節(jié)能監(jiān)察實施方式研究

向俊杰

濟南市能源和糧食綜合行政執(zhí)法支隊

0 引言

節(jié)能監(jiān)察是節(jié)能監(jiān)督管理的重要組成部分，是加強用能單位能源管理和提高能源利用效率的重要途徑，是貫徹“綠色”發(fā)展理念、推進綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。節(jié)能監(jiān)察實施方式的選擇和運用，直接決定著節(jié)能監(jiān)察的質(zhì)量和效能。全面、系統(tǒng)地研究節(jié)能監(jiān)察實施方式，對規(guī)范節(jié)能監(jiān)察行為，充分發(fā)揮節(jié)能監(jiān)察的作用和效能，具有十分重要的意義。

1 節(jié)能監(jiān)察的性質(zhì)和特點

節(jié)能監(jiān)察，是指依法開展節(jié)能監(jiān)察的機構(gòu)（以下簡稱“節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)”）對能源生產(chǎn)、經(jīng)營、使用單位和其它相關(guān)單位（以下簡稱“被監(jiān)察單位”）執(zhí)行節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強制性節(jié)能標準的情況進行監(jiān)督檢查，對違法違規(guī)用能行為予以處理，并提出依法用能、合理用能建議的行為[1]。節(jié)能監(jiān)察是節(jié)能監(jiān)督管理的重要組成部分，是加強用能單位能源管理和提高能源利用效率的重要途徑，是貫徹“綠色”發(fā)展理念、推進綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重要手段[2]。本質(zhì)上，節(jié)能監(jiān)察是國家公權(quán)力為了公共利益而對被監(jiān)察單位私權(quán)利的行使而進行的監(jiān)督、檢查和管理。節(jié)能監(jiān)察既是行政執(zhí)法行為，同時也是行政管理措施，其兼具行政執(zhí)法和行政管理雙重屬性。行政執(zhí)法屬性主要體現(xiàn)在對被監(jiān)察單位執(zhí)行節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強制性節(jié)能標準的情況進行監(jiān)督檢查，對違法違規(guī)用能行為予以處理；行政管理屬性主要體現(xiàn)在對被監(jiān)察單位提出依法用能、合理用能的建議上。

作為一種行政執(zhí)法行為，其主要目標是追求公平和正義，具體表現(xiàn)為嚴格按照節(jié)能法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容和程序，認真落實被監(jiān)察單位的相關(guān)節(jié)能權(quán)利和義務。此時，節(jié)能監(jiān)察具有法定性、強制性和規(guī)范性的特點。法定性是指節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)要嚴格依法行政，“法無明確授權(quán)不可為”，只能在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)；強制性是指通過依法采取強制性手段，迫使拒不履行節(jié)能法定義務的被監(jiān)察單位依法履行法定義務，如對無正當理由拒不接受節(jié)能監(jiān)察的單位可給予警告、罰款等行政處罰，對存在違法違規(guī)用能行為的被監(jiān)察單位應下達限期整改通知書等；規(guī)范性是指要有一套完善的工作標準和技術(shù)規(guī)范，對節(jié)能監(jiān)察主體、內(nèi)容、程序、方法、方式、文書作出嚴謹細致的規(guī)定[3]。

作為行政管理措施，其主要目的是推動全社會節(jié)約能源、提高能源利用效率，具體表現(xiàn)為在對被監(jiān)察單位用能行為全面、充分掌握的情況下，對其提出依法用能、合理用能的建議。行政管理，主要是平衡個體私權(quán)利和社會公共利益之間的關(guān)系，就節(jié)能監(jiān)察而言，主要是平衡被監(jiān)察單位的生產(chǎn)經(jīng)營用能行為與社會大眾保護和改善環(huán)境之間的關(guān)系。此時，節(jié)能監(jiān)察具有專業(yè)性、技術(shù)性和時效性的特點。專業(yè)性是指節(jié)能監(jiān)察具有較強的專業(yè)技術(shù)性要求，需要執(zhí)法人員具備相應的節(jié)能管理知識和專業(yè)技術(shù)能力，能為被監(jiān)察單位能源利用和管理提出科學合理的意見和建議；技術(shù)性是指節(jié)能監(jiān)察需要借助專業(yè)的設(shè)備儀器，采取技術(shù)性手段，特別是在當今“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)時代，更應充分利用技術(shù)措施，對被監(jiān)察單位的工藝裝備和設(shè)備、產(chǎn)品能耗指標和用能狀況進行測算、分析和評價，找出能源浪費原因，挖掘節(jié)能潛力，提高能源利用效率；時效性是指應當及時形成監(jiān)察意見，根據(jù)監(jiān)察結(jié)果及時予以處理，保障節(jié)能監(jiān)察的效能得到及時、有效的發(fā)揮[2]。

