新發(fā)展階段推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的邏輯向度

黃貴輝

(中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院) 研究生院，北京 100091)

新發(fā)展階段民族事務(wù)治理面臨新形勢(shì)新任務(wù)新要求，深入推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化，事關(guān)“誰(shuí)是治理主體、如何治理、治理效果如何”的三個(gè)根本問(wèn)題，是深化民族工作體制機(jī)制改革創(chuàng)新、增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的必然要求。民族事務(wù)治理作為國(guó)家治理的重要內(nèi)容，新發(fā)展階段推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化必須遵循國(guó)家治理現(xiàn)代化大方向。國(guó)家治理的導(dǎo)向決定了民族事務(wù)治理的方向，決定了特定階段民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)方式。從理論邏輯、歷史邏輯、實(shí)踐邏輯三個(gè)維度探討新發(fā)展階段民族事務(wù)治理現(xiàn)代化建設(shè)問(wèn)題，對(duì)于深入推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

一、 深入推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的理論邏輯

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)在實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展的同時(shí)也對(duì)國(guó)家治理提出了前所未有的挑戰(zhàn)，制度建設(shè)和制度創(chuàng)新滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了各種復(fù)雜問(wèn)題。對(duì)此，黨的十八屆三中全會(huì)提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]90這一重大命題，從治理體系和治理能力兩個(gè)層面豐富了我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)涵，開(kāi)啟了我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)下半程。黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》為新發(fā)展階段深入推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化擘畫了新的藍(lán)圖，為民族事務(wù)治理現(xiàn)代化提供了行動(dòng)指南。民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下處理和管理民族事務(wù)所形成的制度體系及其執(zhí)行能力的現(xiàn)代化。就其內(nèi)涵而言，內(nèi)容豐富，形式多樣，但就價(jià)值取向而言，就是要堅(jiān)持政治性、科學(xué)性、人民性相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)民主化、科學(xué)化、法治化的現(xiàn)代化治理。簡(jiǎn)言之，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持依法治理、堅(jiān)持協(xié)同共治、堅(jiān)持民族團(tuán)結(jié)是新發(fā)展階段推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的核心要義。

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo)是民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的根本保證

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化最根本的政治保證?！包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵2]121推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化離不開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)是一個(gè)領(lǐng)土幅員遼闊、區(qū)域差異明顯、民族成分眾多的國(guó)家，如果沒(méi)有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的政治領(lǐng)導(dǎo)和組織保障，是很難實(shí)現(xiàn)國(guó)家的統(tǒng)一和民族的團(tuán)結(jié)。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是歷史和人民的選擇，是各項(xiàng)治理現(xiàn)代化的主導(dǎo)者，是中國(guó)重大決策的決斷者，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福的最核心的領(lǐng)導(dǎo)力量。新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨為實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化提供了理論指導(dǎo)、開(kāi)辟了正確道路、培養(yǎng)了人才隊(duì)伍，使得民族事務(wù)治理體系更加完善，民族事務(wù)治理能力更加彰顯。

習(xí)近平在全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持加強(qiáng)黨對(duì)民族工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷健全推動(dòng)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制?！盵3]在民族事務(wù)治理當(dāng)中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是要發(fā)揮黨把方向、謀大局、定政策、促改革的作用，始終確保民族事務(wù)治理沿著正確的政治方向前行。提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力，是新發(fā)展階段推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略重點(diǎn)，事關(guān)將黨的領(lǐng)導(dǎo)作為民族事務(wù)治理的根本方向，充分發(fā)揮黨的統(tǒng)領(lǐng)作用，真正做到民主管理、科學(xué)決策，充分發(fā)揮各種力量的優(yōu)勢(shì)，不斷凝聚治理合力。

實(shí)踐證明，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化最強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力。十八大以來(lái)，我國(guó)民族工作取得開(kāi)創(chuàng)性、歷史性的偉大成就，其中最根本的原因就在于以習(xí)近平同志為核心的黨中央發(fā)揮了總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。因此，新發(fā)展階段推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保民族事務(wù)治理沿著正確的政治方向前行。

