鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村金融監(jiān)管法律問題研究

張雪瑩

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，江西 南昌 330000）

當(dāng)前，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會雖取得了階段性成績，但是，農(nóng)村發(fā)展不平衡、不充分問題尚未得到有效的解決。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，則必須以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)作為支撐；想要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，金融體系的支持必不可少。發(fā)展農(nóng)村金融、構(gòu)建完善的農(nóng)村金融監(jiān)管體系從現(xiàn)實(shí)情況看來十分緊迫，一方面，目前“三農(nóng)”發(fā)展仍然受到明顯的金融約束；另一方面農(nóng)村金融市場化發(fā)展較晚發(fā)展程度相對較低，現(xiàn)行農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度具體落實(shí)措施亟待進(jìn)一步優(yōu)化，這些問題和不足制約著農(nóng)村金融的良性發(fā)展。[1]強(qiáng)化農(nóng)村金融監(jiān)管的法律保護(hù)，對農(nóng)村金融的正常有序發(fā)展和健康穩(wěn)定運(yùn)行具有重要意義。為此，加強(qiáng)農(nóng)村金融體系管理，解決農(nóng)村金融監(jiān)管體系存在的問題，構(gòu)建更加合理的監(jiān)管體系，勢在必行。

1 農(nóng)村金融支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施

我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展在“十三五”時(shí)期取得了歷史性的成就，“十四五”階段，我國“三農(nóng)”工作的重心從脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)移至全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)將釋放出巨大的活力和需求，金融業(yè)應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支持與服務(wù)保障。

2月21日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》（2021年中央一號文件）正式發(fā)布。這是21世紀(jì)以來第18個指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號文件，對金融業(yè)如何助力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提出新的要求。文件指出要加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展投入的保障，包括堅(jiān)持為農(nóng)服務(wù)宗旨，持續(xù)深化農(nóng)村金融改革；運(yùn)用支農(nóng)支小再貸款、再貼現(xiàn)等政策工具，實(shí)施最優(yōu)惠的存款準(zhǔn)備金率；加大對機(jī)構(gòu)法人在縣域、業(yè)務(wù)在縣域的金融機(jī)構(gòu)的支持力度，推動農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)回歸本源等。[2]

隨著當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的外部環(huán)境和內(nèi)部結(jié)構(gòu)深刻的變化的發(fā)生，新的問題也在傳統(tǒng)的農(nóng)村金融問題未得到解決時(shí)出現(xiàn)，同時(shí)，金融供給水平還存在諸多差異，尚不能適應(yīng)“三農(nóng)”發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)需求。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要資金的支持，由于缺乏有效的抵押物，農(nóng)村地區(qū)融資難、融資貴等問題嚴(yán)重制約著鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)做大做強(qiáng)。正是由于產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)育成熟度低、產(chǎn)業(yè)體系不健全，金融機(jī)構(gòu)的支持難以發(fā)力，易被金融機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略性忽視，金融機(jī)構(gòu)難以建立起有效的、可持續(xù)服務(wù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的自組織機(jī)制。為推動鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)政策的落實(shí)，需要加大財(cái)政力度更好地發(fā)揮金融力量。適應(yīng)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的要求，應(yīng)進(jìn)一步深化農(nóng)村金融改革，特別是創(chuàng)新融資機(jī)制，建立更加完善的金融保障體系，通過有效措施進(jìn)一步激發(fā)社會金融主體參與農(nóng)村振興的積極性，形成多元化的投資方式。

2 我國農(nóng)村金融監(jiān)管體系存在的法律問題

目前，尚有諸多漏洞存在于我國農(nóng)村金融監(jiān)管系統(tǒng)中，主要是因?yàn)槲覈霓r(nóng)村金融市場化發(fā)展較晚，發(fā)展程度相對較低，故相應(yīng)的政策和系統(tǒng)在發(fā)展過程中并不完善，這對于農(nóng)村金融市場的健康良性發(fā)展會造成一定的負(fù)面影響，不法之徒也會對之加以利用，影響我國農(nóng)村金融的健康和可持續(xù)發(fā)展。