綜上，為規(guī)范節(jié)能監(jiān)察行為，加強節(jié)能監(jiān)察效能管理，有效提高能源利用效率，推動全社會節(jié)約能源，最終實現(xiàn)保護和改善環(huán)境的目標，在選擇節(jié)能監(jiān)察的實施方式時，應當兼顧節(jié)能監(jiān)察的雙重性質(zhì)和其本身具有的特點。一方面要保證節(jié)能監(jiān)察實施符合公開、公正等行政法的基本原則，依法調(diào)整被監(jiān)察單位的節(jié)能權(quán)利和義務，同時也要保證節(jié)能監(jiān)察的實施能夠及時、高效地實現(xiàn)行政管理的目的，合理地平衡被監(jiān)察單位生產(chǎn)經(jīng)營用能行為的私權(quán)利行使和社會公眾保護和改善環(huán)境公共利益要求之間的關(guān)系。現(xiàn)有的節(jié)能法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，節(jié)能監(jiān)察分為現(xiàn)場監(jiān)察和書面監(jiān)察。下面將對這兩種監(jiān)察方式的定義、要求、程序、特點及適用范圍等內(nèi)容進行討論，以期對實踐中節(jié)能監(jiān)察實施方式的選擇有所增益。

2 現(xiàn)場監(jiān)察

現(xiàn)場監(jiān)察是指兩名以上節(jié)能監(jiān)察人員到被監(jiān)察單位的用能現(xiàn)場對其用能行為進行監(jiān)督檢查，并根據(jù)檢查結(jié)果依法做出相應措施的行為。實施現(xiàn)場監(jiān)察，除辦理涉嫌違法違規(guī)、舉報投訴和應當以抽查方式實施的案件外，應于實施監(jiān)察的五日前將監(jiān)察的依據(jù)、內(nèi)容、時間和要求書面通知被監(jiān)察單位，并制作現(xiàn)場監(jiān)察筆錄，必要時還應當制作詢問筆錄[1]。

現(xiàn)場監(jiān)察，具有直接、高效、便捷的特點。一方面能最大限度地保證節(jié)能監(jiān)察人員完整、真實、準確地掌握被監(jiān)察單位的用能狀況。節(jié)能監(jiān)察人員可以依法進入有關(guān)場所進行勘察、拍照、錄音、錄像；查閱、復制或者摘錄與節(jié)能監(jiān)察事項有關(guān)的文件、賬目等資料；約見、詢問有關(guān)人員，要求提供相關(guān)材料；對用能產(chǎn)品、設(shè)備和生產(chǎn)工藝的能源利用狀況等進行監(jiān)測和分析評價。另一方面也能保證被監(jiān)察單位對有關(guān)情況進行及時、有效地說明或陳述。被監(jiān)察單位可與節(jié)能監(jiān)察人員進行直接、當面的交流溝通，充分理解節(jié)能監(jiān)察的目的和意義，認真了解節(jié)能監(jiān)察各項內(nèi)容的具體要求，從而能夠完整、準確地提供相關(guān)材料，對其實際用能狀況和存在的問題進行及時、詳細的說明。

