鄉(xiāng)村振興背景下閩北地區(qū)“四好農村路”建設現狀及發(fā)展對策

■盧舒舒，張燕彬，杜喜朋

（1.福建林業(yè)職業(yè)技術學院，南平 353000；2.南平市交通事業(yè)發(fā)展中心，南平 353000）

近年來，我國“四好農村路”建設取得了跨越式發(fā)展，為群眾出行、農產品運輸和旅游資源開發(fā)提供了更為便捷的渠道，為農村聚集了人氣、帶去了財氣，成為搭建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要一環(huán)。 南平市山多路險，農村公路“建、管、護、運”難度大，自然地理區(qū)位和經濟地理區(qū)位長期制約著當地農村公路進一步發(fā)展。 因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大背景下，如何結合閩北實際，全面提升農村公路服務能力，為農業(yè)農村現代化建設打下堅實基礎，讓農村公路在鄉(xiāng)村振興中打好頭陣，挑起大梁，推動“四好農村路”發(fā)展邁向新臺階，是一項亟待解決的課題。

1 閩北地區(qū)“四好農村路”建設現狀與意義

1.1 建設現狀

南平市地處閩、浙、贛三省交界，位于福建北部，又稱“閩北”，轄區(qū)幅員面積2.63 萬km2，占福建省的1/5。 截至2020 年底，南平市農村公路年報統計列養(yǎng)總里程為13 246.8 km，其中，縣道2 268.3 km，鄉(xiāng)道5 664.4 km，村道5 314.2km，約占福建省總里程的1/7，共有橋梁3 337 座。 全市已打造1 個國家級示范縣、2 個省級示范縣、35 個市級示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)?！笆濉逼陂g，全市累計投資46.4 億元，新改建的農村公路2 023.5km，實現建制村通硬化公路率、農村公路列養(yǎng)率、具備條件的建制村通客車率、縣級農村公路機構設置率達到“四個100%”[1]；縣、鄉(xiāng)道養(yǎng)護示范提升工程總里程突破3 000 km， 危橋改造工程196 座， 農村公路設置安裝護欄總里程達3 698 km，安全生命防護工程累計投入36 719 萬元，單車道增設錯車道1 800 km。 總體上，南平作為福建省農業(yè)大市，“四好農村路”建設規(guī)模和速度走在全省前列，為推動鄉(xiāng)村振興發(fā)揮了先導和基礎支撐作用。

1.2 建設意義

1.2.1 促進“產業(yè)興旺”與“生活富?！?/p>

（1）促進“交通運輸+農村物流”融合發(fā)展。 南平市依托我連網、村村拼、余網等信息平臺，構建了覆蓋農村三級物流綜合配送網絡體系。通過招商引資，落地閩北電商快遞產業(yè)園項目，據統計，建成后將直接帶動就業(yè)1 000 多個， 間接帶動就業(yè)近5 000 多人；落地閩江源（南平）臨港綜合物流園等多個城市綠色配送、多式聯運、無車承運人等新興運輸服務類項目， 為南平市農產品對外流通提供商業(yè)平臺。（2）促進“交通運輸+生態(tài)旅游”融合發(fā)展。 南平市將“青山碧水藍天”與“美麗農村公路”有機融合，盤活公路沿線鄉(xiāng)村資源。 建成了65 個“三位一體”精品示范村；武夷山國家公園星桐線生態(tài)公路連接線在2019 年旅游接待總人數1 669.94 萬人次，旅游總收入354.66 億元，公路交通助力經濟社會發(fā)展的成效不斷凸顯。 （3）促進“交通運輸+便民惠民”融合發(fā)展。急人民所需，大力解決通行會車瓶頸。全市大多農村公路都是臨水、臨崖路面，改造難度大，投資成本高，且多數自然村人口稀少，暫不具備單改雙條件。 “十三五”以來，全市合計下達市級補助資金1 680 萬元，對1 800 km 單車道增設錯車道，切實將有限資金用在最需要的地方。（4）促進“交通運輸+精準扶貧”融合發(fā)展。建立“養(yǎng)護扶貧”新模式。通過設置鄉(xiāng)村道養(yǎng)護公益性崗位或者將部分鄉(xiāng)村道養(yǎng)護承包給貧困戶，穩(wěn)定貧困戶就業(yè)，實現了公路養(yǎng)護和群眾增收、脫貧。扎實開展駐村幫扶工作。近年來，省派南平市駐村干部進駐91 個村，堅持將鋪設“四好農村路”作為駐村工作的民心工程，爭取資金，落實項目。

