監(jiān)察官選任的歷史經(jīng)驗(yàn)與當(dāng)代傳承

張晉藩　張京凱

2021年8月20日，十三屆全國人大常委會第三十次會議審議通過了《中華人民共和國監(jiān)察官法》，這是新中國首部專門規(guī)制監(jiān)察官選任、保障并監(jiān)督監(jiān)察官依法履職和正確行使國家監(jiān)察權(quán)的專門性法律，標(biāo)志著我國正式從法律層面建立監(jiān)察官選任和監(jiān)管制度。習(xí)近平總書記指出，一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平?jīng)Q定的。中國監(jiān)察官的選任和監(jiān)管，是監(jiān)察實(shí)踐中形成的原創(chuàng)性制度，有深厚歷史文化淵源?？偨Y(jié)古代監(jiān)察官選任和監(jiān)管的歷史經(jīng)驗(yàn)，擇善而用，可為堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供本土資源。

歷史經(jīng)驗(yàn)之一：明確監(jiān)察官選任條件

德行顯著。御史位卑而權(quán)重，非剛正廉潔、忠直敢言之人不能充任。漢武帝時，丞相長史田仁不畏強(qiáng)御而升任丞相司直;唐太宗時，權(quán)萬紀(jì)“性強(qiáng)直，好直言”，授為治書侍御史?？梢?，德行顯著既是御史的重要品質(zhì)，也是其選任的首要條件。宋仁宗曾宣諭宰臣，“諫官、御史必用忠厚、淳直、通明治體之人”。由于歷代首重御史德行，恪盡職守的御史不斷涌現(xiàn)，有效保障了監(jiān)察體制運(yùn)行。

學(xué)識優(yōu)長。御史的學(xué)識素養(yǎng)對監(jiān)察職能的發(fā)揮至關(guān)重要，故歷代均選任學(xué)識優(yōu)長之人擔(dān)任御史。北魏初期，皇帝親選御史，“必以對策高第者補(bǔ)之”。隋唐科舉取士后，學(xué)識高雅、科舉正途出身成為監(jiān)察御史選任的重要條件。宋真宗曾下詔：“御史須文學(xué)優(yōu)長、政治尤異者，特加擢拜?！泵魈鏁r，“以通經(jīng)儒士舉為御史”。

明法律令。御史之責(zé)是糾舉非法，必須明法律令?！吨芏Y》記載：“御史掌邦國都鄙及萬民之治令，以贊冢宰?！薄端⒌厍啬怪窈啞酚涊d：“歲讎辟律于御史?！睗h初，“凡詔令，御史起草”。可見，御史諳熟法令是其勝任工作的必要條件。至明成祖時，白圭等人還因“曉諳刑名，皆授御史”。

為官經(jīng)歷。州縣官熟悉地方工作、了解風(fēng)俗民情、知曉官場陋習(xí)，從中選拔老成練達(dá)、舉事審當(dāng)之人擔(dān)任監(jiān)察御史，利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)察效能。漢代中高級監(jiān)察官多由政績突出者升任。唐朝“監(jiān)察選拜，多自京畿縣尉”。宋朝也多從有施政經(jīng)驗(yàn)的官員中選任臺諫官。清朝《欽定臺規(guī)》規(guī)定，各部郎中、員外郎“任職不滿三年者不得選充科道官”。

歷史經(jīng)驗(yàn)之二：建立健全監(jiān)察官選任和監(jiān)管制度

據(jù)法選任監(jiān)察官。監(jiān)察御史肩負(fù)繩愆糾謬、董正朝綱的重任，其選任要遵循典章法令及皇帝詔敕。監(jiān)察法為監(jiān)察御史的選任監(jiān)管提供了堅(jiān)實(shí)的法制保障。其一，明確監(jiān)察官選任的法定標(biāo)準(zhǔn)。唐朝頒布《揀擇刺史詔》和《簡京官為都督刺史詔》，分別將“才望兼優(yōu)、公清特著可以宣風(fēng)導(dǎo)俗”和“宏才通識、堪致理興化”作為揀擇刺史標(biāo)準(zhǔn)。其二，明確監(jiān)察官任職或更替的法定期限。為確保所選之人有旺盛精力投入工作，一些朝代規(guī)定了監(jiān)察御史任職年齡。為防止監(jiān)察官與地方官“上下稔情”，一些朝代還規(guī)定巡按御史更替年限。其三，明確監(jiān)察官選任的禁止性規(guī)定。唐宣宗曾頒詔敕，禁止起用受過處分的“有贓累”官員為監(jiān)察官。清朝《欽定臺規(guī)》規(guī)定，凡由科道降任它職者，不許再充選科道官。

實(shí)施監(jiān)察官任職回避制度。其一，親族回避。唐宋嚴(yán)禁宰相親戚子弟充任臺諫官。唐憲宗時，太子司儀郎杜從郁曾任左補(bǔ)闕、左拾遺，后因其宰相之子身份“改他官”。宋哲宗曾下詔“執(zhí)政親戚不除諫”。明清選任科道官也執(zhí)行親族回避。其二，地域回避。清順治時期規(guī)定，各省巡按御史有“家鄉(xiāng)鄰近者，雖系隔省，亦不得差”。乾隆帝曾命都察院將所任之道在本省的御史改撥別道，待御史出缺時按回避本省之制補(bǔ)缺。其三，復(fù)差回避。清朝的專差御史不得兩次派往同一部門，以免“瞻徇情面”。這些規(guī)定，減少了親緣、地緣、裙帶關(guān)系對監(jiān)察官的影響，保障了其依法履職。

