美國(guó)重返“氣候圈”政策分析

李 瑾 俞東陽(yáng) 張雪萊 任庚坡

1.上海環(huán)境能源交易所

2.上海市節(jié)能中心

0 前言

在2020年美國(guó)大選中，拜登以74票優(yōu)勢(shì)獲得勝利，民主黨時(shí)隔四年重返白宮。鑒于兩黨在環(huán)境氣候議題上截然不同的態(tài)度和觀點(diǎn)，當(dāng)前美國(guó)氣候政策可能出現(xiàn)極大變化。拜登秉持積極的氣候立場(chǎng)，其團(tuán)隊(duì)在選舉過程中便提出了能源環(huán)境方案，旨在改變美國(guó)當(dāng)前在全球的氣候治理格局，提升美國(guó)在全球氣候治理中的地位。

1 拜登的環(huán)境氣候方案內(nèi)容分析

拜登在2021年入主白宮后，其競(jìng)選時(shí)提出的《清潔能源革命與環(huán)境正義方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）[1]將大概率落實(shí)為美國(guó)接下來(lái)四年的環(huán)境氣候政策。《方案》的核心問題包括推出更具雄心的氣候目標(biāo)以及綠色目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的融合。為此，拜登團(tuán)隊(duì)圍繞清潔能源革命與環(huán)境正義兩大主題提出了五個(gè)工作方向。

1）在氣候減排領(lǐng)域

拜登提出了“美國(guó)在2050年之前實(shí)現(xiàn)100%的清潔能源經(jīng)濟(jì)和凈零排放”的氣候目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，拜登制定了一項(xiàng)到2035年使電力行業(yè)脫碳的計(jì)劃，并計(jì)劃將特朗普此前對(duì)化石能源的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移到清潔能源領(lǐng)域。與歐盟當(dāng)前推動(dòng)的《歐盟氣候法》相似，拜登希望在就任的第一年以立法的形式確定美國(guó)的氣候目標(biāo)。相比于政策性手段，氣候立法更加穩(wěn)定，不會(huì)因政府權(quán)力在兩黨間更迭而變化。若成功立法，美國(guó)氣候政策的可預(yù)期性將獲得極大的提升。

2）在氣候適應(yīng)領(lǐng)域

拜登提出了“建立強(qiáng)大且適應(yīng)性更強(qiáng)的國(guó)家”?！斗桨浮诽岢鲋贫夂蜻m應(yīng)議程，開發(fā)降低及轉(zhuǎn)移氣候風(fēng)險(xiǎn)的政策、金融工具等多項(xiàng)具體政策?；A(chǔ)設(shè)施在氣候適應(yīng)性計(jì)劃中占有重要位置。拜登計(jì)劃發(fā)起“第二次鐵路革命”推動(dòng)清潔交通體系在美國(guó)的建立，通過加強(qiáng)評(píng)估以及“基于自然的解決方案”則可以有效提升城市及社區(qū)的抗災(zāi)能力。拜登的氣候適應(yīng)性政策由于包含交通、建筑等行業(yè)的綠色化，這在一定程度上可能創(chuàng)造出新的綠色價(jià)值鏈與綠色就業(yè)，其對(duì)于實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)方面占有重要地位。

3）在全球氣候治理領(lǐng)域

拜登提出“召集世界其他地區(qū)應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的氣候威脅”，這意味著美國(guó)將重返全球氣候治理舞臺(tái)的重要位置?；氐铰?lián)合國(guó)框架下的《巴黎協(xié)定》是拜登的競(jìng)選承諾之一，而除此之外《方案》更提出了主持召開“世界氣候首腦會(huì)議”、建立碳邊境調(diào)節(jié)稅、簽訂雙邊減排協(xié)定等措施。拜登的全方位氣候外交政策包括“現(xiàn)有多邊機(jī)制”“新多邊機(jī)制”以及“雙邊機(jī)制”，無(wú)疑是多層次綜合性的。值得注意的是，《方案》將環(huán)境氣候問題上升到了國(guó)家安全的高度，這與美國(guó)代表在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的立場(chǎng)是相一致的。同時(shí)，拜登多次提到如何處理在環(huán)境氣候方面與中國(guó)的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)將在未來(lái)對(duì)中國(guó)的碳減排提出更高期望以及同中國(guó)進(jìn)行氣候合作。