現(xiàn)場監(jiān)察適用于所有種類的節(jié)能監(jiān)察，不管是日常節(jié)能監(jiān)察，還是專項節(jié)能監(jiān)察，又或者是針對個案的特別節(jié)能監(jiān)察，都可選擇適用現(xiàn)場監(jiān)察方式。存在下列情形之一的，必須實施現(xiàn)場監(jiān)察：

1）節(jié)能監(jiān)察計劃規(guī)定應當進行現(xiàn)場監(jiān)察的；

2）書面監(jiān)察發(fā)現(xiàn)涉嫌違法違規(guī)的；

3）需要對被監(jiān)察單位的能源利用狀況進行現(xiàn)場監(jiān)測的；

4）需要現(xiàn)場確認被監(jiān)察單位落實限期整改通知書要求的；

5）被監(jiān)察單位主要耗能設(shè)備、生產(chǎn)工藝或者能源利用狀況發(fā)生重大變化影響節(jié)能的；

6）對舉報、投訴內(nèi)容需要現(xiàn)場核實的；

7）應當實施現(xiàn)場節(jié)能監(jiān)察的其他情形[1]。

目前，全國范圍內(nèi)的絕大部分節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)都把現(xiàn)場監(jiān)察作為節(jié)能監(jiān)察的首要和主要的實施方式。節(jié)能法律、法規(guī)和規(guī)章的貫徹落實，節(jié)能管理計劃和目標的實現(xiàn)都主要依賴于現(xiàn)場監(jiān)察的實施，現(xiàn)場監(jiān)察在節(jié)能監(jiān)察活動中的地位和作用不斷凸顯。

但是，隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，環(huán)境保護和節(jié)約能源的標準不斷提高，近年來各地節(jié)能監(jiān)察任務的數(shù)量和質(zhì)量要求也在不斷增多和深入，節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)由于受到執(zhí)法人數(shù)、車輛、儀器設(shè)備等客觀因素的限制，逐漸在開展現(xiàn)場監(jiān)察的同時開始嘗試探索另一種實施節(jié)能監(jiān)察的方式，即：書面監(jiān)察。

3 書面監(jiān)察

書面監(jiān)察是指節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)根據(jù)被監(jiān)察單位報送的書面材料，對其用能行為情況進行審查，并根據(jù)審查結(jié)果依法做出相應措施的行為。實施書面監(jiān)察，應當將實施監(jiān)察的依據(jù)、內(nèi)容、時間和要求書面通知被監(jiān)察單位；應當在20個工作日內(nèi)對被監(jiān)察單位報送材料的完整性、真實性，以及是否符合節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強制性節(jié)能標準等情況進行審查；對所報材料信息不完整的，可以要求被監(jiān)察單位在5個工作日內(nèi)補充完善，補充完善所用時間不計入審查期限[1]。

書面監(jiān)察僅針對被監(jiān)察單位報送材料進行審查，一方面能使節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)擺脫車輛、儀器設(shè)備等客觀因素對節(jié)能監(jiān)察實施的約束，節(jié)約執(zhí)法人員往返被監(jiān)察單位用能現(xiàn)場的時間，提高實施節(jié)能監(jiān)察的效率；另一方面僅需被監(jiān)察單位按照通知要求報送相關(guān)書面材料，減少對其正常生產(chǎn)經(jīng)營用能活動的干擾和影響，充分尊重監(jiān)察單位的用能自主權(quán)。

作為法定的實施節(jié)能監(jiān)察的方式之一，書面監(jiān)察理應在節(jié)能監(jiān)察實踐中發(fā)揮其應有的作用。但是，在目前的節(jié)能監(jiān)察實踐中，書面監(jiān)察主要適用于具有連續(xù)性、階段性、相對靜態(tài)性的監(jiān)察內(nèi)容，如節(jié)能目標責任制及節(jié)能獎懲考核情況、能源管理崗位設(shè)立和能源管理負責人的聘任和備案情況、能源利用狀況報告報送情況等[2]。而對于與實現(xiàn)節(jié)能監(jiān)察目的聯(lián)系更為密切的執(zhí)行用能設(shè)備和生產(chǎn)工藝淘汰制度的情況、執(zhí)行強制性節(jié)能標準的情況等內(nèi)容的監(jiān)察，大部分節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)仍然依賴現(xiàn)場監(jiān)察，甚少使用書面監(jiān)察，從而導致書面監(jiān)察變成了現(xiàn)場監(jiān)察的一個補充，使其對現(xiàn)場監(jiān)察具有了從屬性。這種做法，不僅錯誤地理解了書面監(jiān)察的法定地位和作用，而且同時混淆了書面監(jiān)察與現(xiàn)場監(jiān)察的概念（書面監(jiān)察和現(xiàn)場監(jiān)察之間的關(guān)系，將在下一節(jié)中進行詳細的討論）。

