仍開展了征收土地使用費的研究和試驗。(32)參見前引，楊重光、吳次芳書，第55-56頁。直到1988年9月27日，國務院頒布《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，以稅代費制度落地，這一試驗才最終停止。

土地使用稅僅解決了土地無償使用問題，但未解決土地無償取得和不能轉讓的問題。土地使用權有償出讓與轉讓改革隨之而來。1987年3月，國務院提出在沿海開放城市實行土地使用權有償出讓的設想，并要求先在沿海城市試點。隨后，國家土地管理局確定深圳、上海、天津、廣州、廈門和福州為試點城市，要求它們按土地所有權與使用權相分離的原則，通過拍賣、招標、協(xié)議等方式將土地使用權以一定價格、年限及用途出讓給土地使用者，出讓后的土地可以再轉讓、出租、抵押。(33)參見前引，楊重光、吳次芳書，第220頁。1987年下半年，深圳率先試行土地使用權有償出讓。(34)1987年，深圳于9月9日、9月29日與12月1日通過協(xié)商、招標、拍賣方式出讓了三塊土地。參見前引，楊重光、吳次芳書，第107-108頁。隨后，珠海、福州、?？?、廣州、廈門、上海等城市也開展了這一試點，最終促成城市國有土地有償出讓和轉讓制度的形成。

(四) 2012年至今的土地制度改革試點

2012年黨的十八大召開以后，農村家庭耕作方式的局限性進一步彰顯，農村土地制度改革進入新階段。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《全面深化改革決定》)提出，一要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制”；二要“賦予農民更多財產權利”，“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”；三要“加快構建新型農業(yè)經營體系”，“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經營”。(35)《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，載《人民日報》2013年11月16日。為此，黨和國家先后推行了“三項制度”和“兩權抵押貸款”改革試點以及“三權分置”改革試點。“三項制度”改革試點始于2014年。2014年12月，中央全面深化改革領導小組第七次會議通過《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，對三項制度改革試點作了具體部署，決定集體建設用地可直接上市，嘗試對超標使用的宅基地收取使用費，允許進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地。隨后，這一改革在北京市大興區(qū)等33個縣(市、區(qū))進行試點。(36)參見全國人大常委會《關于授權國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定的決定》(2015年2月25日)。“兩權抵押貸款”改革試點始于2015年。2015年8月，國務院印發(fā)《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，對新時期“兩權”抵押貸款試點作出安排。隨后，這一改革在北京市大興區(qū)等232個縣(市、區(qū))、天津市薊縣等59個縣(市、區(qū))開展試點。(37)參見全國人大常委會《關于授權國務院在北京市大興區(qū)等232個試點縣(市、區(qū))、天津市薊縣等59個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域分別暫時調整實施有關法律規(guī)定的決定》(2015年12月27日)?！叭龣喾种谩备母镌圏c始于2016年。2016年10月，中共中央、國務院印發(fā)《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》(以下簡稱《意見》)，以推動農村土地所有權承包權經營權分置改革，即“三權分置”改革?！兑庖姟分赋?，“三權分置改革”是“順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權(以下簡稱‘三權’)分置并行，著力推進農業(yè)現代化，是繼家庭聯(lián)產承包責任制后農村改革又一重大制度創(chuàng)新”?！兑庖姟芬髨猿盅驖u進原則，“充分認識農村土地制度改革的長期性和復雜性，保持足夠歷史耐心，審慎穩(wěn)妥推進改革，由點及面開展，不操之過急，逐步將實踐經驗上升為制度安排”。在《意見》指導下，試點工作全面展開。

綜上可見，從土地革命戰(zhàn)爭時起，試點就成為中國共產黨制定和執(zhí)行土地政策的必要方法，始終如一，可謂“凡改必試”。

三、 百年土地政策試點特質

進一步考察這些試點可以發(fā)現，中國共產黨土地政策試點有其獨特性。

(一) 試點是對馬克思主義實踐認識論的踐行

中國共產黨土地政策試點過程也是試點基本理論的形成、運用過程。新中國成立前的試點為毛澤東實踐認識論的形成提供了實踐基礎，隨后毛澤東實踐認識論為試點提供了思想指引。改革開放以后，鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想都貫徹了實踐認識論，并成為改革試點新的指導思想。

1929年12月，在《關于糾正黨內的錯誤思想》中，毛澤東批評了黨內的主觀主義和盲動主義思想，提出講話要講“證據”。他說：“因為對于政治形勢的主觀主義的分析和對于工作的主觀主義的指導，其必然的結果，不是機會主義，就是盲動主義?！?38)《毛澤東選集》(第一卷)，人民出版社1991年版，第91頁。1930年5月，在《反對本本主義》中，毛澤東進一步提出：“沒有調查，沒有發(fā)言權”，“離開實際調查就要產生唯心的階級估量和唯心的工作指導，那末，它的結果，不是機會主義，就是盲動主義”，“共產黨的正確而不動搖的斗爭策略，決不是少數人坐在房子里能夠產生的，它是要在群眾的斗爭過程中才能產生的，這就是說要在實際經驗中才能產生”。(39)前引，人民出版社書，第109、112、115頁。這些論述，體現了毛澤東對實踐認識論的早期看法。1937年7月，毛澤東在《實踐論》中全面闡述了實踐認識論。他指出：“判定認識或理論之是否真理，不是依主觀上覺得如何而定，而是依客觀上社會實踐的結果如何而定。真理的標準只能是社會的實踐”，“只有人們的社會實踐，才是人們對于外界認識的真理性的標準。實際的情形是這樣的，只有在社會實踐過程中(物質生產過程中，階級斗爭過程中，科學實驗過程中)，人們達到了思想中所預想的結果時，人們的認識才被證實了”。(40)前引，人民出版社書，第284頁。毛澤東實踐認識論是馬克思主義基本原理與中國革命具體實踐相結合的最重要成果。觀察中國土地政策的試點過程可以看出，試點其實不過是毛澤東實踐認識論的實踐化，且已進一步轉化為中國共產黨的領導方法。1943年6月，在《關于領導方法的若干問題》中，毛澤東全面闡述了“從群眾中來到群眾中去”的領導方法。他指出：“在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領導，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見(分散的無系統(tǒng)的意見)集中起來(經過研究，代為集中的系統(tǒng)的意見)，又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環(huán)，一次比一次地更正確、更生動、更豐富。這就是馬克思主義的認識論。”(41)《毛澤東選集》(第三卷)，人民出版社1991年版，第899頁?？梢钥闯觯皬娜罕娭衼淼饺罕娭腥ァ绷⒆阌趯嵺`認識論，與試點的工作方法相融通。