(二)依法治理是民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的根本遵循

全面依法治國(guó)既是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安和人民生活幸福安康。新發(fā)展階段推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化最根本的遵循就是要在法治的軌道上進(jìn)行，將權(quán)力運(yùn)行納入法治的軌道。習(xí)近平在黨的十八屆四中全會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”[4]23中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下民族工作的意見(jiàn)》指出：“堅(jiān)持在法律范圍內(nèi)、法治軌道上處理涉及民族因素的問(wèn)題?！盵5]《荀子·君道篇第十二》：“法者，治之端也?！狈ㄖ问菍?shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的重要依托，也是民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。法律是人民共同意志的表達(dá)，體現(xiàn)了各種利益的最大公約數(shù)?！皣?guó)家治理現(xiàn)代化最理想的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)善治，即實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化?！盵6]治理是權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程，是利益不斷調(diào)節(jié)的過(guò)程，只有將權(quán)力運(yùn)行納入法治的軌道而不是將法治納入權(quán)力運(yùn)行的軌道才能找到利益的最大公約數(shù)。

歷史和實(shí)踐證明，任何偏離法治軌道的治理終將損害公共利益，得不到群眾的認(rèn)可，只有堅(jiān)持在法治的軌道上推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化，才能實(shí)現(xiàn)各個(gè)利益主體激勵(lì)相容，提高制度執(zhí)行力。因此，完善各項(xiàng)法律制度、增強(qiáng)法治思維，是新發(fā)展階段全面推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，事關(guān)將法治作為民族事務(wù)治理的根本遵循，充分發(fā)揮法治的保障作用，真正做到依法決策、依法行政，充分發(fā)揮各項(xiàng)制度的優(yōu)勢(shì)，不斷提高治理效能。

(三)協(xié)同共治是民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的根本模式

民族事務(wù)治理的本質(zhì)是公共權(quán)力對(duì)民族公共事務(wù)的一種處理和管理。公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式均會(huì)影響治理效果。傳統(tǒng)的民族事務(wù)治理是政府壟斷民族事務(wù)治理公共權(quán)力，自上而下的單向度權(quán)力運(yùn)行的方式。這種方式是基于“政治導(dǎo)向型”而非“公共需求導(dǎo)向型”，適用于民族事務(wù)相對(duì)單一、風(fēng)險(xiǎn)傳播渠道相對(duì)有限的社會(huì)，但往往容易造成權(quán)責(zé)不對(duì)等、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問(wèn)題。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善和發(fā)展，各種利益主體日趨增多，公共需求不斷擴(kuò)大，民族事務(wù)也趨于多元復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)疊加的特性，尤其是伴隨著科技的迅速發(fā)展，民族事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳播機(jī)理發(fā)生了顛覆性的革命，各種新興媒體充斥于社會(huì)，各種民族問(wèn)題也借助著自媒體迅猛擴(kuò)散，從而使得民族事務(wù)治理風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)放大的蝴蝶效應(yīng)?，F(xiàn)代化的社會(huì)是“公共需求導(dǎo)向型”社會(huì)，是利益多元化、文化多樣化、公共需求多維化的異質(zhì)性社會(huì)，依靠傳統(tǒng)的治理模式在處理民族事務(wù)方面容易出現(xiàn)進(jìn)退失據(jù)的“鐘擺效應(yīng)”(1)鐘擺效應(yīng)，即平常疏于民族事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防微杜漸, 而當(dāng)民族事務(wù)問(wèn)題出現(xiàn)之時(shí)又反應(yīng)過(guò)度。，不符合現(xiàn)代化治理的要求。隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的需求日益增長(zhǎng)，傳統(tǒng)的管理模式是很難滿足社會(huì)多元化的需求。因此，新發(fā)展階段實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化，必然要求要打破傳統(tǒng)的單一的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式，建立在黨的領(lǐng)導(dǎo)下， 各方力量平等協(xié)商、理性對(duì)話與協(xié)同發(fā)力的治理模式，協(xié)同共治是大勢(shì)所趨。

