如何認(rèn)識地方立法『同質(zhì)化』現(xiàn)象

自2015年修改的立法法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)以來，設(shè)區(qū)的市立法為我國社會主義法制體系的完善，國家治理體系現(xiàn)代化的推進(jìn)發(fā)揮了重要作用。我國憲法第三條規(guī)定中央和地方遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則，其在立法體系中的體現(xiàn)就是中央和地方立法權(quán)限的劃分。1954年憲法規(guī)定，立法權(quán)僅由全國人大享有。立法權(quán)開始逐步地分置、下移。1955年全國人大授權(quán)其常委會制定單行法規(guī)。1979年地方組織法授予省級人大及其常委會享有地方性法規(guī)的制定權(quán)。1982年憲法不僅確認(rèn)了地方立法權(quán)，也從憲制上確立了國務(wù)院的行政法規(guī)立法權(quán)。1982及1986年地方組織法的修改將地方性法規(guī)的制定權(quán)擴(kuò)大到省級政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市（包括省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）的人大及其常委會。此外，1981年起全國人大及其常委會開始授予經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。2015年立法法修改將地方立法權(quán)主體擴(kuò)大至設(shè)區(qū)的市。總體的趨向是肯定和承認(rèn)地方立法權(quán)的地位和作用。

目前的理論共識是地方立法要把握好“不抵觸、有特色、可操作”的原則。實(shí)踐中在實(shí)施運(yùn)用這些理論原則的立法工作中還是存在一些把握不準(zhǔn)的問題，其中之一就是地方立法重復(fù)或者“同質(zhì)化”現(xiàn)象。地方立法重復(fù)在縱向上表現(xiàn)為地方立法項(xiàng)目的選取和立項(xiàng)與上位法項(xiàng)目重疊，地方立法的條文內(nèi)容抄襲上位法法律和法規(guī)，而且這種抄襲和重復(fù)是不必要的。地方立法“同質(zhì)化”在橫向上表現(xiàn)為地方立法尤其是設(shè)區(qū)的市法規(guī)在法規(guī)名稱、調(diào)整范圍、主要制度設(shè)計(jì)、法規(guī)條款等方面存在較高的相似度。地方立法重復(fù)或者“同質(zhì)化”的弊端是明顯的。一則與地方立法的作用不符，地方立法的價值在于適應(yīng)本地實(shí)際需要解決地方性的特殊問題以符合各地發(fā)展不平衡的狀態(tài)，在“不抵觸”的前提下對法律和法規(guī)未考慮到之處進(jìn)行實(shí)時性和創(chuàng)設(shè)性的規(guī)定。正是出于這種目的，立法法明確規(guī)定：“制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定。”二則因?yàn)闆]有因地制宜地從本地特色出發(fā)，立法內(nèi)容“同質(zhì)化”的另一面就是內(nèi)容的空洞化、空泛化，是有限立法資源的浪費(fèi)，故而有人說這是虛假的立法繁榮。

設(shè)區(qū)的市立法同質(zhì)化現(xiàn)象的出現(xiàn)和存在，有以下幾方面的原因。一是立法者的路徑依賴心理，在同樣的立法領(lǐng)域，如果國家立法和其他省市立法已經(jīng)有完整的框架，簡單易行的方式就是對其模仿。一些地方法規(guī)委托第三方專家起草，專家團(tuán)隊(duì)在起草法規(guī)草案時也會采取這種思路，就是參考上位法和其他省市的地方立法。這種參考是有價值的，但是參考不等于照抄。二是新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市的立法工作者欠缺立法工作經(jīng)驗(yàn)，需要進(jìn)一步提升立法能力。三是為了嚴(yán)格遵循“不抵觸”原則，地方立法工作者自己束縛了視野和作為，不能勇于創(chuàng)新。

對于地方立法“同質(zhì)化”現(xiàn)象，筆者認(rèn)為應(yīng)該具體問題具體分析。首先，一些地方立法的“同質(zhì)化”是有意為之的，也是必要的。例如，區(qū)域協(xié)同立法本身就是追求區(qū)域法治的一體化，立法執(zhí)法的同質(zhì)化，管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的統(tǒng)一，這種地方立法“同質(zhì)化”是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域公共治理機(jī)制的組成部分。其次，對于一些地方立法的先行先試成為示范，具有參考價值，其他省市立法對其進(jìn)行仿效，也是可以理解的。但這種仿效可以是對其立法模式和立法精神的效仿，而不應(yīng)是字句的照搬照抄。

為進(jìn)一步優(yōu)化立法格局，改進(jìn)和完善地方立法尤其是設(shè)區(qū)的市立法工作，地方立法對上位法的重復(fù)，地方立法之間的“同質(zhì)化”的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)避免。解決之道就是從地方立法的“有特色”和“可操作”原則出發(fā)，深入調(diào)研本地實(shí)際情況，在立法中避免通過復(fù)制、分解、拼湊和修飾改造等方式重復(fù)上位法和同位階法規(guī)的內(nèi)容。