檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的實踐反思及制度優(yōu)化

河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 趙冬娜

1 檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟之理論基石

1.1 檢察機關(guān)原告適格的理論依托

1.1.1 基于法律監(jiān)督權(quán)的公益訴訟公訴權(quán)

公益訴訟訴權(quán)理論以公共信托理論為基礎(chǔ)，并發(fā)展出了環(huán)境信托理論，其依托于公共信托理論來行使環(huán)境公益訴訟的相關(guān)權(quán)利[1]。并且，《憲法》《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定，給予了檢察機關(guān)作為原告的正當?shù)匚?。如果檢察機關(guān)履行程序之后，行政機關(guān)不履行職責(zé)、怠于履職，違法履職，檢察機關(guān)有權(quán)向法院起訴相關(guān)行政機關(guān)。

1.1.2 檢察機關(guān)原告身份的正當性

環(huán)境行政公益訴訟是環(huán)境保護的有效救濟機制，依法讓環(huán)境保護主管部門來倒逼有關(guān)行政部門，督促其適時并勤勉履行相應(yīng)義務(wù),有效發(fā)揮環(huán)境保護的作用。檢察機關(guān)以公訴人的身份提起訴訟，同時也是履行了其法律監(jiān)督權(quán)，如果法律實施不能實現(xiàn)預(yù)定效果，又找不到別的法律救濟途徑，檢察機關(guān)的公訴權(quán)就可以為法律實施提供保障。

2 檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的實踐優(yōu)勢

2.1 實施現(xiàn)狀

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，到2019 年10 月，檢察機關(guān)作為原告，共辦理了19978 件公益訴訟案件，其中有96.8%是行政公益訴訟案件?！吨袊h(huán)境司法發(fā)展報告（2017-2019）》的內(nèi)容顯示，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的制度，運行已經(jīng)比較成熟，在規(guī)范制定實施上已經(jīng)較為完善，案件辦理情況也比較客觀。這就促進了國家利益和社會利益在司法實踐方面的發(fā)展，取得了良好的社會效果。

2.2 檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的實踐優(yōu)勢表現(xiàn)

2.21 改變“無人訴”的困境

受傳統(tǒng)觀念、傳統(tǒng)制度的制約,和利益性關(guān)聯(lián)度不夠等因素的影響，社會公眾對環(huán)境公益案件的積極性不高，公共利益侵權(quán)案件一直處于“無人訴”的困局，公共利益的救濟難以實現(xiàn)。檢察機關(guān)作為監(jiān)督主體，以公訴人的身份，針對環(huán)境問題，提起公益訴訟，主動出擊，發(fā)現(xiàn)環(huán)境案件線索，收集公民、社會團體和新聞媒體提供的環(huán)境問題的線索，有效促進了環(huán)境問題的解決。另外，上述實施現(xiàn)狀表明了，檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的原告資格的確定，可以有效改善環(huán)境侵權(quán)案件“無人訴”的局面。

2.2.2 訴前程序兼顧公平與效率

訴前程序是檢察機關(guān)應(yīng)先根據(jù)有關(guān)行政部門行政違法行為及履職情況提出檢察建議，并督促其及時糾正或依法履職。檢察機關(guān)的法律定性是監(jiān)督機關(guān)，作為法律監(jiān)督機關(guān)，不應(yīng)該總是處于法律實施的前線，否則便容易造成權(quán)責(zé)不分，權(quán)力腐敗的結(jié)果。因此，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的訴前程序的設(shè)置十分必要。訴前程序的運用可以留出時間、空間讓行政機關(guān)依法糾錯,履職盡責(zé)。再次，可以從源頭減少環(huán)境行政公益訴訟的數(shù)量，有效節(jié)約司法資源。訴前程序可以減少檢察院的工作量，又能有效減輕法院的受案壓力，從而降低成本，提高效率，促進了維護環(huán)境公益公平、效率的統(tǒng)一。

