國(guó)家糧食安全政策研究綜述

王炫凱　曲寶成　劉雪瑩　曾子灝

摘要：糧食安全事關(guān)國(guó)運(yùn)興衰、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安定和民族獨(dú)立，是國(guó)家安全的重要組成部分。歷史上，世界各國(guó)對(duì)糧食安全問題尤為重視，采取多種措施維護(hù)糧食安全。本文首先介紹了糧食安全概念的演變歷史，又從糧食供應(yīng)、糧食獲取、糧食利用與糧食穩(wěn)定四個(gè)方面深入剖析了維護(hù)糧食安全的政策，旨在為“十四五”時(shí)期構(gòu)建國(guó)家糧食安全保障體系提供借鑒參考。

關(guān)鍵詞：糧食安全 糧食供應(yīng) 糧食獲取 糧食利用 糧食穩(wěn)定

一、“糧食安全”概念的演變歷史

20世紀(jì)70年代，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織首次提出“糧食安全”的概念，即：每個(gè)人不論何時(shí)都可以獲取維持生存與健康的食物。這一概念相對(duì)宏觀，目的是為了讓世界各國(guó)重視糧食生產(chǎn)、保證糧食供應(yīng)和增加戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備。雖然糧食產(chǎn)量不斷增加，但饑餓問題仍然存在，面對(duì)這一現(xiàn)象，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織于1983年提出：在確保糧食產(chǎn)量充足的同時(shí)，還要確保糧食供應(yīng)的穩(wěn)定性，同時(shí)要兼顧大眾的購(gòu)買能力，才能實(shí)現(xiàn)糧食安全。隨著消費(fèi)水平的不斷提高，人們愈加重視食品安全問題。1993年，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織對(duì)“糧食安全”一詞進(jìn)行重新定義：每個(gè)人不論何時(shí)都可以獲取既營(yíng)養(yǎng)又安全的食物。我國(guó)政府審時(shí)度勢(shì)，提出了符合我國(guó)基本國(guó)情的“糧食安全”的定義：為人民群眾供應(yīng)數(shù)量充沛、質(zhì)量達(dá)標(biāo)、結(jié)構(gòu)合理、安全環(huán)保的糧食[1]。此后，糧食安全的定義在此基礎(chǔ)上不斷演變，現(xiàn)在的糧食安全定義主要包含四個(gè)特征：糧食供應(yīng)、糧食獲取、糧食利用與糧食穩(wěn)定，通過這四個(gè)特征定義糧食安全并制定糧食安全政策是維護(hù)國(guó)家糧食安全的關(guān)鍵所在。

二、糧食供應(yīng)手段

一個(gè)國(guó)家的糧食供應(yīng)能力取決于國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)量、進(jìn)口能力和糧食庫(kù)存。我國(guó)確保糧食供應(yīng)充足的主要手段包括：糧食補(bǔ)貼政策、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、糧食貿(mào)易政策等。

（一）糧食補(bǔ)貼政策

我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策經(jīng)歷了以下四個(gè)階段：無糧食補(bǔ)貼階段、弱糧食補(bǔ)貼階段，只補(bǔ)貼糧食流通環(huán)節(jié)，政策體系初步形成階段和政策體系深化改革階段。2020年，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部共同出臺(tái)了強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，主要包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和流通、農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)資源利用保護(hù)、農(nóng)田基本建設(shè)、新型經(jīng)營(yíng)主體培育、農(nóng)業(yè)防災(zāi)和減災(zāi)、鄉(xiāng)村建設(shè)六類。按照新時(shí)期國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略和國(guó)家糧食安全觀，國(guó)家不斷調(diào)整糧食補(bǔ)貼政策，構(gòu)建了以農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼為根基的直接補(bǔ)貼和以最低收購(gòu)價(jià)為核心的價(jià)格補(bǔ)貼于一體的綜合糧食安全補(bǔ)貼政策體系。國(guó)家糧食補(bǔ)貼政策的調(diào)整，有利于提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、維護(hù)國(guó)家糧食安全，但糧食補(bǔ)貼政策還存在一些不足，例如補(bǔ)貼對(duì)象缺少差異化激勵(lì)、補(bǔ)貼政策實(shí)施成本較高、補(bǔ)貼金額未能體現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)等都是我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策中存在的一些亟需解決的問題。針對(duì)上述問題，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)并考慮我國(guó)基本國(guó)情，現(xiàn)提出如下建議：重塑頂層設(shè)計(jì)并明確糧食補(bǔ)貼政策實(shí)施成效;提出符合相關(guān)規(guī)定的糧食補(bǔ)貼政策;統(tǒng)籌推進(jìn)糧食主產(chǎn)區(qū)與產(chǎn)糧大縣的效益補(bǔ)償體系的構(gòu)建;保障糧農(nóng)利益并穩(wěn)定政策調(diào)控預(yù)期[2]。