(四)民族團(tuán)結(jié)是民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的根本目標(biāo)

民族事務(wù)治理在于增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)。在民族事務(wù)治理價(jià)值導(dǎo)向過(guò)程中，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)是各民族的最高利益。習(xí)近平指出：“民族團(tuán)結(jié)是我國(guó)各族人民的生命線，做好民族工作最關(guān)鍵的是搞好民族團(tuán)結(jié)?！盵7]825我國(guó)是一個(gè)民族成分多元化的國(guó)家，始終將56個(gè)民族、14億多人口攥成一只有力的“拳頭”考驗(yàn)著我國(guó)民族事務(wù)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。民族關(guān)系不僅成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素，而且也成為衡量我國(guó)民族政策和制度實(shí)踐的重要指標(biāo)之一?；仨鴼v史，中華民族之所以能夠?qū)崿F(xiàn)從站起來(lái)、富起來(lái)到強(qiáng)起來(lái)的偉大飛躍，創(chuàng)造讓世界驚嘆的“兩大奇跡”，其中一個(gè)最重要的原因就是通過(guò)制度的優(yōu)勢(shì)讓各民族團(tuán)結(jié)一心，凝心聚力。民族團(tuán)結(jié)是民族關(guān)系的一種理想狀態(tài)，也是民族工作的一種理想目標(biāo)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央圍繞民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步這一根本目標(biāo)作出一系列重大決策部署，使得我國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)取得了巨大成就，民族地區(qū)3 000多萬(wàn)貧困人口全部實(shí)現(xiàn)脫貧，民族自治區(qū)的400多個(gè)貧困縣全部脫貧摘帽，基礎(chǔ)設(shè)施得到極大改善，特色產(chǎn)業(yè)得到極大發(fā)展。進(jìn)入新階段，我國(guó)發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，但機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存且都有了新的變化，尤其是發(fā)展不平衡不充分、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距較大等問(wèn)題沖擊著民族團(tuán)結(jié)，考驗(yàn)著民族事務(wù)治理，面對(duì)國(guó)內(nèi)外錯(cuò)綜復(fù)雜多變的形勢(shì)，唯有團(tuán)結(jié)一致，凝心聚力，才能確保中國(guó)發(fā)展的巨輪繼續(xù)向前快速航行。

二、 深入推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的歷史邏輯

無(wú)論是民族事務(wù)治理體系的形成還是治理能力的彰顯，都?xì)v經(jīng)起步、發(fā)展和完善的過(guò)程，面向新發(fā)展階段，民族事務(wù)治理體系和治理能力將走向更加成熟、穩(wěn)定的過(guò)程。從歷史邏輯看，新中國(guó)成立至改革開(kāi)放前，我國(guó)民族事務(wù)治理體系和治理能力建設(shè)服從服務(wù)于“政治導(dǎo)向型”；改革開(kāi)放至黨的十八大前，我國(guó)民族事務(wù)治理體系和治理能力建設(shè)服從服務(wù)于“經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向型”；十八大以來(lái)，我國(guó)民族事務(wù)治理體系和治理能力建設(shè)服從服務(wù)于“公共需求導(dǎo)向型”。歷經(jīng)理論的探索和實(shí)踐的檢驗(yàn)，治理體系逐漸完善，治理效能不斷彰顯，逐步形成中國(guó)特色民族事務(wù)治理體系，這主要體現(xiàn)在治理主體、治理方式、治理模式、治理重心等方面的變革上。