4）在確保環(huán)境公平領(lǐng)域

拜登提出“保護(hù)有色人種及低收入群體免受更多污染”。環(huán)境正義是綠色與政治的交叉領(lǐng)域，也是拜登本次氣候計(jì)劃中較為強(qiáng)調(diào)的部分?！斗桨浮分刑岢鲆ㄟ^強(qiáng)調(diào)“污染者買單”，來(lái)為遭受污染更為嚴(yán)重的族群提供經(jīng)濟(jì)支持。

5）在重污染行業(yè)工人再就業(yè)領(lǐng)域

拜登提出“履行對(duì)工人的責(zé)任”。這一工作同樣是保證環(huán)境正義的一部分，《方案》中認(rèn)可了來(lái)自重污染行業(yè)工人對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史貢獻(xiàn)，并承諾保證其與家人的養(yǎng)老及醫(yī)療福利。

從《方案》的五個(gè)方向來(lái)看，拜登的氣候政策并未將綠色作為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域看待。正如《方案》提到的“綠色目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的融合”，拜登在環(huán)境氣候領(lǐng)域謀求的是經(jīng)濟(jì)與政治的全面綠色化。經(jīng)濟(jì)的綠色化主要體現(xiàn)為能源結(jié)構(gòu)上提出脫碳的綠色轉(zhuǎn)型目標(biāo)、在交通與建筑領(lǐng)域進(jìn)行氣候適應(yīng)性的建設(shè)以及設(shè)立碳邊境調(diào)節(jié)稅保護(hù)本國(guó)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，其核心其實(shí)為《方案》標(biāo)題中所提到的“清潔能源革命”。而在政治方面則緊緊圍繞在國(guó)內(nèi)保障環(huán)境正義以及在國(guó)際謀求氣候治理的主導(dǎo)權(quán)，兩者間相互聯(lián)系，共同構(gòu)成了《方案》的另一標(biāo)題——環(huán)境正義。結(jié)合2019年末歐盟委員會(huì)發(fā)布的《歐洲綠色協(xié)議》（“European Green Deal”）可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前全球氣候治理的國(guó)際前沿實(shí)踐正在向經(jīng)濟(jì)社會(huì)的總體綠色轉(zhuǎn)型方向推進(jìn)。因此，在可預(yù)見的未來(lái)，拜登的環(huán)境氣候政策不僅僅將關(guān)注綠色問題本身，更有可能對(duì)于美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行模式產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

需要看到的是《方案》與特朗普的氣候戰(zhàn)略相比跨越了一大步，但總體而言其僅屬于中偏左的環(huán)境戰(zhàn)略。在《方案》的制定過程中，拜登并未完全采納民主黨眾議員亞歷山大·奧卡西奧·科特茲《綠色新政》（“Green New Deal”）中的激進(jìn)政策，而具有能源背景的西澤爾·澤查爾（Heather Zichal）等人則將《方案》拉回了較為中和的立場(chǎng)。與《歐洲綠色協(xié)議》相比，《方案》未對(duì)環(huán)境氣候資金的來(lái)源以及具體模式作出更加具體的安排，在許多問題上仍然較為模糊。雖然兩者性質(zhì)上仍存在一定差別，但其背后也反映出美國(guó)的環(huán)境氣候政策較歐盟而言更為保守。在利益錯(cuò)綜復(fù)雜的美國(guó)政治博弈中，拜登能否按照《方案》的總體規(guī)劃推動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綠色轉(zhuǎn)型，也存在著諸多的挑戰(zhàn)。

2 拜登氣候政策對(duì)中國(guó)的影響

在過去四年中，特朗普政府由于退出全球氣候治理，氣候議題在中美關(guān)系中的重要性與影響力出現(xiàn)了一定程度的下滑。隨著民主黨上臺(tái)以及近年來(lái)中美關(guān)系的波動(dòng)，美國(guó)新政府的環(huán)境氣候政策將在政治、貿(mào)易、技術(shù)等多個(gè)領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)產(chǎn)生影響。