加強(qiáng)對選非其人者的問責(zé)。監(jiān)察御史的選任有皇帝敕授、上官薦舉、部院考選等多種方式。若監(jiān)察官選得其人，有利于監(jiān)察機(jī)構(gòu)自身發(fā)展;若監(jiān)察官選非其人，薦舉者將遭到指責(zé)乃至問責(zé)，這也有利于監(jiān)察機(jī)構(gòu)自身建設(shè)。例如，北魏時期，御史中尉負(fù)責(zé)臺內(nèi)御史選拔，王顯“以中尉屬官不悉稱職，諷求更換”。又如，明初御史選任多由吏部、都察院堂上官、十三道監(jiān)察御史及三品以上京官薦舉。被薦舉者須經(jīng)吏部勘核合格后方能授職，而薦舉者負(fù)保舉責(zé)任，“其后有犯贓濫及不稱職，舉者同罪”。

監(jiān)察官選任和監(jiān)管的當(dāng)代傳承與發(fā)展

中國古代監(jiān)察制度是人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造。古代監(jiān)察官的選任和監(jiān)管不僅有章可循、有法可依，而且許多行之有效的制度措施具有開創(chuàng)意義。監(jiān)察官法制定時遵循體現(xiàn)監(jiān)察工作特色的原則，既重視吸收借鑒公務(wù)員法、法官法、檢察官法、人民警察法的法律規(guī)范和立法經(jīng)驗(yàn)，又重視傳承發(fā)展中國古代監(jiān)察官選任和監(jiān)管的歷史經(jīng)驗(yàn)和法治精神，突出監(jiān)察立法的中國特色。

其一，列明選任條件，拓寬選用方式。中國古代選任監(jiān)察官首重道德品質(zhì)，還要求學(xué)識優(yōu)長，明法律令，并有地方工作經(jīng)驗(yàn)。監(jiān)察官法傳承發(fā)展了這些經(jīng)驗(yàn)，專章規(guī)定監(jiān)察官的選任條件和任職限制、選用原則和具體方式，以確保選得其人。在選任條件和標(biāo)準(zhǔn)上，堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先，突出政治素質(zhì)和政治標(biāo)準(zhǔn);在能力素養(yǎng)上，要求本科及以上學(xué)歷，熟悉法律、法規(guī)、政策，具有履職的專業(yè)知識和能力;在選用方式上，采取考試或考核的辦法，同時可根據(jù)工作需要，依法依規(guī)“從中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)等機(jī)關(guān)、單位從事公務(wù)的人員中選擇”或“從事與監(jiān)察機(jī)關(guān)職能職責(zé)相關(guān)的職業(yè)或者教學(xué)、研究的人員中選拔或者聘任”符合條件的人員擔(dān)任監(jiān)察官。

其二，依法選任和考核，明確獎勵和保障。歷代典章、法令、詔敕對監(jiān)察官的職掌權(quán)限、編制員額、品秩級別、更替年限、任職回避、選任限制等進(jìn)行了系統(tǒng)化、法制化的規(guī)定。監(jiān)察官法傳承發(fā)展了這些法制經(jīng)驗(yàn)，明確了監(jiān)察官的法定職責(zé)、義務(wù)和權(quán)利以及依法免職的情形，明晰了監(jiān)察官的任免權(quán)限和程序，創(chuàng)設(shè)了十三級監(jiān)察官等級制度，規(guī)定了監(jiān)察官的地域回避、任職回避、離任回避等內(nèi)容。該法還專章規(guī)定監(jiān)察官的考核和獎勵，對考核內(nèi)容、等次及異議復(fù)核作出具體規(guī)定，列明給予獎勵的五種情形。這些規(guī)定搭建起監(jiān)察官選任與考核、獎勵與保障的法制框架。

其三，加強(qiáng)監(jiān)管和制約，嚴(yán)格懲戒和問責(zé)。上官薦舉是古代選任監(jiān)察官的一種方式。如果監(jiān)察官選非其人，薦舉者也會遭到問責(zé)，這體現(xiàn)了加強(qiáng)監(jiān)察官監(jiān)管和懲戒的法治精神。“打鐵還需自身硬”，道理古今亦然。監(jiān)察官法用多項(xiàng)法律規(guī)范加強(qiáng)對監(jiān)察官履職和守法情況的監(jiān)督，構(gòu)筑起嚴(yán)格規(guī)范的監(jiān)察官監(jiān)督與制約機(jī)制。如果監(jiān)察官有貪污賄賂、不履行或不正確履行監(jiān)督職責(zé)等十項(xiàng)情形，將依法予以處理;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。該法還規(guī)定了監(jiān)察官責(zé)任追究制度，對濫用職權(quán)、失職失責(zé)造成嚴(yán)重后果的，將終身追責(zé)或進(jìn)行問責(zé)。這些機(jī)制和措施對于加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)自身建設(shè)，完善對監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，防治“燈下黑”，都具有重要意義。