改革開放新時期以“真理標準大討論”為思想起點，“實踐是檢驗真理的唯一標準”再度成為黨和國家根本性的思想共識，先行試點、由點到面繼續(xù)構成黨的政策形成與執(zhí)行的基本方法。2013年，習近平總書記指出：“實事求是，是馬克思主義的根本觀點，是中國共產黨人認識世界、改造世界的根本要求，是我們黨的基本思想方法、工作方法、領導方法。不論過去、現在和將來，我們都要堅持一切從實際出發(fā)，理論聯(lián)系實際，在實踐中檢驗真理和發(fā)展真理?！?42)《習近平談治國理政》(第一卷)，外文出版社2018年版，第25頁?！懊^過河，是富有中國智慧的改革方法，也是符合馬克思主義認識論和實踐論的方法。實踐中，對必須取得突破但一時還不那么有把握的改革，就采取試點探索、投石問路的方法，先行試點?！?43)《習近平關于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社2014年版，第43頁。2017年，習近平總書記總結黨的十八大以來的經濟工作時指出，五年來，中共中央提出了一系列關系我國經濟發(fā)展全局的重大判斷和論斷，“這個歷程很不平凡，是一個實踐—認識—再實踐—再認識的過程，也是一個不斷探索規(guī)律、深化認識、統(tǒng)一思想、正確決策的過程。實踐是檢驗真理的唯一標準?！?44)《習近平談治國理政》(第三卷)，外文出版社2020年版，第232頁。

由上可見，中國共產黨的政策試點是對馬克思主義實踐認識論的實踐。這意味著，在本質上，改革試點是對改革設想的驗證，其根本價值在于發(fā)現主觀認識的錯誤，即試錯。這造成了改革方案(擬定中的法律制度或政策)的暫時性、局部性和不確定性。

(二) 試點具有實施或創(chuàng)制土地政策兩種屬性

百年土地政策試點表明，試點具有實施與創(chuàng)制兩種功能屬性。

實施性，即試點是為執(zhí)行中共中央土地政策進行的。1928年毛澤東在井岡山根據地和鄧子恢在閩西永定溪南里開展的土地革命試點，就是為執(zhí)行中共中央的“八七會議”以及第六次全國代表大會的土地政策而進行的。抗戰(zhàn)時期的試點，如1942年山東省濱海地區(qū)開展的減租減息試點，是為執(zhí)行中共中央“洛川會議”確定的減租減息政策而實施的。解放戰(zhàn)爭時期，陜甘寧邊區(qū)政府在綏德、慶陽、關中地區(qū)開展的土地征購試點是為執(zhí)行“五四指示”而進行的。新中國成立后新解放區(qū)的減租減息試點是為執(zhí)行1950年政務院《關于新解放區(qū)土地改革及征收公糧的指示》而進行的。合作化試點，除了1951年初山西長治等地自發(fā)進行的外，都是對1951年12月中共中央《關于農業(yè)生產互助合作的決議(草案)》和1955年10月中共中央《關于農業(yè)合作化問題的決議》的執(zhí)行。(45)中共中央《關于農業(yè)生產互助合作的決議(草案)》指出，在農民完全同意并有機器條件的地方，試辦少數社會主義性質的集體農莊，每省一個至幾個。中共中央《關于農業(yè)合作化問題的決議》提出，各地黨委在制訂合作化規(guī)劃時，應注意在有條件的地方，有重點地試辦高級的農業(yè)生產合作社。1961年各地開展的“大包干”試點，除了河北、湖北兩省是自發(fā)進行的外，都是為執(zhí)行1961年10月中共中央《關于農村基本核算單位問題的指示》而進行的。2014年開展的農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點和2015年開展的農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點以及2016年開展的農村土地所有權承包權經營權分置改革，其實都是對《全面深化改革決定》相關內容的執(zhí)行?？梢姡瑢嵤┬允俏覈恋卣咴圏c的一個基本屬性。

試點的實施性意味著其主要功能在于探索既定政策的最優(yōu)執(zhí)行方式，而不是驗證政策的正確性。這種情況下，試點本質上是政策逐步推進或波浪式推進的一種形式，是中國共產黨推行政策的一種漸進式方法。1943年減租減息工作中，中國共產黨在根據地創(chuàng)造的“深入基層，深入群眾，親自蹲點，調查研究，解剖麻雀，經過典型試驗，突破一點，取得經驗，指導一般”的工作程序和方法，(46)參見前引⑧，董志凱、陳廷煊書，第62頁。就是對這種試點性質的經典表達。

