鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村旅游環(huán)境保護的法治路徑

陳 可

（吉首大學法學與公共管理學院，湖南 吉首 416000）

我國正在全面穩(wěn)步推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，“三農”迎來一波又一波的發(fā)展新機遇。在此背景下，鄉(xiāng)村旅游業(yè)作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的支柱產(chǎn)業(yè)，在促進“三產(chǎn)融合”、帶動農村農業(yè)發(fā)展、創(chuàng)收富農、助力扶貧攻堅等方面均發(fā)揮著重要作用。近年來，我國鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展勢頭迅猛，但也不免加大了保護農村生態(tài)環(huán)境和自然資源的工作難度。如何通過法治途徑保障新農村生態(tài)文明建設，保護農村環(huán)境并促進鄉(xiāng)村旅游實現(xiàn)高質量、可持續(xù)發(fā)展的難題亟待攻克。

1 我國鄉(xiāng)村旅游環(huán)境法治保障的時代背景及必要性

1.1 我國鄉(xiāng)村旅游環(huán)境法治保障所處背景

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，我國鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展勢頭愈加強勁，一方面豐富了農村產(chǎn)業(yè)結構，為農村其他關聯(lián)產(chǎn)業(yè)增加了附加值，充分發(fā)揮了農村地區(qū)特有的資源優(yōu)勢；另一方面有效拉動了內需，為促進農村繁榮發(fā)展、農業(yè)優(yōu)質高效、農民創(chuàng)收致富注入了源頭活水，開拓了農村地區(qū)經(jīng)濟建設和發(fā)展的新思路。但是，我國鄉(xiāng)村旅游業(yè)整體處于粗放式發(fā)展狀態(tài)，法治路徑在保障農村環(huán)境向好的同時也能幫助鄉(xiāng)村旅游業(yè)邁入正規(guī)化發(fā)展軌道，對于“三農”發(fā)展而言無疑是一大利好。

1.2 我國鄉(xiāng)村旅游環(huán)境法治保障的必要性

鄉(xiāng)村旅游項目受到大眾追捧并成為主流休閑活動的優(yōu)勢，主要就在于農村地區(qū)保有原始的生態(tài)風貌、豐富的自然物產(chǎn)資源、淳樸的鄉(xiāng)土氣息、濃郁的人文情懷、濃厚的農耕文化底蘊、富有特色的民居建筑和民俗傳統(tǒng)、代代相傳的民間手藝以及綠色健康、節(jié)能環(huán)保的生活方式，但這些優(yōu)勢必須在農村生態(tài)系統(tǒng)動態(tài)平衡的基礎上才能充分發(fā)揮。也就是說，在鼓勵和支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的同時，要充分考慮農村環(huán)境的承載力，呵護脆弱的農村生態(tài)環(huán)境，并要牢牢守住生態(tài)保護這一發(fā)展底線和原則［1］。然而，在鄉(xiāng)村旅游實際發(fā)展過程中，農村地區(qū)環(huán)境破壞、環(huán)境污染問題層出不窮。因此，非常有必要用法治方式控制環(huán)境破壞和污染問題，使農村地區(qū)的旅游發(fā)展和環(huán)境保護處于平衡狀態(tài)，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展，持續(xù)為“三農”助力。

2 我國鄉(xiāng)村旅游環(huán)境法治保障存在的問題

2.1 相關的法律法規(guī)不完善

目前，我國已經(jīng)出臺大量有關農村地區(qū)旅游發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護的法律法規(guī)，但是沒有針對鄉(xiāng)村旅游環(huán)境保護制定專門的法律法規(guī)。有關鄉(xiāng)村旅游環(huán)境的法律法規(guī)零散分布在效力位階較低的地方性法規(guī)中［2］，缺乏系統(tǒng)性框架結構，整合難度很大，法律法規(guī)適用的效果也因此大打折扣。此外，目前只有部分地區(qū)出臺的旅游條例和農村環(huán)境治理條例將鄉(xiāng)村旅游單列成章予以規(guī)定，其中提及鄉(xiāng)村旅游環(huán)境保護的內容所占篇幅較少，且內容大體相似，均是對鄉(xiāng)村旅游環(huán)境保護的原則性倡導，實質性內容偏少。尤其是對于違法責任承擔的規(guī)定不夠明確，震懾作用不太明顯。