(一)從治理主體來(lái)看，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不斷凸顯

我國(guó)民族事務(wù)治理的基本權(quán)力結(jié)構(gòu)由黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門配合、社會(huì)參與等主要方面構(gòu)成，其中黨委領(lǐng)導(dǎo)是民族事務(wù)治理體系的統(tǒng)領(lǐng)和中樞，是確保民族事務(wù)治理正確方向的根本所在。不論是一個(gè)國(guó)家，還是一個(gè)政黨，領(lǐng)導(dǎo)核心至關(guān)重要。就國(guó)家治理的黨政關(guān)系來(lái)看，新中國(guó)成立以來(lái)，先后歷經(jīng)黨政不分、黨政分開(kāi)、黨政合理分工三個(gè)階段，每個(gè)階段所呈現(xiàn)出來(lái)的黨政關(guān)系均是在特定的背景下產(chǎn)生的。改革開(kāi)放以前，為鞏固國(guó)家政權(quán)和快速發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)，我國(guó)實(shí)行的是黨政不分的政治體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。中國(guó)共產(chǎn)黨作為國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)核心，總攬一切國(guó)家事務(wù)，黨委代行行政權(quán)力，管理行政事務(wù)，一定程度上造成了黨委“包辦一切、代辦一切”。改革開(kāi)放以后，我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為適配市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)把黨政分開(kāi)作為政治體制改革的首要目標(biāo)。實(shí)行黨政分開(kāi)，就是將黨的政治職能和政府的行政職能分開(kāi)，各司其職，以便黨委更好地抓好自身建設(shè)和政府更好地履行行政職能，但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，黨政分開(kāi)不但沒(méi)有有效地解決黨政不分的問(wèn)題，反而造成了政出多門、權(quán)責(zé)脫節(jié)、行政效率低下、虛化和弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)地位等問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，為解決制度建設(shè)和制度創(chuàng)新滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的問(wèn)題，我國(guó)把制度及其執(zhí)行能力現(xiàn)代化建設(shè)作為深化政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革的首要目標(biāo)，通過(guò)制度保障加強(qiáng)黨對(duì)各領(lǐng)域各工作的領(lǐng)導(dǎo)，更好地促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)各項(xiàng)制度作出全面深化改革，將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入各項(xiàng)治理體系當(dāng)中，黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位逐漸凸顯。當(dāng)然，黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位是基于自身革命，因此，在新發(fā)展階段要永葆黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位還需繼續(xù)加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式，增強(qiáng)各族人民政治認(rèn)同。

(二)從治理方式來(lái)看，依法治理成為基本的治理方式

自新中國(guó)成立以來(lái)，我們黨始終高度重視用法治保障民族團(tuán)結(jié)，做好民族工作。新中國(guó)成立初期，具有臨時(shí)憲法作用的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》專門就民族區(qū)域自治作出了相關(guān)規(guī)定。1952年，中央人民政府委員會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》為在全國(guó)范圍內(nèi)推行民族區(qū)域自治制度奠定了法律基礎(chǔ)。1954年，第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議審議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》以國(guó)家根本大法的形式確立了民族區(qū)域自治的基本原則和基本政策等內(nèi)容。1984年，第六屆全國(guó)人大第二次會(huì)議審議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》就民族事務(wù)治理的具體事項(xiàng)作出了詳細(xì)規(guī)定，為民族事務(wù)法治化提供了行動(dòng)指南。1993年，國(guó)家民委發(fā)布了《城市民族工作條例》《民族鄉(xiāng)行政工作條例》，使得散居地區(qū)的民族事務(wù)治理也有法可依。2005年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》為各級(jí)政府有效實(shí)施自治法提供了行動(dòng)指南，帶動(dòng)了國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方自治性法規(guī)的制定。

截至2015年底，現(xiàn)行法律法規(guī)中，共有115件法律、47件行政法規(guī)涉及民族問(wèn)題規(guī)定，全國(guó)156個(gè)自治地方共制定現(xiàn)行有效自治條例139件、單行條例698件[8]。這些法律法規(guī)的出臺(tái)為民族事務(wù)依法治理構(gòu)建了完備的法律體系和有效的法律實(shí)施機(jī)制。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)提出“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的總目標(biāo)”[9]66。全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的提出意味著民族事務(wù)進(jìn)入全面依法治理的階段，依法治理成為民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的基本方式。當(dāng)然，依法治理是基于“法”是“良法”，在新發(fā)展階段，推進(jìn)依法治理還需繼續(xù)完善法律法規(guī)，尤其是民族自治區(qū)在制定法律法規(guī)時(shí)須符合國(guó)家憲法，在國(guó)家法律法規(guī)框架下實(shí)行自治。