創(chuàng)制性，即試點是為探索新政策進行的。地方、基層、農民自發(fā)的試點多屬于這一類。地方黨委和基層組織推動的創(chuàng)制性試點較多，如1951年山西長治初級社試點、1956年浙江永嘉包產到戶試點和1961年河北等省“大包干”試點等。山西長治初級社試點是在省委支持下由地委推動的。中共中央是在地方試辦合作社的推動下才于1951年12月提出合作化設想的。(47)參見前引，馬社香書，第1-6頁。1956年浙江永嘉包產到戶改革試點則是由縣委推動的。當年4月29日的《人民日報》，發(fā)表了《生產組和社員都應該“包工包產”》的宣傳文章。受此影響，永嘉縣委于5月選派干部到雄溪燎原農業(yè)社開始試驗包產到戶責任制。1961年中共中央確定“大包干”政策并進行試點之前，河北等省已經先行進行試點并取得經驗。此外，1981年深圳特區(qū)的國有土地有償使用制度試點、1989年山東德州的宅基地有償使用改革試點等，也是由地方黨委推動的。歷史地看，上述試點最終被中共中央政策吸收，地方政策最后演變?yōu)橹醒胝撸蔀橹泄仓醒胝咴圏c的先聲，為中央土地改革政策的形成發(fā)揮了探索功能。

農民自發(fā)試點的典型是1978年安徽小井村和小崗村包產(干)到戶試點。1978年秋，安徽大旱，麥子種不下去，省委決定把部分耕地借給農民耕種。在“借地”過程中，有的社村，如肥西縣山南小井村，干脆把全部土地分給農戶，包產到戶就在這種“明借暗分”過程中開啟。(48)最先試驗包產到戶是小井村還是小崗村，有不同說法。對本文而言，先后之分沒有太多意義。鳳陽縣梨園小崗村的包產到戶也是在農民面臨嚴重生存危機時自發(fā)開展的。那份印有18個紅指印的“生死承包契約書”足以說明這一點。(49)參見武文勝、艾琳：《1978小崗村改革始末》，載《讀書文摘》2013年第5期。1979年春播時，由于這些試點的促進，盡管中央還明確禁止，省委內部也有不同意見，安徽省委還是決定把山南作為包產到戶的試點，試驗一年。省委意見傳達后，不僅山南普遍推行了包產到戶，其他縣也自主試行了包產到戶。(50)山南區(qū)試點后，包產到戶很快席卷了整個肥西縣，不到一個月時間，全縣搞包產到戶的生產隊占生產隊總數的40%。1979年，推行包產到戶的除肥西外，還有宣城、蕪湖、無為、肥東、長豐、潁上、固鎮(zhèn)、來安、全椒、嘉山、阜南、六安等縣，包產到戶大有覆蓋全省的勢頭。參見馬社香：《對山南小井莊包產到戶試點的回顧與思考：周曰禮訪談錄》，載《中共黨史研究》2009年第4期。歷史表明，這些試點成為我國改革開放的偉大壯舉，很快轉化并促成了中國共產黨自覺的大范圍的試點，最終導致中國農村土地制度的根本變革。

不過，試點的實施性與創(chuàng)制性并不是決然分離的，實施性試點也具有一定的探索性。這體現在兩個方面：一是當中共中央政策在某些方面不明確時，試點也具有一定的政策創(chuàng)制功能，如1928年毛澤東和鄧子恢開展的土改試點對土地分配方式的創(chuàng)新實踐；二是當中共中央推行的政策，特別是執(zhí)行方法具有裁量空間時，試點對于政策執(zhí)行方法具有探索性。

試點的實施性與創(chuàng)制性區(qū)別意味著對兩種試點的組織實施與評價標準應有較大差異。實施性試點因是對中央政策或國家法律的執(zhí)行，試點的試錯功能少有發(fā)揮空間；創(chuàng)制性試點是對新制度或新政策的局部性探索，試錯功能的客觀發(fā)揮對于改革推行至關重要。

(三) 土地政策試點一定程度上也是法治試點

土地政策試點雖是圍繞中國共產黨的土地政策展開的，但在本質上也是土地法治改革試點。從與立法的關系看，百年政策試點大致可分為“先試點后立法”模式和“先立法后試點”模式以及介于其間的“先制定條例草案后試點”和“先制定試行法后試點”等模式，總體呈現政策試點與立法試驗交相輝映、相互促進的法律制度演進特質。

“先試點后立法”是毛澤東在井岡山采用的試點模式，具體包括擬定初步方案、局部地方試點、調研并總結經驗、召開大會制定土地法、全面實施等5個階段。1927年10月，毛澤東率領部隊到達井岡山。從1928年2月到5月，毛澤東先后派毛澤覃或親自到江西寧岡大隴的喬林、湖南酃縣(今炎陵縣)中村、湖南桂東山田、江西永新西鄉(xiāng)塘邊一帶進行分田試驗。(51)參見余伯流、陳鋼：《井岡山革命根據地全史》，江西人民出版社2007年版，第163頁；杜潤生主編：《中國的土地改革》，當代中國出版社1996年版，第75頁。毛澤東還先后到寧岡和永新深入調查，寫下《寧岡調查》和《永新調查》。在此基礎上，1928年12月召開湘贛邊界黨的第二次代表大會通過《井岡山土地法》，在根據地全面推行分田政策。從更加宏大的歷史視野觀察，井岡山試點、閩西永定溪南里試點、陜甘寧邊區(qū)和平征購試點、新中國成立后新解放區(qū)的土改試點等為1947年《中國土地法大綱》特別是1950年土地改革法的制定積累了經驗，奠定了基礎。1950年土地改革法確立的土地制度不過是上述試點經驗的法律化。(52)這些制度包括：僅沒收地主的土地而非所有土地，對公地采取征收的方法，對富農土地僅在特定條件下征收，在原耕地基礎上以鄉(xiāng)為單位按人口平均分配農民，在土地數量上抽多補少，質量上抽肥補瘦，并適當考慮土地遠近；土地歸農民個人所有而非共有。新中國成立后的合作化試點、包產到戶試點、城鎮(zhèn)國有土地有償轉讓試點、農村集體經營性建設用地入市試點、農民承包經營權流轉與抵押制度試點、宅基地有償使用與抵押等制度試點等，最終都推動了我國憲法、土地管理法、農村土地承包法的制定和修訂。