（二）農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣項(xiàng)目

20世紀(jì)80年代中期，我國(guó)糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)業(yè)部門向黨中央提出保障農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的建議。此后，農(nóng)業(yè)部提出了一百項(xiàng)關(guān)于農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的項(xiàng)目，從1987年起，同財(cái)政部一起實(shí)施“全國(guó)農(nóng)牧漁業(yè)豐收計(jì)劃”。關(guān)于糧食生產(chǎn)主要推廣的成熟技術(shù)包括雜交水稻、地膜玉米栽培技術(shù)、糧食種子包衣技術(shù)、配方施肥技術(shù)、節(jié)水灌溉技術(shù)等。十年之間，共完成技術(shù)推廣項(xiàng)目200余類，推廣面積接近13億畝，糧食產(chǎn)量增加300億公斤，培訓(xùn)各級(jí)技術(shù)推廣人才達(dá)到90萬人次，培訓(xùn)農(nóng)民累計(jì)2億人次。除豐收計(jì)劃外，還有種子工程、國(guó)家科技推廣計(jì)劃等農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣項(xiàng)目也為農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣提供財(cái)力支持，促進(jìn)糧食產(chǎn)量穩(wěn)步增長(zhǎng)，今后應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的資金支持，還要加強(qiáng)財(cái)政管理，確保?？顚Ｓ?，這將是貫徹落實(shí)國(guó)家“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)。此外，還應(yīng)通過法律手段保障農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的財(cái)力支持，夯實(shí)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣團(tuán)隊(duì)，提高農(nóng)業(yè)科研人才的積極性，促進(jìn)“十四五”時(shí)期糧食生產(chǎn)再上新臺(tái)階[3]。

（三）農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)

我國(guó)作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，用占世界不到9%的耕地面積養(yǎng)活了世界將近20%的人口。改革開放至今，隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化技術(shù)的應(yīng)用、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)理論的飛速發(fā)展，我國(guó)農(nóng)業(yè)水平實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍，為社會(huì)主義建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。然而，由于對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)體系理解的不到位，導(dǎo)致土壤污染問題日益嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，在一定程度上制約了我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。為此，保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展被提上日程。針對(duì)土壤侵蝕與污染，可以從控制工業(yè)三廢排放、建立土壤監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、合理使用化肥農(nóng)藥、增強(qiáng)土壤容量與凈化能力等方面考慮。發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)方面，應(yīng)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、制定相關(guān)政策、創(chuàng)新工作體制以及加強(qiáng)對(duì)糧農(nóng)的教育培訓(xùn)。此外，還需提高科研、管理的資金投入等[4]。

（四）糧食貿(mào)易政策

隨著我國(guó)發(fā)展水平的提高和居民收入的增加，對(duì)糧食的需求量也在不斷增加[5]。但國(guó)內(nèi)資源有限，糧食產(chǎn)量的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)低于糧食需求的增長(zhǎng)速度，糧食供需缺口十分依賴于全球貿(mào)易，糧食貿(mào)易早已由原先的調(diào)劑余缺轉(zhuǎn)變?yōu)榇笠?guī)模進(jìn)口[6]，對(duì)維護(hù)國(guó)家糧食安全至關(guān)重要。一般經(jīng)驗(yàn)表明，貿(mào)易開放政策對(duì)糧食安全有促進(jìn)作用，可以使農(nóng)民進(jìn)入?yún)^(qū)域或國(guó)際市場(chǎng)并免受市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的影響。然而，貿(mào)易政策也可能阻礙糧食安全，在2007-2008年的全球糧食價(jià)格危機(jī)期間，一些國(guó)家對(duì)其生產(chǎn)的糧食實(shí)施了出口限制，預(yù)期目的是確保國(guó)內(nèi)糧食供應(yīng)充足，并限制高國(guó)際價(jià)格向國(guó)內(nèi)市場(chǎng)傳導(dǎo)，但出口限制實(shí)際上加劇了糧食價(jià)格上漲。因此，在糧食短缺時(shí)期限制出口和保持市場(chǎng)開放是減緩價(jià)格波動(dòng)的有效手段。我國(guó)的糧食貿(mào)易伙伴遍及全球，世界耕地資源、水資源的配置方式都會(huì)對(duì)我國(guó)糧食貿(mào)易結(jié)構(gòu)產(chǎn)生一定影響，今后應(yīng)以自然資源為視角，結(jié)合氣候變化，深入探討影響我國(guó)糧食貿(mào)易結(jié)構(gòu)的安全性因素[7]。