第一，農(nóng)村金融監(jiān)管法律體系不完善?，F(xiàn)階段我國以行政法規(guī)和部門規(guī)章為樹干，以《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》為核心，以相關(guān)國家部門的政策文件為枝葉的農(nóng)村金融監(jiān)管法律體系已初步形成。但是，這些法律多為規(guī)則性條例，執(zhí)行起來沒有說服力，而且隨著金融體系的不斷發(fā)展，原有的法律已經(jīng)不適合現(xiàn)在金融監(jiān)管體系的發(fā)展，因此需要完善相關(guān)的法律法規(guī)。此外，農(nóng)村金融監(jiān)管方式不同于城市的金融監(jiān)管，主要在于農(nóng)村金融的發(fā)展過程與城市金融存在本質(zhì)區(qū)別。從當(dāng)前我國農(nóng)村金融監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)來看，許多地區(qū)都沿用了傳統(tǒng)的城市監(jiān)管模式，由于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的金融需求隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有效推進(jìn)產(chǎn)生了新的要求，農(nóng)村金融主體的特殊性被忽視，生搬硬套城市金融市場監(jiān)管措施，還會導(dǎo)致農(nóng)村金融監(jiān)管方法過于簡單粗暴，不能有針對性的支持農(nóng)村金融發(fā)展，難以促進(jìn)農(nóng)村金融市場的發(fā)展，推動農(nóng)業(yè)創(chuàng)新特色的形成。

第二，監(jiān)管主體職能重疊。目前我國農(nóng)村金融出現(xiàn)的監(jiān)管缺位和重復(fù)監(jiān)管是因?yàn)闆]有對各監(jiān)管主體監(jiān)管范圍進(jìn)行界定和劃分，還未形成各監(jiān)管主體間的監(jiān)管合力，而中國的特殊國情決定了農(nóng)村問題的復(fù)雜性。中國農(nóng)村金融的主要運(yùn)營模式是分業(yè)經(jīng)營，監(jiān)管環(huán)節(jié)的突出特點(diǎn)是方式和部門眾多。這種經(jīng)營和監(jiān)管體系阻礙了中央銀行、金融機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門三者之間的信息交流，也不利于各方工作的開展。不同的監(jiān)管主體各自為戰(zhàn)，難以形成合力，不僅造成了資源的極大浪費(fèi)，而且削弱了金融監(jiān)管的實(shí)際效果。中央銀行與銀監(jiān)會之間缺少明確的職權(quán)界限，造成銀監(jiān)會在行使職能的過程中，受多方面因素的影響，失去對部分重點(diǎn)信息的掌控，無法起到應(yīng)有的金融風(fēng)險(xiǎn)防控作用。此外，問題也存在于地方政府和銀監(jiān)會之間的職權(quán)劃分中，雙方不僅缺少信息和業(yè)務(wù)溝通渠道，甚至對各自的職權(quán)和監(jiān)管范圍還沒有清楚的認(rèn)，尤其在處理農(nóng)村信用社的問題上，兩者的工作出現(xiàn)重疊，導(dǎo)致了監(jiān)管效率的降低。

第三，農(nóng)村金融基層監(jiān)管力量薄弱。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展劇增，因機(jī)構(gòu)的來源廣泛導(dǎo)致農(nóng)村金融監(jiān)管難度加大，對監(jiān)管機(jī)構(gòu)和農(nóng)村監(jiān)管人員提出了更高的要求，造成了更大的監(jiān)管壓力。當(dāng)前，我國農(nóng)村金融監(jiān)管薄弱，究其原因，是銀監(jiān)會監(jiān)管體系以縣級金融服務(wù)為主，監(jiān)管人員較少且自身素質(zhì)較低風(fēng)險(xiǎn)防范薄弱，難以在監(jiān)管過程中運(yùn)用完善的專業(yè)知識，對金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行提出科學(xué)合理的建議。與此同時(shí)，受到各種因素的影響，基層監(jiān)管無法滲透到機(jī)構(gòu)的實(shí)際經(jīng)營中，監(jiān)管力度過小限制了農(nóng)村金融的發(fā)展。