“先立法后試點”是為實施法律(或中央政策)進行的試點，典型的如鄧子恢在閩西永定溪南里進行的土改試點，具體包括調研討論、擬定分田方案、民主表決立法、局部試驗、全面推廣5個階段。1928年8月，鄧子恢在福建永定縣溪南里開展分田運動。他先深入群眾，召集農民一起開會討論，定出分田方案，(53)不同于井岡山土地法，溪南里土地法在分配土地時采用在原耕地基礎上抽多補少的方法。參見前引，杜潤生主編書，第81頁；蘇明輝：《論〈溪南里土地法〉》，載《中國社會經濟史研究》1986年第1期。然后召開全鄉(xiāng)群眾大會討論，經蘇維埃政府通過。(54)有的文獻認為是經全鄉(xiāng)群眾大會討論，如前引，蘇明輝文。有的文獻認為是經蘇維埃政府討論通過，如余伯流、凌步機：《中央蘇區(qū)史》，江西人民出版社2017年版，第311頁。但通過后，不是立即全面實施，而是先在金砂鄉(xiāng)試點。試點后，才在溪南里全面推廣。(55)參見前引，杜潤生主編書，第81頁；前引，蘇明輝文；前引，余伯流、凌步機書，第311-312頁。1929年6月，鄧子恢到龍巖開展土地分配工作，推行了《溪南里土地法》。當然，《溪南里土地法》還不能算是嚴格意義上的法律。為取得經驗，龍巖縣委仍先在白土后田進行試點，然后在各區(qū)鄉(xiāng)普遍實行，也算是先立法后試點的實施性試驗。(56)參見蔣伯英：《閩西革命根據地史》，福建人民出版社2019年版，第111、119-120頁。

“先制定條例草案后試點”模式，即在擬定條例草案后進行試驗，而后根據試驗情況調整并制定正式法律。“條例草案”是立法的先期工程，針對草案進行試點，試驗性質更加明確，功能也發(fā)揮得更加充分。這種模式首先在解放戰(zhàn)爭時期陜甘寧邊區(qū)開展土地征收制度試點時采用。1946年11月，陜甘寧邊區(qū)政府決定：“在土地未經分配區(qū)域以貫徹減租，并采用土地公債征購地主超額土地的辦法，以消滅封建剝削，實現耕者有其田。”(57)前引，羅平漢書，第55頁。據此，邊區(qū)政府于1946年12月26日公布了《陜甘寧邊區(qū)征購土地條例草案》。隨后，綏德、慶陽、關中三個分區(qū)派出大批干部到未分配土地的縣、區(qū)、村開展土地征購試點，如綏德新店區(qū)試點。1947年2月13日，邊區(qū)政府基于試點經驗對《條例草案》進行修訂，并公布了正式的《陜甘寧邊區(qū)征購土地條例》。(58)參見前引，羅平漢書，第55-57頁；前引⑨，張衛(wèi)波書，第30-31頁。新中國成立后，合作化過程中也采用這一模式。1951年12月，中共中央下發(fā)《關于農業(yè)生產互助合作的決議(草案)》指出：“在農民完全同意并有機器條件的地方，亦可試辦少數社會主義性質的集體農莊(即后來的高級社——作者注)，例如每省有一個至幾個，以便取得經驗，并為農民示范。”依據決議草案進行的試點自然也屬于“先制定草案后試點”模式，只是這個是決議草案，不屬于法的范疇。后來的“大包干”試點也采用的是這種模式。1961年3月中央廣州會議制定《農村人民公社工作條例(草案)》后，河北、湖北等省就進行大包干試點并得到毛澤東肯定。(59)參見薄一波：《〈農村六十條〉的制定(六)》，載《農村合作經濟經營管理》1994年第9期。同年10月，中共中央要求各中央局和全國省在各縣選擇一兩個生產大隊進行試點。經試點，1962年9月黨的八屆十中全會正式通過《農村人民公社工作條例(草案)》。不過，這個條例仍稱草案，且一直是黨內法規(guī)；其間，雖有人提議立法，但終沒有以法的形式出現。(60)參見薄一波：《〈農村六十條〉的制定(三)》，載《農村合作經濟經營管理》1994年第6期。

“先制定試行法后試點”模式，即為執(zhí)行“試行法”進行的試點?！霸囆蟹ā敝该Q中包含“試行”或“暫行”的法律文件，既然為“試行”或“暫行”，就應具有試驗性。不過，較之于“草案”，“試行法”更為正式。這種模式最早于抗戰(zhàn)時期在山東減租減息試點中采用。1940年11月11日，山東省臨時參議會制定了《減租減息暫行條例》。1942年5月15日，中共山東分局相繼制定了《山東省改善雇工待遇暫行辦法》《山東省租佃暫行條例》和《山東省借貸暫行條例》，明確了減租減息的方針、方法、步驟和具體要求。隨后，山東分局按照從典型示范、中心突破到全面鋪開的步驟，把莒南、臨沭兩個縣作為試點縣。魯中區(qū)委把沂水縣埠前莊、馬牧池作為試點村，魯南區(qū)委把費滕邊作為實驗縣，膠東區(qū)委把文登縣的萬家莊、牟平縣的昔垛山區(qū)等作為試點區(qū)，開展試點。(61)參見前引⑦，陳國慶書，第132、135-137、142-145頁。新中國成立后，試行法仍然被大量制定，為實施試行法的試點自然也不在少數。