三、糧食獲取途徑

獲取糧食意味著人們有足夠的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)資源，以有尊嚴(yán)的方式獲得有營(yíng)養(yǎng)的糧食。糧食獲取途徑包括：公共工程項(xiàng)目、糧食補(bǔ)貼、信貸和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。

（一）公共工程項(xiàng)目

糧食不安全問題多見于貧窮的人群，因?yàn)樗麄內(nèi)狈Ψ€(wěn)定的收入。在公共工程項(xiàng)目中，失業(yè)或未充分就業(yè)的人通過政府提供勞動(dòng)機(jī)會(huì)以換取食物或收入。工資券也被稱為“以工換糧”或“以錢換工”。當(dāng)勞動(dòng)力被用于建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施以提升一個(gè)國(guó)家的農(nóng)業(yè)能力時(shí)，該項(xiàng)目也可以被稱為“糧食換資產(chǎn)”或“現(xiàn)金換資產(chǎn)”。例如，公共工程項(xiàng)目可以為農(nóng)民修建灌溉渠以促進(jìn)糧食生產(chǎn)。許多國(guó)家歷史上都采取過類似的措施，但關(guān)于它們對(duì)生產(chǎn)或地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響的研究并不多見。有限的證據(jù)表明，該項(xiàng)目取決于經(jīng)濟(jì)、自然等多種因素，但整體而言，它們對(duì)貧困家庭具有明顯的改善作用，并在發(fā)展中國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間成為一種有效工具。

（二）糧食補(bǔ)貼

糧食補(bǔ)貼是通過經(jīng)濟(jì)手段獲取糧食的另一種方式。通過糧食補(bǔ)貼，政府將糧食或糧食市場(chǎng)價(jià)格的一部分支付給糧農(nóng)或消費(fèi)家庭，以降低消費(fèi)者為特定糧食支付的價(jià)格。作為補(bǔ)貼的替代方案，政府可以分發(fā)現(xiàn)金或代金券，便于消費(fèi)者獲得某些糧食。雖然糧食、代金券或現(xiàn)金支持通常不會(huì)使受助者的收入高于貧困線，但它們可以使人們擺脫極端貧困，通過提高購(gòu)買力增加獲取糧食的機(jī)會(huì)，提高家庭糧食安全，增加獲得教育和醫(yī)療保健的機(jī)會(huì)，并改善兒童營(yíng)養(yǎng)狀況。

（三）信貸和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)

發(fā)展中國(guó)家的糧農(nóng)收入水平較低，限制了其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的投資。因此，在發(fā)展中國(guó)家建立功能性信貸機(jī)構(gòu)可以為糧農(nóng)提供資金支持，提高其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，盡可能規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。但小農(nóng)資信水平較低，獲取信貸相對(duì)困難[8]，無法獲得信貸并依賴于農(nóng)業(yè)生存的小農(nóng)家庭將處于惡性貧困循環(huán)之中。在生長(zhǎng)季節(jié)，農(nóng)戶因?qū)W費(fèi)、農(nóng)場(chǎng)工人工資和其他必要的支出而負(fù)債。沒有信貸，農(nóng)民被迫立即出售一部分收成，以滿足財(cái)務(wù)目標(biāo)。由此導(dǎo)致的不良后果是：在下一個(gè)收獲季節(jié)到來之前，他們幾乎沒有什么糧食可以售賣。當(dāng)有信貸時(shí)，農(nóng)戶全年能夠以正常的消費(fèi)水平購(gòu)買糧食，隨著時(shí)間的推移出售糧食來償還債務(wù)，并投資于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。