2.2.3 具有更強的預(yù)防和補救作用

檢察機關(guān)作為提起環(huán)境行政公益訴訟的主體之一對公共環(huán)境利益損害的預(yù)防和補救有看得天獨厚的優(yōu)勢。首先檢察機關(guān)不同于可以提起公益訴訟的自然人、法人和社會團體。檢察機關(guān)提起訴訟的對象針對的是濫用公權(quán)力的行政機關(guān)。行政機關(guān)可作為環(huán)境民事公益訴訟的主體提起訴訟，但實際社會中也不乏行政機關(guān)作出環(huán)境違法行為或者不作為的情況。在這種情況下，仍由行政機關(guān)來充當原告便不妥當，與行政公益訴訟的基本理念相悖。其次，行政機關(guān)本身是一個特殊的社會主體，直接或間接侵害環(huán)境公共利益的行政機關(guān)與自然人、法人和社會團體來說處于優(yōu)勢地位，不容易受到客觀能力的限制。而檢察機關(guān)因其無論是從法律地位還是其人員保障、專業(yè)能力和經(jīng)費支持等方面都足以與行政機關(guān)抗衡，在環(huán)境行政公益訴訟的整個過程都能夠有效應(yīng)對來自行政機關(guān)的對抗，真正實現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟的目的，更好地發(fā)揮環(huán)境公益的預(yù)防和補救作用。

3 檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的實踐困惑

3.1 案件來源較單一

《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第28 條規(guī)定“人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，過于強調(diào)檢察機關(guān)自身的主動發(fā)現(xiàn)性，但是檢察機關(guān)主動出擊的范圍與力度都受人員、精力等的限制，這就導(dǎo)致環(huán)境行政公益訴訟案件的線索來源相對閉塞。新聞媒體監(jiān)督和群眾作為社會的直接觀察者，雖然會對提供環(huán)境公益訴訟案件線索的提供起到一定幫助，但其對此積極性不高，對身邊的沒有切實明顯影響自身利益的環(huán)境問題大多司空見慣，缺乏舉報投訴的意識。這就決定了案件來源的相對單一性，減少了案件的發(fā)現(xiàn)量，不利于環(huán)境問題的發(fā)現(xiàn)和解決。

3.2 訴前程序與訴訟程序的對接問題

訴前程序的目的在于將違法行為抑制在訴訟之前，以此避免訴累，節(jié)省司法資源。訴前程序要求檢察機關(guān)在提起訴訟之前督促有關(guān)機關(guān)和組織提起公益訴訟，依法履職，對受損環(huán)境進行及時的預(yù)防和補救。若檢察機關(guān)的督促和建議并未落實，使國家和社會利益處于持續(xù)受侵害的狀態(tài)，此時便只能通過訴訟程序?qū)崿F(xiàn)權(quán)益救濟。但是行政機關(guān)是否必須要執(zhí)行檢察機關(guān)的建議？又要在多大的空間內(nèi)發(fā)揮自由裁量權(quán)，以發(fā)揮訴訟的功能作用?把握好二者的關(guān)系，是實現(xiàn)行政公益訴訟目的的關(guān)鍵。因此，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟必須處理好訴前程序與訴訟程序的對接問題，避免權(quán)力的監(jiān)督與制約處于失衡狀態(tài)。

3.3 判決執(zhí)行困難

執(zhí)行難無論是對于任何訴訟來說都是一個重點和難點問題。在環(huán)境民事公益訴訟中，判決的執(zhí)行始終是難以調(diào)和的問題。在檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟中同樣面臨著執(zhí)行的頑疾。判決執(zhí)行是訴訟活動的最后一環(huán)，執(zhí)行效果是訴訟成功與否的關(guān)鍵。環(huán)境行政公益訴訟的大部分判決大多屬于宣告性的，行政機關(guān)的執(zhí)行余地過大，如果行政機關(guān)怠于執(zhí)行會嚴重影響訴訟效果，所以應(yīng)重視提高環(huán)境行政公益訴訟判決執(zhí)行的效率。雖然我國《行政訴訟法》第96 條規(guī)定了行政機關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書,法院采取強制措施的權(quán)利，但是公益訴訟沒有特定的受害者,很難發(fā)揮相應(yīng)監(jiān)督作用[2]。由此可得，執(zhí)行主體、執(zhí)行對象、執(zhí)行標的等等都很難進行認定，增加了判決的執(zhí)行困難度。