1.2.2 促進“生態(tài)宜居”與“治理有效”

在“四好農村路”建設過程中，結合疫情防控集中開展農村人居環(huán)境品質提升行動, 為全面打贏新冠肺炎疫情阻擊戰(zhàn)奠定了堅實的基礎；注重黨建引領公路沿線環(huán)境整治，推進美麗鄉(xiāng)村特色景觀帶建設，從而改善群眾的居住環(huán)境、美化村容村貌；并帶動了“廁所革命”工程實施及農村其他公路服務設施日益完善。 這五年來，南平市積極探索構建“美麗農村路+”的模式，建陽麻沙、武夷山興田推動了水南村、 南源嶺村創(chuàng)建了全國有名的美麗休閑鄉(xiāng)村，打造出“生態(tài)宜居”、“治理有效”的新鄉(xiāng)村。

1.2.3 促進“鄉(xiāng)風文明”

通過“四好農村路”建設，一方面農民群眾有了更多與外界溝通、交流的機會，群眾的眼界變開闊，生活舉止更文明，精神境界再升華，人文風貌煥然一新；另一方面加快補齊了農村地區(qū)基礎設施和公共服務短板，尤其是教育、醫(yī)療、文化的普及，方便學生上下學，使病患者能及時就醫(yī)，有效提升了群眾的文明素質。

2 閩北地區(qū)“四好農村路”建設中存在的主要問題

2.1 農村公路建設標準不高、抗災能力弱

南平市建制村通達路線通暢率雖達100%，但夏季山洪災害、冬季雨雪凍融等自然災害頻發(fā)，公路水毀災情嚴重，道路交通阻斷現象仍不同程度存在，加之農村公路多臨水臨崖建設，投入標準低，缺橋少涵，設施薄弱，抗災能力弱，據統計，全市1 631 個行政村中已通“雙車道”四級以上公路的只有628 個，僅占38.43%，占比全省最低。 現狀農村公路亟待提檔升級，農村路優(yōu)質率距離鄉(xiāng)村振興建設目標差距較大。 與此同時，上級災毀補助資金與災毀保險理賠資金總和僅占修復總投資的50%左右，地方配套資金要求多。 部分區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村財政較弱，鞏固的養(yǎng)護經費來源渠道仍未創(chuàng)建，故因籌集配套資金難導致損毀公路、橋梁未及時維修的現象普遍存在，期間大大增加了周邊群眾的出行難度。

2.2 管養(yǎng)責任落實不到位， 群眾參與管護的積極性不足

農村公路“重建設輕管養(yǎng)”的傾向仍舊嚴重，受鄉(xiāng)村道養(yǎng)護資金緊缺、 路長APP 實施成效參次不齊、管養(yǎng)履行不到位等因素的影響，部分鄉(xiāng)村道無常態(tài)化管護、甚至常年無管護，加之農村公路建管護主體職責單位仍然是地方黨委、政府，群眾主人翁參與意識不強，愛路、護路僅是寫入“鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約”的一紙協議書，缺乏參與農村公路建管護運工作的積極性， 致使現狀鄉(xiāng)村道不同程度損毀，縮短了鄉(xiāng)村道路使用年限。