(三)從治理模式來(lái)看，一元管理向多元共治演變

改革開(kāi)放以前，基于我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制這一事實(shí)，社會(huì)分化程度并不明顯，各民族成員之間的利益高度契合(主要是指國(guó)家利益)，早期的民族事務(wù)治理模式實(shí)質(zhì)是一種一元化的精英管理模式。改革開(kāi)放以后，我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，政府放松對(duì)社會(huì)的管制，各個(gè)利益主體逐漸從社會(huì)階層當(dāng)中分化出來(lái)，形成不同利益?zhèn)€體和利益集團(tuán)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐漸發(fā)展和完善，“公民的權(quán)利意識(shí)逐漸覺(jué)醒，體制外的民族精英迅速成長(zhǎng)，公民政治參與和話語(yǔ)表達(dá)的欲望逐漸攀升，并逐漸超出了傳統(tǒng)的民族事務(wù)治理體系的吸納能力”[10]。

進(jìn)入信息化的時(shí)代，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型速度加快，傳統(tǒng)的社會(huì)逐漸演變?yōu)槔娑嘣⑿枨蠖鄻踊漠愘|(zhì)性社會(huì)，各種新型的民族事務(wù)逐漸凸顯，民族事務(wù)的不確定性、復(fù)雜性不斷沖擊和挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的管理模式。當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題引發(fā)政治認(rèn)同、文化認(rèn)同、國(guó)族認(rèn)同等問(wèn)題凸顯。傳統(tǒng)的一元化管理模式內(nèi)在缺陷凸顯以及當(dāng)前民族問(wèn)題趨于復(fù)雜多變這一客觀事實(shí)，倒逼著傳統(tǒng)的民族事務(wù)治理模式進(jìn)行轉(zhuǎn)型，逐漸形成了多元化精英管理模式。2014年，習(xí)近平在中央民族工作會(huì)上明確提出：“要形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、有關(guān)部門協(xié)同配合、全社會(huì)通力合作的民族工作格局?！盵11]161當(dāng)然，這種多元化精英管理模式是基于社會(huì)發(fā)育良好、公民理性及德性的基礎(chǔ)之上的，因此，在新發(fā)展階段，深化民族事務(wù)治理現(xiàn)代化建設(shè)，政府要善于培育社會(huì)組織，通過(guò)制度吸納體制外的精英積極參與民族事務(wù)治理。

(四)從治理重心來(lái)看，“簡(jiǎn)政放權(quán)”成為提升治理效能的基本取向

就民族事務(wù)治理內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)看，簡(jiǎn)政放權(quán)成為新發(fā)展階段提升民族事務(wù)治理效能的重要突破口。長(zhǎng)期以來(lái)，由于民族事務(wù)的特殊性和敏感性，在民族事務(wù)治理方面主要是由政府統(tǒng)管，政府壟斷了大部分民族事務(wù)管理的公共權(quán)力，在民族事務(wù)治理方面出現(xiàn)缺位、越位、錯(cuò)位等現(xiàn)象。隨著改革開(kāi)放的不斷推進(jìn)，體制外的精英逐漸成長(zhǎng)起來(lái)，民族事務(wù)也變得更加復(fù)雜多變，單靠政府的力量已是難以有效處理民族事務(wù)，滿足公共需求。