五、糧食利用政策

為了使人民吃上健康、安全的糧食，有必要構(gòu)建國(guó)家糧食質(zhì)量安全和檢驗(yàn)體系，同時(shí)，要滿足個(gè)人飲食需求。

（一）國(guó)家糧食質(zhì)量安全和檢驗(yàn)體系

糧食具有覆蓋面寬、敏感性強(qiáng)的特征，從收獲到加工再到銷售，經(jīng)歷的時(shí)間較長(zhǎng)、環(huán)節(jié)也較為復(fù)雜。因此，有必要通過糧食質(zhì)量檢驗(yàn)來確保糧食安全。創(chuàng)建糧食質(zhì)量安全檢驗(yàn)體系可以改善糧食種植結(jié)構(gòu)、促進(jìn)糧食流通、保障糧食安全，在維持群眾身體健康和生命安全方面起到重要作用。該體系的構(gòu)建要求政府重視、部門合力、企業(yè)作為、社會(huì)支持，具體包括以下措施：加大資金投入并完善體制機(jī)制建設(shè)、定期或定期開展檢測(cè)工作、把好進(jìn)貨和出貨兩道關(guān)卡、加強(qiáng)社會(huì)宣傳教育等。為了使措施得力，政府必須通過法律手段明確監(jiān)測(cè)和報(bào)告的相關(guān)指標(biāo)，規(guī)范農(nóng)藥、化肥的生產(chǎn)使用標(biāo)準(zhǔn)[9]，并完善獎(jiǎng)懲機(jī)制。

（二）滿足個(gè)人飲食需求

在滿足家庭需要及其飲食需求的情況下制定營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃。營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃往往針對(duì)兒童或哺乳期婦女，因?yàn)榇祟惾巳汉苋菀资艿綘I(yíng)養(yǎng)不良的影響。在美國(guó)，主要的營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃分為：嬰幼兒喂養(yǎng)、急性營(yíng)養(yǎng)不良的社區(qū)管理和學(xué)校供餐。第一，嬰幼兒喂養(yǎng)方案通常由衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和社區(qū)衛(wèi)生工作者負(fù)責(zé)，其中包括改善母乳喂養(yǎng)和補(bǔ)充喂養(yǎng)等措施。第二，急性營(yíng)養(yǎng)不良的社區(qū)管理目的是為了治療營(yíng)養(yǎng)不良的兒童。在該模式中，社區(qū)衛(wèi)生工作者對(duì)兒童進(jìn)行營(yíng)養(yǎng)不良篩查，將存在營(yíng)養(yǎng)不良的兒童轉(zhuǎn)診到最近的衛(wèi)生中心進(jìn)行深入治療，要么為他們提供補(bǔ)充食品，也可以在家中給予治療，衛(wèi)生工作者定期檢查孩子的狀況，直到孩子康復(fù)。第三，針對(duì)學(xué)齡兒童，當(dāng)學(xué)生在校期間，學(xué)校會(huì)為他們準(zhǔn)備飯菜，或者提供食物給學(xué)生帶回家。并可以通過從當(dāng)?shù)剞r(nóng)場(chǎng)采購(gòu)糧食來促進(jìn)當(dāng)?shù)氐募Z食生產(chǎn)，可以為學(xué)生家庭提供營(yíng)養(yǎng)咨詢和教育以及其他與營(yíng)養(yǎng)相關(guān)的健康服務(wù)。

六、糧食穩(wěn)定性

近年來，“穩(wěn)定性”被強(qiáng)調(diào)為糧食安全的一個(gè)必要因素。各國(guó)政府采取行動(dòng)，確保家庭和個(gè)人在面對(duì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)沖擊時(shí)，也可以持續(xù)的獲得充足的糧食，采取鼓勵(lì)穩(wěn)定的政策一種方法是：從一開始就降低沖擊發(fā)生的可能性。這可以通過采用監(jiān)測(cè)和分析糧食安全風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)。支持農(nóng)民有能力生產(chǎn)糧食并在沒有收入或生活壓力的情況下增加國(guó)家糧食儲(chǔ)備是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的另一手段。下面將詳細(xì)介紹兩種具體的保單，即倉(cāng)單系統(tǒng)和指數(shù)保險(xiǎn)。