總之，中國共產黨土地政策試點史也是中國土地法治試驗史。不論是對執(zhí)行性試點還是創(chuàng)制性試點，總是牽動著法治的神經。按照法治邏輯評價，土地法治試驗的模式不同，試點的正當性不同?！跋仍圏c后立法”與“先制定條例草案后試點”模式的正當性低，“先立法后試點”與“先制定試行法后試點”模式的正當性高。

四、 百年土地政策試點經驗

中國共產黨百年土地政策試點推動了我國土地制度的發(fā)展，取得了非凡成就，但期間也出現過一些失誤。分析正反兩方面的案例，可得出以下幾點經驗。

(一) 主體：尊重和激勵地方、基層和群眾的首創(chuàng)精神

縱觀百年土地政策試點史，可以看出，地方、基層和群眾在土地改革過程中始終發(fā)揮先鋒作用，許多土地制度的重大變革都是由地方、基層或普通農民通過試點推動的，是基層改革帶動了國家改革，這再次印證了“人民是歷史的創(chuàng)造者”的著名論斷。(62)“人民是歷史的創(chuàng)造者。我們要緊緊依靠人民，充分發(fā)揮人民主體作用，尊重人民首創(chuàng)精神，為了人民干事創(chuàng)業(yè)，依靠人民干事創(chuàng)業(yè)?！眳⒁娏暯剑骸对趹c祝中華人民共和國成立六十五周年招待會上的講話》，載《人民日報》2014年10月1日。

在從封建土地所有制向農民土地所有制的變革過程中，1928年毛澤東和鄧子恢作為井岡山根據地和閩西根據地的地方負責人，在充分聽取農民意見的基礎上，確立的“以鄉(xiāng)為單位，在原耕地基礎上，抽多補少，抽肥補瘦”的土地分配方法，不僅為當時土地分配工作提供了切實有效的方法，也為解放戰(zhàn)爭時期以及新中國成立初期的土地分配工作提供了經驗，最終被土地改革法所吸收，成為我國土地改革的最重要制度之一。在從新民主主義土地制度向社會主義土地制度變革過程中，在中共中央提出合作化政策之前，1950年陜西的高級合作社(集體農莊)試點和1951年山西長治的初級合作社試點已經開了先河。在集體生產責任制探索過程中，河北、湖北等省于1961年率先試行了“大包干”，從而在1962年《農村六十條》中確立了以生產隊為基本經濟核算單位的經營制度，這一制度實施了16年。包產(干)到戶改革在中國改革開放歷史上具有劃時代意義，而這完全是由地方、基層和農民自發(fā)推動的。1956年浙江永嘉、四川江津、廣東鐘山、江蘇鹽城等地的試點是在中共中央政策不夠明朗的情形下由地方基層黨組織推動的，1978年安徽小井村和小崗村試點則是在當時中共中央明令禁止的情況下進行的。但正是由于地方、基層和農民不屈不撓的探索以及所取得的輝煌成就，中共中央才于1980年9月印發(fā)了《關于進一步加強和完善農業(yè)責任制的幾個問題的通知》，決定把包產(干)到戶作為解決中國農村貧困問題的主要辦法；于1982年發(fā)布了《全國農村工作會議紀要》，公開承認包產(干)到戶是社會主義生產責任制的一種合法形式。(63)參見前引，武文勝、艾琳文。進入21世紀之后，特別是黨的十八大以來，隨著改革的深入以及中共中央對于改革頂層設計的強調，地方、基層和群眾改革試點的空間縮小，但一些改革如山東農民宅基地的有償使用試點仍然成為中央土地政策變革的先聲。

地方、基層和群眾往往是改革利益的最大關切者，最貼近和了解工作和生活實際，因此，他們不僅富有首創(chuàng)精神，提出的改革方案也往往更符合客觀實際。對此，黨和國家領導人有深刻認識。習近平總書記在紀念鄧小平同志誕辰110周年時指出：“我們要學習鄧小平同志敢于開拓創(chuàng)新的政治勇氣，細心觀察新的實踐和新的發(fā)展，尊重地方、基層、群眾首創(chuàng)精神?！?64)《習近平談治國理政》(第二卷)，外文出版社2017年版，第9頁。在紀念萬里同志誕辰100周年時指出：“萬里同志堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，尊重人民首創(chuàng)精神，認為‘一切新的創(chuàng)造歸根到底都是來源于群眾的實踐’。”(65)習近平：《在紀念萬里同志誕辰100周年座談會上的講話》，載《人民日報》2016年12月6日。習近平總書記自己也反復強調要積極發(fā)揮和尊重人民群眾的首創(chuàng)精神。2012年，他指出：“改革開放是億萬人民自己的事業(yè)，必須堅持尊重人民首創(chuàng)精神，堅持在黨的領導下推進。改革開放在認識和實踐上的每一次突破和發(fā)展，改革開放中每一個新生事物的產生和發(fā)展，改革開放每一個方面經驗的創(chuàng)造和積累，無不來自億萬人民的實踐和智慧。”(66)前引，外文出版社書，第68頁。2021年2月25日，習近平在全國脫貧攻堅總結表彰大會上再次強調：“事實充分證明，人民是真正的英雄，激勵人民群眾自力更生、艱苦奮斗的內生動力，對人民群眾創(chuàng)造自己的美好生活至關重要。只要我們始終堅持為了人民、依靠人民，尊重人民群眾主體地位和首創(chuàng)精神，把人民群眾中蘊藏著的智慧和力量充分激發(fā)出來，就一定能夠不斷創(chuàng)造出更多令人刮目相看的人間奇跡！”2018年，他再次強調：“我們堅持加強黨的領導和尊重人民首創(chuàng)精神相結合，堅持‘摸著石頭過河’和頂層設計相結合，堅持問題導向和目標導向相統(tǒng)一，堅持試點先行和全面推進相促進，既鼓勵大膽試、大膽闖，又堅持實事求是、善作善成，確保了改革開放行穩(wěn)致遠?！?67)前引，外文出版社書，第188-189頁。