2.3 融資渠道相對單一，養(yǎng)護資金缺口大

目前，農村公路建設、養(yǎng)護資金來源以中央車購稅補助資金和省級補助資金為主， 并通過銀行貸款、農民籌資、以工代資為輔的方式籌措資金，農村公路建設籌融資難度較大，特別是貧困地區(qū)，縣鄉(xiāng)政府財力薄弱，配套資金難以得到落實。南平市在2010 年就全面實現了村村通，水泥混凝土路面使用年限均在10 年以上，安全水平、通行能力、耐久性較弱，加之近年來重載交通的持續(xù)增加，路面破損嚴重，急需開展重鋪工作。 但是由于養(yǎng)護資金緊缺， 僅能對部分路段開展裂縫修補和破碎板修復工作。 如建陽區(qū)徐大線被運載車輛超載、重型設備經常性途經，導致水泥路面完全破損，影響群眾出行。

2.4 全市未列養(yǎng)的村道多，未報部的橋梁多

目前， 南平市年報數據庫中村道列養(yǎng)里程為5 355.5 km， 部分通行政村及通自然村道路已建設成為四級路，符合納入年報數據庫但未納入，預估里程約1 300 km，現有的3 388 座橋梁中有457 座橋梁未報部，其中已有部分橋梁符合報部條件。 因未列養(yǎng)公路無專項配套資金補助， 資金缺口大，導致養(yǎng)護任務加重，許多村道出現“沒人管”的局面，路況不佳，尚未真正做到“有路必養(yǎng)、有人管養(yǎng)，有錢管養(yǎng)，養(yǎng)必到位”。

2.5 基層公路站管理技術人員緊缺， 養(yǎng)護精細化程度不高

各縣（市、區(qū)）農村公路養(yǎng)護管理所、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路站管理技術人員緊缺（基本只有1～2 人），且鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路站管理人員無編制現象普遍。 而鄉(xiāng)鎮(zhèn)是管理養(yǎng)護農村公路的主力軍，養(yǎng)護管理機構和養(yǎng)護單位人員的心態(tài)、觀念還未從粗放轉變?yōu)榫殻鬣l(xiāng)鎮(zhèn)公路站管理水平不高，管理養(yǎng)護難度大，養(yǎng)護作業(yè)人員未養(yǎng)成精細化的操作習慣， 養(yǎng)護水平提升速度較慢。 加之農村公路養(yǎng)護資金及鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機構運行經費投入欠缺、養(yǎng)護作業(yè)隊伍不固定、養(yǎng)護技術力量、裝備水平不足等問題突顯，屢屢出現缺管缺養(yǎng)現象。

3 鄉(xiāng)村振興背景下閩北地區(qū)“四好農村路”建設發(fā)展的對策

3.1 理順權責約束機制，破解管理難題

一是完善管理體系建設，建立“市級考核，縣為主體”的農村公路管理體制。 南平市人民政府應及時修訂出臺《南平市公路管理條例》《南平市人民政府關于進一步創(chuàng)新農村公路管理體制機制的實施意見》[2]，從多方面對我市農村公路管理提供政策支撐。 加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)管養(yǎng)機構扶植，持續(xù)深化“路長制”，構建各盡其責、責權統一的責任體系。 二是健全公路治超長效機制。 加快推進公路科技治超全省試點工作，推行數字公路智能化管理系統，探索推廣電子圍欄、人臉識別等技術，推動交通、公安、市場監(jiān)督等跨部門互通共享，提高執(zhí)法效能。 采取路運警聯動方式，探索建立閩江水域聯合監(jiān)管長效機制。三是構建考核體系。 市級層面應加強監(jiān)督，定期檢查，年度考核，并把考核結果與投資獎懲緊密掛鉤、建立健全追責問責機制等；縣級層面應加強監(jiān)管力度、施行符合實際的考核制度， 將工作分塊細化并實行目標管理，讓新改建成的農村公路成為小康之路。