1）在政治方面，全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與控溫目標(biāo)

從《方案》中關(guān)于氣候外交的描述來(lái)看，拜登希望以氣候治理為切入點(diǎn)塑造美國(guó)的“綠色同盟”，其中也有多處談及中國(guó)的內(nèi)容?！斗桨浮访鞔_提出了要“領(lǐng)導(dǎo)一場(chǎng)旨在提高各國(guó)氣候目標(biāo)雄心的重大外交努力”，其反映了美國(guó)將謀求在全球氣候治理中更高的話語(yǔ)權(quán)與更大的影響力。

目前，美國(guó)在氣候領(lǐng)域謀求領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手分別為歐盟與中國(guó)。歐盟與美國(guó)有著天然聯(lián)系，雖然在綠色領(lǐng)域可能存在一定的利益分歧，但總體來(lái)說(shuō)合作面大于競(jìng)爭(zhēng)面。中國(guó)的情況則相反，近年來(lái)中美雙方在國(guó)際政治、全球貿(mào)易中的摩擦逐漸增多，兩國(guó)關(guān)系的緊張趨勢(shì)仍有蔓延到氣候領(lǐng)域的可能性。拜登帶領(lǐng)美國(guó)政府重返全球氣候治理舞臺(tái)，有較大可能在綠色領(lǐng)域同歐盟進(jìn)行立場(chǎng)協(xié)調(diào)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)中國(guó)是排放大國(guó)，并質(zhì)疑中國(guó)在氣候領(lǐng)域的發(fā)展中國(guó)家地位，進(jìn)而打壓中國(guó)在氣候領(lǐng)域的影響力，實(shí)現(xiàn)對(duì)中國(guó)的政治孤立目標(biāo)。

《巴黎協(xié)定》控溫目標(biāo)方面，拜登是1．5℃控溫目標(biāo)的支持者，而中國(guó)考慮到當(dāng)前面臨的減排壓力則更加傾向于2℃的控溫目標(biāo)。拜登當(dāng)選后，這一分歧可能成為新政府向中國(guó)施加政治壓力的重要一環(huán)。若認(rèn)可該目標(biāo)，中國(guó)將不得不推出更加嚴(yán)格的控排政策，可能對(duì)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及國(guó)內(nèi)企業(yè)運(yùn)營(yíng)造成巨大壓力。而不認(rèn)可該目標(biāo)則將陷中國(guó)于被動(dòng)，影響中國(guó)在全球氣候治理中的影響力。進(jìn)一步而言，拜登可能圍繞1．5℃控溫目標(biāo)組建認(rèn)同者同盟，并通過控溫目標(biāo)與外交、經(jīng)貿(mào)、人文交流等其他領(lǐng)域進(jìn)行聯(lián)系，對(duì)中國(guó)施加更大的政治壓力。

2）在貿(mào)易方面，碳邊境調(diào)節(jié)稅

拜登政府是碳邊境調(diào)節(jié)稅的支持者，其在《方案》中明確提出了“不再將貿(mào)易政策與氣候目標(biāo)區(qū)分開”，這意味著美國(guó)可能在未來(lái)將貿(mào)易政策與一國(guó)企業(yè)的環(huán)境表現(xiàn)相掛鉤，對(duì)高碳產(chǎn)品加征碳關(guān)稅。

在實(shí)施碳關(guān)稅方面，拜登與歐洲有著相似立場(chǎng)。2020年7月，歐盟委員會(huì)就碳邊境調(diào)節(jié)稅的各種實(shí)施方案啟動(dòng)了意見征詢程序。根據(jù)《歐洲綠色協(xié)議》中的時(shí)間計(jì)劃，該機(jī)制應(yīng)在2021年第二季度推出[2]。此前，由于特朗普政府的消極氣候立場(chǎng)，美歐在邊境調(diào)節(jié)稅的實(shí)施上存在著巨大分歧，雙方在該問題上并未形成共識(shí)，而拜登作為碳邊境調(diào)節(jié)稅的支持者，提出了將碳價(jià)格與貿(mào)易政策掛鉤以確保美國(guó)企業(yè)在本土市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，這意味著美國(guó)與大西洋彼岸的盟友在“是否實(shí)施碳邊境調(diào)節(jié)稅”問題上將達(dá)成共識(shí)。