從法治角度看，要尊重和發(fā)揮地方、組織和人民群眾的首創(chuàng)精神，就必須在法律上確認地方、基層和群眾參與試點的主體地位。同時也須注意，賦予地方、基層和群眾的試點主體地位可以凝聚改革力量，匯聚改革智慧，但也會導致試點的盲動性和無序性。

(二) 體制：中國共產黨的領導是試點成功的根本保證

政策試點的順利推進和全面推廣是衡量試點成功與否的標準?？疾彀倌暾咴圏c可以發(fā)現，地方、基層與群眾試點成果要實現由點到面在全國范圍得到推廣，方案不僅要符合客觀實際、取得好效果，更要上下協(xié)調，得到上級特別是中共中央的認可。換言之，中國共產黨領導是百年土地政策試點成功的根本保證。

政策試點的路徑與性質不同，上下級之間的協(xié)調難度不同。我國的土地政策改革試點，首先，可以將決策路徑為標準分為自上而下和自下而上兩類。自上而下的試點，即由中共中央和國務院等決定開展的試點，地方試點單位只是執(zhí)行上級的試點決定；自下而上的試點，則是由地方、基層或人民群眾自行開展的試點。其次，如前所述，我國土地政策試點可以功能為標準分為實施性和創(chuàng)制性兩類。實施性試點旨在執(zhí)行上級政策或法律制度，創(chuàng)制性試點則在探索創(chuàng)制新的國家政策或法律制度。這兩類可排列組合成四種。其中，所有的實施性試點與自上而下的創(chuàng)制性試點，試點都是執(zhí)行上級決策、政策或法律的，一般會被上級密切關注，阻力小，取得經驗后全面推廣的概率大?？谷諔?zhàn)爭時期的減租減息試點、解放戰(zhàn)爭時期的土地征購和土地改革試點、新中國成立初期的土地改革試點、1961年鄧子恢在閩西推行的“大包干”試點以及黨的十八大以后的“農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點”和“農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點”等莫不如此。

但是，自下而上的創(chuàng)制性政策試點，因其會突破現行國家政策或者國家法律，面臨的風險更大，能否成功推廣完全取決于能否取得上級的認可和支持。典型的如家庭聯(lián)產承包責任制改革試點，雖然內容、性質和效果基本相同，但1956年浙江永嘉試點和1978年安徽小崗村與小井村試點的最后境遇截然不同。浙江永嘉試點起初也得到縣委、地委甚至省委部分領導支持。但到第二年3月，浙江省委、地委轉而反對，試點遂告失敗。(68)參見李云河：《1956年永嘉縣試行包產到戶的遭遇》，載《農業(yè)經濟叢刊》1981年第5期。安徽小井村和小崗村試點后，雖然第二年3月15日《人民日報》發(fā)表題為《“三級所有，隊為基礎”應當穩(wěn)定》的文章，對包產到戶進行批判，但因得到省委書記萬里和鄧小平同志的支持，終得全面推廣。(69)參見吉景峰：《鳳陽農民大包干紀實》，載《上海農村經濟》2008年第7期。與家庭聯(lián)產承包責任制試點相似的是宅基地有償使用試點。1989年山東省德州等地的試點，起初雖然得到山東省政府和國務院的支持，但因條件不成熟，后來也中止了；2014年中共中央推動的宅基地有償使用試點，則在國務院安排下，得以有序推進。除了這些改革試點之外，1950年陜西的高級社試點、1951年山西長治的初級社試點、1961年河北與湖北等省的“大包干”試點，這些試點盡管與當時國家法律和中央政策相左，但由于得到中共中央特別是毛澤東的肯定，最后都上升為中央政策從而在全國順利推廣。

在百年土地政策試點過程中，試點決策或審批主體及其權限并不明確，目前見到的僅有合作化時期關于試點審批權限的規(guī)定。1954年11月《中央農村工作部關于全國第四次互助合作會議的報告》明確指出，試辦高級社由省一級領導機關批準。1955年10月黨的七屆六中全會通過的《關于農業(yè)合作化問題的決議》規(guī)定，這一時期試點的批準權下放至縣、區(qū)。但這屬于中共中央推行的試點。從有關文獻看，許多自下而上的政策試點都是由上下級領導通過個別溝通方式推動的。例如，1951年山西長治試辦初級農業(yè)合作社，是省委書記與地委書記個別磋商推動的。試辦后，華北局領導不同意，地委給毛澤東寫信匯報并取得支持，試點得到推行。(70)參見前引，馬社香書，第4-5、46頁。1956年浙江永嘉包產到戶試點源于1956年4月29日《人民日報》頭版發(fā)表的《生產組和社員都應該包工包產》一文。受此文啟示，永嘉縣委主管農業(yè)的副書記向地委農工部部長請示，得到支持并決定在永嘉三溪區(qū)燎原社試點。試點后，得到縣委認可，從而全縣開展“多點試驗”。改革開放以來，改革試點如火如荼，對改革開放作出巨大貢獻，但對于改革試點的決策主體及其權限，仍缺乏明確規(guī)定?！度嬉婪ㄖ螄鴽Q定》要求先行先試“要按照法定程序作出授權”，但迄今還沒有就此制定專門的程序性法律。