要想正確實施書面監(jiān)察，充分發(fā)揮其法定作用，目前來看，對下述問題進行具體和明確的討論是很有必要的。

首先，正確認識書面監(jiān)察的法律屬性。作為實施節(jié)能監(jiān)察的法定方式之一，書面監(jiān)察與現(xiàn)場監(jiān)察具有同等的法律地位。書面監(jiān)察獨立于現(xiàn)場監(jiān)察，不是也不應是現(xiàn)場監(jiān)察的補充，兩者之間無任何從屬關(guān)系。在對被監(jiān)察單位的書面通知中，監(jiān)察方式原則上只能擇一選擇現(xiàn)場監(jiān)察或書面監(jiān)察，選擇兩者相結(jié)合的方式時，應當分別具體說明現(xiàn)場監(jiān)察和書面監(jiān)察所針對的監(jiān)察項目，而不能只是籠統(tǒng)通知采取兩者結(jié)合的監(jiān)察方式。

其次，合理確定書面監(jiān)察中法定期限的時長。法定期限，是公權(quán)力通過法律、法規(guī)和規(guī)章直接向社會公眾作出的一個在規(guī)定時限內(nèi)依法行使法定權(quán)力、履行法定義務的具有強制約束力的承諾。嚴格遵守法定期限，是法治政府、依法行政的必然要求，而違背或超越法定期限，就是失職于國、失信于民。期限問題，直接影響著節(jié)能監(jiān)察行為的統(tǒng)一性、規(guī)范性和權(quán)威性。各地節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)應當結(jié)合當?shù)貙嶋H，對上述期限問題作出明確、具體的要求，使節(jié)能監(jiān)察人員有規(guī)可依，給被監(jiān)察單位以合理預期之依據(jù)。實施書面監(jiān)察，原則上應多于5日提前書面通知被監(jiān)察單位，給予其充足的時間整理、準備相關(guān)材料，并于接到報送的材料之日起20個工作日內(nèi)審查完畢，保證節(jié)能監(jiān)察的時效性。

再次，依法厘清書面監(jiān)察可采取的措施。措施是實現(xiàn)目的的保證，采取合法和正當措施，才能取得公平和正義的執(zhí)法效果，才能最大限度地維持社會公共秩序和維護公共利益。不同于現(xiàn)場監(jiān)察，現(xiàn)有節(jié)能法律、法規(guī)和規(guī)章并沒有對書面監(jiān)察可采取的措施作出明確規(guī)定。節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)在實施書面監(jiān)察時，應當根據(jù)依法行政、高效便民、權(quán)責一致等基本原則，合理確定可采取的行政管理手段。必要時，在查清被監(jiān)察單位用能狀況的需要限度內(nèi)，節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)可以約見、電話或當面詢問有關(guān)人員。

此外，還需確定被監(jiān)察單位報送材料完整性、真實性的標準。完整性是指針對各項監(jiān)察內(nèi)容分別報送相關(guān)材料，且所有材料結(jié)合在一起能從整體上反映被監(jiān)察單位的總體用能狀況；真實性是指各份材料及材料中的各項信息應當真實、有效，不存在虛構(gòu)的信息或故意隱瞞的事項。完整性是書面監(jiān)察的基礎(chǔ)，真實性是書面監(jiān)察的靈魂，不完整就不能真正掌握被監(jiān)察單位的用能狀況，不真實就無法作出準確、恰當?shù)呐袛嗪筒扇≌_的措施。節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)應當對報送材料的完整性、真實性形成統(tǒng)一、有效的審查標準。