2.2 監(jiān)管和執(zhí)法成效不顯著

在農村地區(qū)旅游環(huán)境保護的監(jiān)管方面，存在多重主體、多頭領導且職責不清的問題。在實際監(jiān)管過程中，監(jiān)管權力分散于文化旅游局、生態(tài)環(huán)境局、國土資源局、發(fā)展和改革委員會及交通運輸局等行政機關中，缺乏一個統(tǒng)一的領導機關統(tǒng)籌監(jiān)管工作［3］。并且監(jiān)管主體的專業(yè)性水平良莠不齊，很難保證監(jiān)管的科學性和有效性。此外，雖然近年來我國開始注重鄉(xiāng)村旅游開發(fā)規(guī)劃工作，但是審查范圍和力度十分有限，加之沒有統(tǒng)一的指標作為參考，審批流程的規(guī)范化程度不高，整體監(jiān)管效果不佳［4］。在執(zhí)法方面，專業(yè)人才相對稀缺，執(zhí)法人才隊伍建設工作滯后，導致執(zhí)法人員整體素質難以達到執(zhí)法要求。加之執(zhí)法人員難以用統(tǒng)一標準規(guī)范其執(zhí)法行為，執(zhí)法過程中難免會出現(xiàn)疏于執(zhí)法或執(zhí)法不嚴等問題。

2.3 司法保障力度稍顯薄弱

目前，我國環(huán)境侵權適用公益訴訟制度，鄉(xiāng)村旅游環(huán)境保護權益受到不法侵害也適用這一司法救濟制度［5］。但環(huán)境公益訴訟存在嚴格的主體資格限制，只有法定機關才能作為公益訴訟的原告提起訴訟，但是滿足符合法定原告主體資格、擁有強烈訴訟維權意愿且具備充足起訴能力的機構寥寥可數(shù)，無形之中增加了起訴立案的難度。此外，鄉(xiāng)村旅游環(huán)境訴訟案件一般取證困難，認定環(huán)境損失具體數(shù)額也是司法實務中的一大疑難問題，所以往往勝訴率不高。此外，雖然各省市地區(qū)逐步在基層法院設立了生態(tài)環(huán)境保護法庭，但目前的司法資源配置情況還是難以滿足鄉(xiāng)村旅游環(huán)境保護的現(xiàn)實需求。

2.4 公眾環(huán)保意識有所欠缺

我國鄉(xiāng)村旅游業(yè)起步較晚，發(fā)展速度較快，公眾對于資源的有限性和生態(tài)環(huán)境的脆弱性認識程度不夠。在旅游過程當中，公眾往往疏于規(guī)范言行，存在很多破壞和污染環(huán)境的行為。公眾出現(xiàn)這些行為并非有心為之，恰恰是因為沒有深刻意識到不良舉止對于環(huán)境的危害性。另外，目前的環(huán)保宣傳工作或多或少存在流于形式、偏離重點的問題，亟待改進。

3 保護鄉(xiāng)村旅游環(huán)境的法治路徑

3.1 加快立法進程，進一步完善法律法規(guī)

3.1.1 明確法律法規(guī)的側重點。由于農村環(huán)境遭受破壞后自我修復難度大，因此，應當把法律法規(guī)的重點放在事前預防農村地區(qū)出現(xiàn)破壞旅游環(huán)境等違法犯罪行為上，以充分發(fā)揮法律的指引和教育作用。當然，事后追責制度也有待進一步完善，尤其是要優(yōu)化按日計罰制度。對于責令后仍拒不改正的行為主體，應視其主觀惡性和所造成的社會影響具體確定計罰數(shù)額，務必追究其責任，并依法予以嚴懲，同時可以警示人們遵紀守法。

3.1.2 建立農村生態(tài)補償機制。在立法內容方面，應從長遠發(fā)展角度出發(fā)，規(guī)定鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)商和運營商按照標準定期繳納一定比例的農村生態(tài)環(huán)境補償保障金，為農村生態(tài)環(huán)境日常維護、治理和修復提供資金支持。