2013年12月3日，習近平總書記指出：“在全面深化改革中，我們要處理好尊重客觀規(guī)律和發(fā)揮主觀能動性的關系。一方面，要堅持一切從實際出發(fā)，按照客觀規(guī)律辦事，一張藍圖抓到底，抓好打基礎利長遠的工作，不能拍腦袋、瞎指揮、亂決策，杜絕短期行為、拔苗助長。另一方面，要鼓勵地方、基層、群眾大膽探索、先行先試，及時總結經驗，勇于推進理論和實踐創(chuàng)新，不斷深化對改革規(guī)律的認識。我們提出加強頂層設計和摸著石頭過河相結合、整體推進和重點突破相促進，這是全面深化改革必須遵循的重要原則，也是歷史唯物主義的要求?！?71)前引，中央文獻出版社書，第48頁。這一論述不僅為處理頂層設計、整體推進與摸著石頭過河、重點突破之間的關系提供了指引，也為處理改革試點過程中的上下級關系提供了指引。

應該說，“鼓勵地方、基層、群眾大膽探索、先行先試”與“改革要加強頂層設計、整體推進”之間存在一定張力。從法治視角看，欲妥善處理兩者之間的關系，充分尊重和發(fā)揮地方、基層和人民群眾的首創(chuàng)精神，就必須用法治手段完善改革決策體制，明確中央與地方、基層、群眾之間改革試點的決策權限以及改革試點的決策和審批程序。

(三) 權責：參與者權利義務與法律責任由法律明確

百年土地政策試點過程中也曾出現令人痛心的案例，地方、基層和群眾曾因改革試點而遭受迫害，改革對象或第三人的權益也曾因改革試點失控而造成損害。

地方、基層和群眾曾因土地政策試點遭受迫害的事件主要發(fā)生在改革開放前。典型案例當屬浙江永嘉包產到戶試點。這次試點被叫停后，受1957年“反右”運動影響，不僅試點受到批判，許多參與試點的干部被劃為“右派”，撤職開除，甚至判刑入獄，家屬也受牽連。例如，當時積極推動試點的縣委書記被定為“中右分子”，撤銷黨內外一切職務；副書記被劃為“右派分子”，開除黨籍，撤銷一切職務，下放工廠勞動改造，妻子下放農村勞動改造；縣委農工部部長、副部長以及縣農業(yè)局局長被開除黨籍、撤銷公職；農工部干事被劃為“右派”和“反革命分子”，判處管制3年，剝奪政治權利21年。(72)參見前引，高華民書，第266、384-385頁。這雖然是特殊年代的特殊事件、特殊現象，但也說明，改革試點決策者、實施者的權利保障非常重要。借由這個歷史事件，就可以理解1978年安徽小崗村農民推行包產到戶改革時，何以會簽訂試點生死契約書。

改革試點過程中也存在損害改革對象或第三人權益的現象。1929年7月召開的黨的閩西“一大”就認為，1928年閩西永定溪南里試點工作，“燒了一些不該燒的屋，殺了一些不必殺的人，焚燒商人賬簿，沒收豐稔市的商店，則是犯了盲動主義缺點”。(73)孔永松：《關于〈溪南里土地法〉主要內容的考辨》，載《中國社會經濟史研究》1988年第2期。解放戰(zhàn)爭時期的土改試點也存在類似問題，如晉綏根據地興縣木欄桿村土改試點。該村有2 000多畝土地，除了居住在其他村的地主的1 000多畝，整個木欄桿村人均土地不到3畝，無一戶靠剝削為生。張氏兄弟的土地略有長余，但也是普通種地農民，其他40多戶都靠租種地主土地為生。如此一來，這個村子就找不到地主。于是，在上級領導指示下，試點工作隊便采用查三代的辦法，只要其祖父、父親夠得上地主或富農，就將其劃為破產地主或富農，甚至只要祖墳有圍墻、石碑，就將其劃為地主或富農。張氏弟兄辛苦勞作積攢了200元大洋埋在地下，被工作組挖出，定為地主并被槍斃。(74)參見前引，羅平漢書，第118-120頁。這在當時不是個別現象。

目前，全面深化改革不僅面臨任務艱巨的問題，也面臨動力不足問題。為此，黨中央提出“要寬容改革失誤”與“建全容錯糾錯機制”?！度嫔罨母餂Q定》提出：“鼓勵地方、基層和群眾大膽探索，加強重大改革試點工作，及時總結經驗，寬容改革失誤，加強宣傳和輿論引導，為全面深化改革營造良好社會環(huán)境?！?016年1月18日，習近平總書記提出了“三個區(qū)分”的思想，對寬容改革、容錯糾錯機制作了具體指示。(75)參見前引，外文出版社書，第225頁。2018年中共中央辦公廳印發(fā)了《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟?，專門就容錯機制的實施作了詳細規(guī)定，重述了習近平關于改革容錯的基本思想。長遠來看，這些規(guī)定還需要進一步法律化，尤其需要在《中華人民共和國公職人員政務處分法》與《中國共產黨紀律處分條例》中加以細化。