總之，由于受到各種條件的制約，書面監(jiān)察作為法定的實施節(jié)能監(jiān)察的方式之一，在目前的節(jié)能監(jiān)察實踐中尚沒有發(fā)揮其應有的作用。需要各地節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)在實踐中不斷開拓新思路、總結(jié)新經(jīng)驗，努力用好這一法定實施節(jié)能監(jiān)察方式。

4 書面監(jiān)察與現(xiàn)場監(jiān)察的關(guān)系

書面監(jiān)察和現(xiàn)場監(jiān)察既有相互獨立的一面，也有相輔相成的一面，而且在一定條件下，兩者又是可以相互轉(zhuǎn)化的。

兩者相互獨立，是指兩者相互之間不具有從屬性，且任何一種實施方式都不能完全包容另一種實施方式。節(jié)能監(jiān)察人員現(xiàn)場查閱、復制或者摘錄與節(jié)能監(jiān)察事項有關(guān)的文件、賬目等資料，絕對不等于節(jié)能監(jiān)察人員在實施書面監(jiān)察，上述措施只是現(xiàn)場監(jiān)察的一種手段，僅屬于現(xiàn)場監(jiān)察的一個部分，對上述措施的法定要求與對書面監(jiān)察的法定要求截然不同。同理，書面監(jiān)察時約見、詢問有關(guān)人員，要求其說明有關(guān)事項，也絕對不等同于監(jiān)察人員在實施現(xiàn)場監(jiān)察。書面監(jiān)察和現(xiàn)場監(jiān)察有各自的特點和法定要求，兩者之間不能混淆也不能相互替代。

兩者相輔相成，是指不論采取哪一種監(jiān)察方式，其最終的目標都是一致的，即：通過節(jié)能監(jiān)察，提高能源利用效率，推動全社會節(jié)約能源，最終達到保護和改善環(huán)境的目的。

具有下列情形之一的，書面監(jiān)察應當轉(zhuǎn)化為現(xiàn)場監(jiān)察：

1）發(fā)現(xiàn)涉嫌違法違規(guī)的；

2）發(fā)現(xiàn)被監(jiān)察單位主要耗能設(shè)備、生產(chǎn)工藝或者能源利用狀況發(fā)生重大變化影響節(jié)能的[1]。

同時，除了法律規(guī)定必須實施現(xiàn)場監(jiān)察的情形外，節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)可以根據(jù)實際需要選擇書面監(jiān)察和現(xiàn)場監(jiān)察中的任一種方式。

書面監(jiān)察和現(xiàn)場監(jiān)察作為實施節(jié)能監(jiān)察的兩種法定方式，相互具有獨立性，但，并不是說兩者是相互對立的或者是不能相容的。在節(jié)能監(jiān)察的實踐中，各地節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)應該根據(jù)實際需要和客觀條件，統(tǒng)籌安排、合理選擇適當?shù)墓?jié)能監(jiān)察方式，確保能夠按時保質(zhì)保量地完成各項節(jié)能監(jiān)察任務或計劃。

5 結(jié)語

總之，在建設(shè)法治國家和美麗中國的當下，實施節(jié)能監(jiān)察既要考慮行政執(zhí)法的程序性規(guī)定，也要同時考慮行政管理的目的性的要求。規(guī)范和強化節(jié)能監(jiān)察實施，是貫徹落實國家節(jié)能法律法規(guī)的重要手段，也是推進經(jīng)濟社會綠色發(fā)展的有力支撐。合理選擇節(jié)能監(jiān)察方式，規(guī)范實施節(jié)能監(jiān)察，恰當平衡被監(jiān)察單位生產(chǎn)經(jīng)營用能行為私權(quán)利行使和社會公眾保護和改善環(huán)境公共利益要求之間的關(guān)系，是節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)堅持依法行政、加強行政管理的基本要求和主要任務。