美國(guó)與歐洲的碳邊境調(diào)節(jié)稅將對(duì)中國(guó)的出口市場(chǎng)產(chǎn)生較大的壓力，額外的稅款將表現(xiàn)到中國(guó)產(chǎn)品的最終價(jià)格上，進(jìn)而造成中國(guó)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力的下降。雖然中國(guó)已建立了地方性碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，全國(guó)碳市場(chǎng)也啟動(dòng)在即，但無(wú)論在全國(guó)市場(chǎng)還是地方市場(chǎng)，當(dāng)前的碳排放權(quán)配額分配方式仍以免費(fèi)為主。在美國(guó)與歐洲看來(lái)，中國(guó)碳市場(chǎng)中的免費(fèi)配額只不過是另一種形式的政府補(bǔ)貼，因此其仍有可能以碳排放權(quán)交易市場(chǎng)化程度低為由向中國(guó)的出口產(chǎn)品加征碳關(guān)稅。

目前，美國(guó)與歐洲雖然有實(shí)施碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的計(jì)劃，其在技術(shù)細(xì)節(jié)上仍面臨一定的困難：許多產(chǎn)品的生產(chǎn)工藝與流程較為復(fù)雜，如何計(jì)算每一部分的碳排放量并為其定價(jià)是一項(xiàng)復(fù)雜且耗時(shí)的工作；另外，在供應(yīng)鏈不斷全球化的今天，向進(jìn)口原材料及零部件征加碳稅，可能反而增加本國(guó)企業(yè)的生產(chǎn)成本，進(jìn)而對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)造成不利影響。這一情況為中國(guó)應(yīng)對(duì)美國(guó)與歐盟的碳邊境調(diào)節(jié)稅提供了一定的準(zhǔn)備時(shí)間。然而需要明確的是，拜登與馮·德·萊恩在推進(jìn)碳邊境調(diào)節(jié)稅方面的態(tài)度是較為堅(jiān)定的，未來(lái)中國(guó)企業(yè)的產(chǎn)品出口仍面臨被加征碳關(guān)稅的風(fēng)險(xiǎn)。

3）在技術(shù)方面，搶占清潔技術(shù)的制高點(diǎn)

除政治與貿(mào)易外，拜登政府同樣希望充分發(fā)揮其在綠色技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位，實(shí)現(xiàn)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。圍繞如何支持綠色技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用，拜登在《方案》中的綠色技術(shù)研究方面提出了“對(duì)清潔能源研究與創(chuàng)新進(jìn)行有史以來(lái)規(guī)模最大的投資”，而在技術(shù)應(yīng)用上提出了“鼓勵(lì)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中部署清潔技術(shù)”。

首先，在對(duì)清潔能源進(jìn)行投資方面，拜登表示將建立一個(gè)同能源高級(jí)研究計(jì)劃署（ARPA-E）類似的氣候高級(jí)研究計(jì)劃署（ARPA-C），該機(jī)構(gòu)將致力于儲(chǔ)能、氫能等八個(gè)方面的前瞻性研究，旨在加速當(dāng)前處于各個(gè)開發(fā)階段的技術(shù)研發(fā)來(lái)降低成本、提高效率和減少排放。

美國(guó)加大對(duì)清潔能源技術(shù)的投入與支持，將會(huì)在一定程度上沖擊中國(guó)新能源電力設(shè)備的出口量，特別是歐洲市場(chǎng)。以光伏產(chǎn)業(yè)為例，目前中國(guó)光伏設(shè)備出口金額最大的國(guó)家是荷蘭，占中國(guó)光伏出口總量約10%，并且前十名中有三個(gè)歐洲國(guó)家[3]。拜登還將重啟“使命創(chuàng)新計(jì)劃”，這一計(jì)劃由23個(gè)國(guó)家和歐盟共同發(fā)起，致力于研究、開發(fā)和部署潛在的突破性技術(shù)，以加速清潔能源創(chuàng)新。一旦美國(guó)與歐盟達(dá)成新能源電力設(shè)備的合作協(xié)議，雙方不僅可以實(shí)現(xiàn)一定程度上的研發(fā)方面的共同投資與技術(shù)共享，還將實(shí)現(xiàn)以美國(guó)強(qiáng)大的科技基礎(chǔ)為背景的量產(chǎn)，而中國(guó)新能源設(shè)備出口則可能會(huì)受到一定沖擊。