要承認地方、基層和群眾的試點主體地位，發(fā)揮其首創(chuàng)精神，不僅需要通過法律手段確認其試點的權力(利)和職責，還要對其承擔的法律責任作出特別規(guī)定，使試點決策與實施主體的權、能、責法定化。要使試點得到人民的支持、順利推進，就必須針對試點的局部性、暫時性和不確定性等特殊性，用法律手段切實保護試點對象和第三人的合法權益。

(四) 程序：以法定程序保障試點的充分性與客觀性

除了試點參與主體和試點對象權利保障問題，期限太短、缺乏正式評估從而使試點效果缺乏客觀性，也是百年土地政策試點中暴露出的問題。

試點效果的客觀性取決于試點范圍的廣泛性、試點期限的適當性和試點評估的科學性。而試點范圍、試點期限和評估方案要根據試點事項來確定。農業(yè)生產周期多為一年，影響農業(yè)產量的因素多元而復雜，通常須試點多年才能見分曉。但在我國土地政策試點過程中，有些土地政策試點的時間太短，范圍過窄，往往用新聞報道和個別調查替代了科學評估。合作化試點是這方面的例證。初級社于1951年在山西長治等個別地方試點，年底就開始試辦高級社。1952年全國僅試辦10個，1953年全國僅試辦15個，隨即合作化高潮就在全國興起。1956年1月，北京率先完成社會主義合作化，第一個進入社會主義。(76)參見前引，高華民書，第266、268頁。1956年秋不少地方就發(fā)生“鬧社”“退社”風潮。對于當時的農業(yè)合作化，鄧小平認為速度太快：“一兩年一個高潮，一種組織形式還沒有來得及鞏固，很快又變了。”(77)《鄧小平文選》(第二卷)，人民出版社1994年版，第316頁?！蛾P于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出：“在一九五五年夏季以后，農業(yè)合作化以及對手工業(yè)和個體工商業(yè)的改造要求過急，工作過粗，改變過快，形式也過于簡單劃一，以致在長期間遺留了一些問題。”(78)《十一屆三中全會以來重要文獻選讀》(上)，人民出版社1987年版，第307頁。應當說，合作化改造之所以過急過快，與當時沒有客觀地對待合作化試點不無關系。

對于改革以及改革試點評估，習近平總書記在2013年就強調：“實踐告訴我們，有的政策經過一段時間后發(fā)現有偏差，要扭轉回來很不容易。我們的政策舉措出臺之前必須經過反復論證和科學評估，力求切合實際、行之有效、行之久遠，不能隨便‘翻燒餅’?！?79)前引，中央文獻出版社書，第42頁。習近平總書記2019年又指出：“要堅持從實踐中來、到實踐中去，對實踐證明行之有效的新經驗新創(chuàng)造，要及時總結提煉，在政策制度層面固化下來。要做好改革評估工作，加強改革舉措評估、改革風險評估、改革成效評估，確保各項政策制度切合實際、行之久遠?！?80)《凝心聚力實施改革強軍戰(zhàn)略 把新時代強軍事業(yè)不斷推向前進》，載《人民日報》2019年8月1日。

從目前試點實踐看，制定試點方案時都明確規(guī)定了試點期限，但試點期限過短者不乏其例；試點也得到評估，但評估的科學性仍有待加強。因此，要保證試點的充分性和評估的科學性，有必要對試點期限、評估等必要程序通過立法作出原則性規(guī)定。

五、 結 語

在全面深化改革和全面依法治國共同推進的大背景下，“改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪”，不可偏廢。改革試點是最具中國特色的制度變革方式。大多數改革試點，尤其是創(chuàng)制性試點，不僅具有變法性，還具有局部性、暫時性和不確定性，不能“先立(修)法后改革”，從而成為改革與法治共同推進的難點所在。針對試點法治的特殊性，《全面依法治國決定》和立法法已經確立了先行先試授權制度，一定程度上解決了改革與法治之間的矛盾性，但并未解決在法治軌道上推進改革試點的所有問題。

中國共產黨百年土地政策試點史首先表明，從土地革命戰(zhàn)爭時起，試點就成為中國共產黨制定或執(zhí)行土地政策的必要方法，幾乎所有的改革都從試點開始，通過試點推行；政策試點立足于馬克思主義實踐認識論，而非西方的實用主義，根本目的在于揭示主觀認識的可能錯誤，其本質是試錯；中國共產黨的政策試點并不全部具有創(chuàng)制性，相當部分的試點是為執(zhí)行中央政策或法律進行的，實施性也是其重要屬性之一。不論是創(chuàng)制性試點還是實施性試點，都屬于法治試驗的范圍，共同推動著土地法律制度的深刻變革。

中國共產黨百年土地政策試點史還表明，最富開拓性的制度變革試點是由地方、基層和群眾的推動的，“人民是歷史的創(chuàng)造者”是顛撲不破的真理。不過，地方、基層和群眾自發(fā)的試點，沒有上級特別是中央的認可和支持，很難取得成功。此外，在土地政策試點過程中，試點參與者以及試點對象的權利也曾遭受侵害，試點中也曾經出現盲動主義和形式主義現象。對于我國改革試點中面臨的法治建設問題，習近平總書記以及中共中央已經提出了系列要求，當前急需的是盡可能地加以法律化、制度化、程序化，以明確試點主體、試點審批體制與程序、試點參與者的特別權力與責任以及試點的基本程序。

最后要說明的是，本文是在“以史為鑒”這樣一個傳統(tǒng)文化思維導向下進行的實證性研究，旨在揭示試點在我國改革開放過程中的歷史地位、特點性質和成就經驗等問題，由此提出的制度建構問題則是后續(xù)要研究的工作。