3.2 完善養(yǎng)護長效機制，破解養(yǎng)護難題

一是全力推進專業(yè)化養(yǎng)護。 重點要招引培育一批立足本地實際的養(yǎng)護管理企業(yè)；加強專業(yè)化養(yǎng)護管理人才隊伍建設， 培養(yǎng)造就一支專業(yè)知識豐富、技術技能精湛的一線農村公路養(yǎng)護作業(yè)隊伍（尤其是提高橋梁、 隧道養(yǎng)護人員的業(yè)務能力和專業(yè)技能），在全市范圍內推廣順昌巡查經驗，多部門共建生態(tài)共治巡查監(jiān)管機制；可聘請一些當地退休公路站站長具體指導農村公路的日常保養(yǎng)工作。 二是加快推動市場化養(yǎng)護。 積極探索符合南平市市情的農村公路多元化養(yǎng)護新模式。 鑒于南平市自然地理區(qū)位差和區(qū)域經濟發(fā)展水平差距較大，加之農村公路點多面廣的特點，尚無法全面按照市場機制施行全域專業(yè)化養(yǎng)護，建議借鑒松溪縣、光澤縣等鄉(xiāng)道捆綁招標方式，結合各縣（市、區(qū)）實際情況，推動鄉(xiāng)道全部或部分社會化養(yǎng)護；實行村公路沿線村民領養(yǎng)和家庭分段承包；撬動社會資本投入，如企業(yè)認養(yǎng)、捐資養(yǎng)護； 建立公路養(yǎng)護助力脫貧攻堅工作機制，設置公益性崗位，將有能力、有勞動力的建檔立卡貧困戶接收為養(yǎng)護專管員， 解決貧困戶就業(yè)問題，讓其走上脫貧路。 三是加大科技興養(yǎng)力度。 一方面對各轄區(qū)內管養(yǎng)的農村公路進行全面細致的摸底排查，及時更新現有農村公路狀況基礎數據和農村公路完善“六標準”基礎數據。 依托基礎數據庫信息，合理有序的安排大中修養(yǎng)護計劃，實施養(yǎng)護示范提升工程； 另一方面充分發(fā)揮信息化管理優(yōu)勢，實行全市農村公路管理APP 使用情況常態(tài)化通報機制， 以每周一通報、 一月一小結的形式對各縣（市、區(qū)）APP 使用進行考評，確保全市APP 的使用發(fā)揮其效。 四是加大愛路護路宣傳力度。 可以通過與福建電視臺合作制作宣傳專題片， 利用新媒體、因地制宜設置路側宣傳標語、 安全動漫等多種形式，與公路沿線村民和建材企業(yè)、毛竹加工廠、礦廠等簽署《愛路護路交通協議書》，開展法治宣傳進企業(yè)，各級公路管理機構開通相應的檢舉通道，讓愛路護路最終達成全民共識。

3.3 建立多元投入機制，突破資金瓶頸

一是積極發(fā)揮資金使用效益。 將美麗鄉(xiāng)村建設資金優(yōu)先用于“四好農村路”建設，將專項資金著重向“四好農村路”建設傾斜，切實達到讓有限資金充分發(fā)揮最大效益。 二是健全完善穩(wěn)定養(yǎng)護資金投入機制。 落實市、縣兩級對農村公路養(yǎng)護配套資金的安排，針對未列養(yǎng)的村道，提議從地方財政收入中拿出部分列為專項資金， 并納入年初的財政預算，專門用于農村公路養(yǎng)護， 彌補養(yǎng)護資金不足的問題。 市級應加強縣（市、區(qū)）農村公路養(yǎng)護資金專項審計，確保農村公路養(yǎng)護資金正確使用、規(guī)范管理和安全有效。 做好農村公路災毀保險投保工作，確保全市農村公路災毀保險全覆蓋，有效地緩解全市農村公路災毀搶通和災后修復的資金壓力。 三是積極開辟籌資渠道，創(chuàng)新融資方式。 可采取“權責清晰、中央撥一點、市縣擠一點、社會捐一點、受益群體給一點”的辦法，通過面向社會各界轉讓道路、橋梁冠名權、綠化權、挖掘公路沿線廣告效益、開發(fā)沿線經營項目，發(fā)動受益企事業(yè)單位和個人自愿捐款以及充分利用農村地區(qū)農產品、旅游資源、礦產資源等優(yōu)勢靈活的招商引資等多種方式，拓寬“四好農村路”建設資金籌集渠道。 四是合理進行建設成本的節(jié)約。 通過與知名高校如福州大學、廈門大學等合作，將四新技術應用和推廣到農村公路建設當中，從技術措施上節(jié)約建設資金、降低成本，全力提升南平市“四好農村路”建設水平。