3.2 規(guī)范審查流程，從嚴落實監(jiān)管、執(zhí)法過程

3.2.1 落實鄉(xiāng)村旅游環(huán)境影響評價制度。將環(huán)境影響評價制度更多應用到農村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護中，科學、全面評估鄉(xiāng)村旅游開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響，給監(jiān)管部門提供明確的審批依據(jù)。重點要建立完善的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)、規(guī)劃項目審查制度，做到規(guī)劃前充分考察調研、開發(fā)時審慎逐步推行、開發(fā)后定期嚴格清查、做到規(guī)劃合理、開發(fā)有度。

3.2.2 著力推進環(huán)保執(zhí)法程序化進程。重視執(zhí)法人才梯隊建設，要求執(zhí)法隊伍定期接受專業(yè)化培訓，不斷提升執(zhí)法專業(yè)化水平，并且在全國范圍內確立起明確統(tǒng)一的執(zhí)法標準，要求執(zhí)法機關嚴格按照章程開展執(zhí)法工作。同時，加大執(zhí)法力度，有效整治鄉(xiāng)村旅游開發(fā)者不計后果盲目過度開發(fā)，運營者隨意閑置、違規(guī)改建、擴建，村民濫用和浪費自然資源以及旅客破壞和污染生態(tài)環(huán)境等不法行為。

3.3 改進司法章程，拓寬司法救濟渠道

3.3.1 倡導多元化糾紛解決機制。從充分保障當事人合法權益和及時救濟當事人的角度出發(fā)，健全訴訟和非訴訟相銜接的糾紛解決機制。對于鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展過程中破壞環(huán)境的一般糾紛，可以設立專門的環(huán)境糾紛調解組織，建立起相配套的前置調解、委托調解制度，并倡導此類糾紛中的當事人在進入訴訟程序之前，通過非訴訟方式找出妥善的解決方案。這樣一來，還能有效破除非訴訟方式應用頻率不高的困境。

3.3.2 進一步優(yōu)化環(huán)境公益訴訟制度。目前的環(huán)境公益訴訟制度亟待彌補其在時效性和資源稀缺性等方面存在的缺陷。一方面應當適當簡化提請法院先予制止緊迫性不法侵害的申請審批流程，同時盡快探討出能夠及時制止現(xiàn)實緊迫性不高但持續(xù)時間長的環(huán)境破壞行為的妥善方案，以免因為遵循訴訟程序耗費大量時間而延誤最佳救濟時機；另一方面應當優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游環(huán)境保護的司法審判資源配置，吸收高素質專業(yè)人才，督促各地基層法院盡快設立生態(tài)環(huán)境保護法庭，切實加大司法救濟力度。

3.4 注重宣傳過程，提高民眾環(huán)保意識

3.4.1 不斷擴大宣傳對象的覆蓋率。根據(jù)與鄉(xiāng)村旅游環(huán)境保護相關性程度，分階段逐步開展環(huán)保理念宣傳普及工作。在第一階段，將農村旅客、鄉(xiāng)村旅游業(yè)經(jīng)營者和管理者、農村村民這類與鄉(xiāng)村旅游環(huán)境保護密切相關的主體作為重點宣傳對象。在接下來的全面宣傳階段，爭取對全民進行鄉(xiāng)村旅游環(huán)境保護法治宣傳和知識普及。在宣傳過程中，要特別關注觀念相對固化、年齡結構偏大的群體，重點解決這類群體環(huán)保意識淡薄的問題。

3.4.2 采用多樣化的宣傳、引導方式。一方面，要明確宣傳目標。宣傳的目的并不是向社會公眾強制灌輸枯燥的環(huán)保理念，而是致力于培養(yǎng)人們的環(huán)保意識，使人們在意識上進行轉變，從而自覺規(guī)范自身的行為，進而選擇綠色健康、環(huán)保節(jié)能的生活和出行方式。另一方面，要創(chuàng)新宣傳方式。要通過富有趣味性的宣傳手段吸引大眾積極主動了解環(huán)保知識，認識各類污染破壞行為對環(huán)境造成的嚴重危害，從而發(fā)自內心地尊崇鄉(xiāng)村旅游環(huán)境的法治保障，踐行綠色環(huán)保理念。