4 檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的制度優(yōu)化

4.1 拓寬案件來源渠道

試點中檢察機關(guān)內(nèi)部反貪反瀆等部門移交的線索是行政公益訴訟線索主要來源。當下國家監(jiān)察體制已經(jīng)改革，檢察機關(guān)內(nèi)部的反貪反瀆職能整體轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委，這將給檢察機關(guān)提起行政公益訴訟帶來新的挑戰(zhàn)。案件線索的發(fā)現(xiàn)，是提起訴訟的基礎(chǔ)性條件，要想全面發(fā)現(xiàn)違法問題，更好地維護環(huán)境公共利益，就應(yīng)拓寬案件來源渠道，就應(yīng)該以檢察機關(guān)履行相關(guān)職責(zé)為主要力量，輔以其他主體的力量，共同參與，通過多元化的渠道來發(fā)現(xiàn)線索。檢察機關(guān)要發(fā)揮自己的主導(dǎo)作用，主動出擊發(fā)現(xiàn)線索，還要提供相應(yīng)的接收機制，來收集其他社會主體提供的案件線索。這樣才能將“主動”與“被動”結(jié)合起來，最大限度的擴大案件線索的來源，發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題，解決環(huán)境問題，維護公共利益。[3]

4.2 明確檢察機關(guān)判決履行和執(zhí)行監(jiān)督機制

在環(huán)境行政公益訴訟中，人民法院應(yīng)該對判決的履行和執(zhí)行給予指引。檢察院與法院應(yīng)在合作的基礎(chǔ)上相互制約。檢察機關(guān)應(yīng)尊重行政機關(guān)，給行政機關(guān)留出相應(yīng)的自由裁量的空間。對于判決的執(zhí)行監(jiān)督方面，檢察機關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮自身的監(jiān)督作用，對法院的判決結(jié)果的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。同時應(yīng)充分發(fā)揮公民、社會團體和新聞媒體等的作用，對判決執(zhí)行效果結(jié)果等進行實時監(jiān)督。對于行政機關(guān)不履行職責(zé)，怠于履行職責(zé)，違法履行職責(zé)的問題，檢察機關(guān)要廣泛接收社會公眾的情況反應(yīng)，以此來彌補執(zhí)行監(jiān)督的不足。只有把公益訴訟延展到更廣泛的層面，才能更好地促進公益訴訟執(zhí)行的最大程度的實現(xiàn)，才能充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的作用，促進環(huán)境問題的改善。

4.3 做好訴前程序與訴訟程序的對接

檢察機關(guān)對行政機關(guān)在環(huán)境公益的維護中要做好訴前程序與訴訟程序的對接。在這個過程中，檢察機關(guān)首先要明確自己本身的定位，明確檢察機關(guān)建議的合理性和合法性，防止利用職權(quán)“打擦邊球”。對于檢察院的檢察建議，行政機關(guān)的自由裁量權(quán)也必須受到限制和約束，對于明顯不合理的建議可以要求檢察機關(guān)作出必要的闡明，或者向有關(guān)部門報告，進行會議論證。檢察機關(guān)在訴前程序中也要作出清晰的釋明，才能更好的督促行政機關(guān)履行職責(zé)，保護環(huán)境公共利益，保護國家和社會利益免受持續(xù)侵害。

5 結(jié)語

綜上所述，檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟原告資格，是在明確具體的理論基礎(chǔ)之上，憑借其充足的合理性確立的。自檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟在試點實施以來，也取得了良好效果，表現(xiàn)出檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度實施的優(yōu)勢。但是，受案件來源單一、判決執(zhí)行不理想等問題，也在一定程度上制約了環(huán)境行政公益訴訟的發(fā)展與完善。通過拓寬受案發(fā)來源，發(fā)揮檢察機關(guān)對判決履行與判決的監(jiān)督作用，促進檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度的優(yōu)化，推動生態(tài)文明的建設(shè)。