3 鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度優(yōu)化路徑

第一，完善農(nóng)村金融監(jiān)管法律體系。近年來，我國政府雖然針對農(nóng)業(yè)金融的發(fā)展制定實(shí)施了多部法律政策，但從內(nèi)容上來看，這些法律法規(guī)還并不全面。只有對其進(jìn)行不斷的完善和改進(jìn)，才能發(fā)揮出最良好的效果，確保村金融市場能夠規(guī)范、健康的發(fā)展。因此，我們應(yīng)結(jié)合目前我國農(nóng)村金融發(fā)展的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，構(gòu)建一個較為完善的農(nóng)村金融監(jiān)管體系，盡快完善我國農(nóng)村金融基本立法，以解決農(nóng)村金融相關(guān)法律效力層級低、具體條款缺乏可操作性等問題。及時(shí)修訂完善與農(nóng)村金融監(jiān)管有關(guān)的法律法規(guī)，對當(dāng)前農(nóng)村金融市場發(fā)展不相適應(yīng)的法律法規(guī)和政策文件做好立改廢等工作。并在發(fā)展中對其不斷的優(yōu)化和調(diào)整。

第二，明確監(jiān)管主體及協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各監(jiān)管主體的職能分工的基礎(chǔ)上應(yīng)注重監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身的治理以及彼此間的協(xié)調(diào)。在農(nóng)村金融的發(fā)展過程中，對相應(yīng)監(jiān)管的深化改革也是實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)控制的重要手段。由于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性特點(diǎn)，也決定了對該領(lǐng)域?qū)嵤┯行Ч芾淼睦щy。為增加監(jiān)管的時(shí)效性，我國應(yīng)該在未來的發(fā)展中，針對不同的金融機(jī)構(gòu)特點(diǎn)，成立專項(xiàng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。防止多頭管理、權(quán)責(zé)不清現(xiàn)象的出現(xiàn)。政府部門不僅要明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性特征的重要性，同時(shí)還應(yīng)該在法律層面對其主體責(zé)任、職責(zé)要求等進(jìn)行嚴(yán)格的要求和規(guī)范。此外還應(yīng)該根據(jù)法律要求對農(nóng)業(yè)金融進(jìn)行具體的監(jiān)管。實(shí)踐過程中的職能重合以及矛盾監(jiān)管現(xiàn)象，不僅造成了監(jiān)管效果的無法體現(xiàn)，也給后續(xù)的監(jiān)管帶來了困難。因此在具體的過程中，首先應(yīng)該對各監(jiān)管主體的責(zé)任和職責(zé)進(jìn)行明確，在確保各監(jiān)管主體的利益均衡的基礎(chǔ)上，對其工作內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)的劃分。通過這些機(jī)構(gòu)的相互配合確保監(jiān)管作用的有效發(fā)揮。為農(nóng)村金融的發(fā)展保駕護(hù)航。

第三，創(chuàng)新適合農(nóng)村金融市場特質(zhì)的金融監(jiān)管方式?？山⑥r(nóng)村金融市場風(fēng)險(xiǎn)防范體系、發(fā)揮市場退出的積極作用并強(qiáng)化信息披露工作等方面來多維度減少農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)并維護(hù)市場。[3]完善農(nóng)村支付體系和工具等金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，結(jié)合當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)+時(shí)代的實(shí)質(zhì)性特點(diǎn)，與現(xiàn)代信息技術(shù)完善監(jiān)測設(shè)施，加大對互聯(lián)網(wǎng)等電子信息平臺的利用，為現(xiàn)代農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)營者提供各種信息服務(wù)，幫助他們實(shí)現(xiàn)資金的有效配置和風(fēng)險(xiǎn)管理，并根據(jù)農(nóng)村金融主體多元化、差異化的特點(diǎn)分別監(jiān)管。為更好地發(fā)揮農(nóng)村金融特色，可通過金融機(jī)構(gòu)的類型和層次對不同的主體進(jìn)行監(jiān)管，在政府宏觀調(diào)控框架內(nèi)促進(jìn)農(nóng)村金融的健康發(fā)展。