3.4 梳理良性運營機制，突破發(fā)展難題

一是優(yōu)化農村公路網絡。 在完成農村公路節(jié)點連接程度通達、路網道路交通條件通暢目標任務的基礎上，加快城鄉(xiāng)客運服務一體化進程，鼓勵實施縣城周邊20 km 農村客運公交一體化運行或通公交工作，推廣“互聯網+道路客運”模式，利用農村客運網絡預約平臺，通過運行小型化車輛、區(qū)域運營等方式，滿足邊遠鄉(xiāng)村群眾出行需求，完善城區(qū)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-建制村三級運輸網絡。 推動縣城至鄉(xiāng)村旅游與農村客運一體化，將旅游景區(qū)、產業(yè)園區(qū)、綜合交通樞紐站、特色村鎮(zhèn)等重要經濟節(jié)點銜接起來，加速“三產路”的建設進程。 推進紅色旅游公路、旅游主題公路服務區(qū)等建設， 促使交通運輸與旅游、康養(yǎng)、文娛等產業(yè)聯合發(fā)展。 二是提升運營水平。 加快推動運輸車輛提檔升級，聚力推進“互聯網+運輸服務”深度融合發(fā)展，全力發(fā)展“選點定制”“網約定制”“個性化定制”等新型服務，加快運輸組織模式創(chuàng)新，持續(xù)推廣應用建陽區(qū)“云掛車”平臺，實行掛車共享，加快推動甩掛運輸新發(fā)展，實現降本增效，持續(xù)規(guī)范網約車許可工作，督促網約車企業(yè)落實主體責任。 三是營造良好的出行環(huán)境。 牢固樹立綠色發(fā)展理念，將其貫穿于“四好農村路”建設發(fā)展全過程，以“不破壞就是最好的保護”為基準，重視山區(qū)農村公路的設計，合理選擇線形走向和建設指標；堅持將農村公路附屬設施與主體工程一體化“三同時”，努力營造“暢通、潔凈、綠色、優(yōu)美、安全”的農村公路通行環(huán)境。

4 結語

農村公路建設是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要基石，鄉(xiāng)村振興是人民群眾的殷切期盼，推動南平市“四好農村路”高質量建設，讓“四好農村路”建設在鄉(xiāng)村振興中大有作為，關鍵在于準確把握“四好農村路”創(chuàng)建工作的新形勢新要求，結合實際情況進一步明確“建好、管好、護好、運營好”農村公路的具體要求和技術指標，全力推進創(chuàng)建工作，多措并舉破解資金瓶頸，節(jié)約集約利用土地資源、資金，完善管養(yǎng)體制，充分利用農村公路，使“暢潔綠美安”的公路在閩北山區(qū)盤繞青山綠水間蜿蜒伸展，打通了農村經濟發(fā)展崛起之路，公路串聯起了南平市鄉(xiāng)村振興的新圖景，一路譜寫農村美百姓富產業(yè)興生態(tài)美的南平新篇章。