其次，在清潔技術(shù)部署方面，拜登提出了通過改善建筑物能效、加快電動(dòng)車部署、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展綜合交通解決方案、推動(dòng)氣候友好型農(nóng)業(yè)、減緩城市擴(kuò)張、發(fā)展各州代表性低碳產(chǎn)業(yè)等六項(xiàng)舉措?？梢钥闯?，六項(xiàng)舉措涵蓋了農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通、建筑等大部分排放行業(yè)，是拜登推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色化的具體工具，而技術(shù)在這一過程中占據(jù)著核心地位。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綠色轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為人類發(fā)展不可避免趨勢(shì)的今天，對(duì)于綠色技術(shù)的投入與部署，不僅意味著產(chǎn)業(yè)的全局性升級(jí)，更決定了一國(guó)是否能夠培育出未來(lái)國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的領(lǐng)軍企業(yè)。拜登對(duì)于綠色技術(shù)的支持，顯然是為美國(guó)相關(guān)企業(yè)提供成長(zhǎng)的環(huán)境。未來(lái)，在碳邊境調(diào)節(jié)稅機(jī)制的配合下，擁有先進(jìn)綠色技術(shù)的美國(guó)企業(yè)無(wú)論在其國(guó)內(nèi)市場(chǎng)還是整個(gè)國(guó)際市場(chǎng)，都將在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)較為有利的地位。

在來(lái)自美國(guó)的綠色技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)者獲得更大支持的背景下，中國(guó)企業(yè)或?qū)⒚媾R更大的壓力與挑戰(zhàn)。以新能源汽車為例，拜登曾表示特朗普政府失敗的貿(mào)易政策導(dǎo)致中國(guó)在新能源汽車競(jìng)爭(zhēng)中領(lǐng)先。拜登則會(huì)通過對(duì)新能源汽車加大投資力度，以及利用聯(lián)邦采購(gòu)打開產(chǎn)品銷路的方式幫助美國(guó)汽車行業(yè)實(shí)現(xiàn)2030年新出產(chǎn)汽車凈零排放，并重回領(lǐng)導(dǎo)者的地位。目前，國(guó)內(nèi)對(duì)于新能源汽車無(wú)論是生產(chǎn)端還是消費(fèi)端的補(bǔ)貼政策，導(dǎo)致了新能源汽車在國(guó)內(nèi)的蓬勃發(fā)展，乃至一些優(yōu)秀的企業(yè)將產(chǎn)品出口海外，然而隨著拜登對(duì)于本土新能源汽車的激勵(lì)措施，將會(huì)給中國(guó)新能源汽車企業(yè)拓展包括美國(guó)在內(nèi)的全球市場(chǎng)帶來(lái)阻力。

3 總結(jié)

總體來(lái)看，美國(guó)聯(lián)邦層面氣候政策將發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，無(wú)論在政治、貿(mào)易還是技術(shù)方面都將對(duì)中國(guó)提出更大的挑戰(zhàn)。但另一方面，相比于其他高政治議題，綠色領(lǐng)域?qū)τ谥忻离p方而言仍有較大的合作空間。對(duì)于中國(guó)而言，在通盤考量全球氣候治理形式、全面研究拜登政府氣候觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，不斷推動(dòng)自身生態(tài)文明建設(shè)，提升環(huán)境保護(hù)與應(yīng)對(duì)氣候變化能力，加快制定中國(guó)的減排方案和減排措施，適時(shí)推進(jìn)碳排放的價(jià)格形成機(jī)制，全面推進(jìn)綠色低碳技術(shù)研發(fā)推廣，加強(qiáng)國(guó)際對(duì)話，積極應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)互惠合作，是未來(lái)轉(zhuǎn)危為機(jī)、搶占綠色發(fā)展潮流先機(jī)的有效路徑。