（一）倉(cāng)單系統(tǒng)

隨著信息化的深入發(fā)展，糧食倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)的信息化建設(shè)也備受重視，糧食倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)的業(yè)務(wù)包括出入庫(kù)作業(yè)管理、經(jīng)營(yíng)管理、財(cái)務(wù)管理等，彼此之間相互關(guān)聯(lián)。為了更加及時(shí)、準(zhǔn)確、有效的管理倉(cāng)儲(chǔ)賬目、經(jīng)營(yíng)賬目和財(cái)務(wù)賬目，有必要通過信息化的管理手段，構(gòu)建以倉(cāng)單為中心的倉(cāng)儲(chǔ)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)三種賬目的統(tǒng)一。很多糧食倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)結(jié)合自身實(shí)際也建立了許多倉(cāng)儲(chǔ)管理系統(tǒng)，但與以倉(cāng)單為中心的倉(cāng)儲(chǔ)管理系統(tǒng)相比，存在以下不足：覆蓋業(yè)務(wù)不完整、不能有效控制業(yè)務(wù)執(zhí)行過程、不能完整記錄倉(cāng)單信息等。如果以倉(cāng)單為中心構(gòu)建倉(cāng)儲(chǔ)管理系統(tǒng)，可采取以下措施：從業(yè)務(wù)建模著手剖析倉(cāng)儲(chǔ)管理業(yè)務(wù)、從流程管理著手監(jiān)督倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)務(wù)執(zhí)行環(huán)節(jié)、從倉(cāng)儲(chǔ)周期著手實(shí)時(shí)追蹤倉(cāng)儲(chǔ)動(dòng)態(tài)[10]。

（二）指數(shù)保險(xiǎn)

指數(shù)保險(xiǎn)是一種新型保險(xiǎn)產(chǎn)品，它可以有效減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，并提高抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，通過防范收成不佳等沖擊來穩(wěn)定農(nóng)民收入。傳統(tǒng)保險(xiǎn)主要指農(nóng)作物保險(xiǎn)，通過計(jì)算損失向客戶支付費(fèi)用，保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)單一且經(jīng)營(yíng)成本高，還存在道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。而指數(shù)保險(xiǎn)以農(nóng)業(yè)災(zāi)害等級(jí)、價(jià)格浮動(dòng)、收成等為參數(shù)，按保障指數(shù)不同分為氣象、價(jià)格、產(chǎn)量等三種類型。與傳統(tǒng)保險(xiǎn)比較，指數(shù)保險(xiǎn)是基于一個(gè)客觀的指標(biāo)，可以減少道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇、經(jīng)營(yíng)效益較好、保障范圍較寬、通過資本市場(chǎng)化解危機(jī)。例如，當(dāng)一段預(yù)先指定的時(shí)間段的指數(shù)落在預(yù)先指定的門檻以上或以下，農(nóng)民就會(huì)得到報(bào)酬。保費(fèi)也比傳統(tǒng)保險(xiǎn)更實(shí)惠，因?yàn)槊鞔_界定危險(xiǎn)意味著可以更準(zhǔn)確地確定賠付概率。盡管該體系前景甚好，但也存在基差風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)認(rèn)可度低等缺點(diǎn)[11]，同時(shí)，政策制定者必須仔細(xì)考慮地方條件是否合適，以及法律和金融基礎(chǔ)設(shè)施是否足以讓它們發(fā)揮作用。

七、不斷變化的糧食安全政策背景

實(shí)現(xiàn)糧食安全是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，需要大量資源，國(guó)家解決這一問題需要多個(gè)部門協(xié)調(diào)，例如衛(wèi)生系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)、教育、食藥等機(jī)構(gòu)。同時(shí)，要考慮全球經(jīng)濟(jì)日益復(fù)雜的背景，包括快速的資本流動(dòng)、不斷加快的城市化進(jìn)程、流動(dòng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)、氣候變化和技術(shù)進(jìn)步等。

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（作者單位：大連海洋大學(xué)海洋科技與環(huán)境學(xué)院、設(shè)施漁業(yè)教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、漢口學(xué)院計(jì)算機(jī)科學(xué)與技術(shù)學(xué)院、漢口學(xué)院管理學(xué)院）