新發(fā)展階段，在民族事務(wù)治理方面需抓好“兩個(gè)末端”，即城市民族社區(qū)以及民族鄉(xiāng)村。一方面，隨著城市化進(jìn)程不斷加快，各民族之間的交往交流更加頻繁，各民族人口大量涌入城市，很多少數(shù)民族在城市處于“大雜居小聚居”和 “散居”并存的居住狀態(tài)，并形成了民族社區(qū)，成為城市民族事務(wù)治理的前沿陣地。因此，在未來(lái)城市民族事務(wù)治理重心上，政府需把治理重心下移、權(quán)力下放，將城市社區(qū)作為民族事務(wù)治理的動(dòng)力源和發(fā)力點(diǎn)，充分發(fā)揮城市民族社區(qū)在民族事務(wù)治理當(dāng)中的橋頭堡作用。從此次新冠疫情防疫效果來(lái)看，在前期宣傳和排查登記中，各城市社區(qū)發(fā)揮著中流砥柱的作用。另一方面，隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的結(jié)束，我國(guó)進(jìn)入后扶貧時(shí)期，鄉(xiāng)村振興成為國(guó)家治理的重要內(nèi)容。因此，在民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興上政府需重點(diǎn)解決鄉(xiāng)村基礎(chǔ)過(guò)弱與事務(wù)過(guò)多之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)事權(quán)對(duì)等。當(dāng)然，要做好簡(jiǎn)政放權(quán)，還需做到放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，讓社區(qū)黨組織和村級(jí)黨組織更好地發(fā)揮黨的引領(lǐng)作用，不斷優(yōu)化民族事務(wù)治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使民族事務(wù)治理內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制更加科學(xué)、順暢、高效。

三、 深入推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的實(shí)踐邏輯

推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)性工程，在黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)下，民族事務(wù)治理已呈現(xiàn)出治理重心下移、科技賦能、社會(huì)協(xié)同參與等特征，契合國(guó)家治理現(xiàn)代化的理念和道路，但在實(shí)踐中還存在一些痛點(diǎn)和難點(diǎn)，具體表現(xiàn)為：一是“簡(jiǎn)政放權(quán)”出現(xiàn)偏差。在簡(jiǎn)政放權(quán)改革中，上級(jí)部門原本通過(guò)下放權(quán)力和資源，賦予基層更多治權(quán)和資源，但在重心下移實(shí)踐中，出現(xiàn)“權(quán)力懸空”(2)權(quán)力懸空是指權(quán)力主體間重新進(jìn)行權(quán)力分配的過(guò)程中，由于授權(quán)不明確、權(quán)責(zé)歸屬不清等原因?qū)е聶?quán)力執(zhí)行受阻、權(quán)力運(yùn)行無(wú)法落地的一種治理失敗現(xiàn)象?，F(xiàn)象，造成理念與實(shí)踐相脫節(jié)。二是科技賦能效果欠佳?？萍贾卧就ㄟ^(guò)科技賦能各個(gè)治理主體，提高各治理主體治理能力，但在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中，還存在利用效率不高，流于形式，信息共享不足，忽視個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)等問(wèn)題，還存在碎片化的治理現(xiàn)象。三是協(xié)同力量不足。在民族事務(wù)治理實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)同共治的目的是為了更好地發(fā)揮各治理主體力量，實(shí)現(xiàn)各利益主體激勵(lì)相容，但在實(shí)踐中還存在社會(huì)組織和市場(chǎng)力量提供公共服務(wù)和治理能力較弱，群眾參與意愿不強(qiáng)、能力不足等問(wèn)題，從而造成協(xié)同力量不足。

“十四五”時(shí)期深入推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化還需聚焦民族事務(wù)治理的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，關(guān)鍵做好民族事務(wù)治理的各項(xiàng)制度及其執(zhí)行機(jī)制的“破”與“立”，不斷開(kāi)展民族事務(wù)治理的理念創(chuàng)新、體制機(jī)制創(chuàng)新以及方式方法創(chuàng)新，持續(xù)優(yōu)化治理體系和提升治理能力，逐漸形成富有中國(guó)特色和時(shí)代特點(diǎn)的科學(xué)化、民主化、法治化、專業(yè)化的民族事務(wù)治理實(shí)踐。

在民族事務(wù)治理當(dāng)中，政府是制度執(zhí)行力的最大載體?；诖耍跋却蠛笮?、先內(nèi)后外”是新階段實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑[12]?！跋却蠛笮　笔侵噶⒆銍?guó)家治理現(xiàn)代化優(yōu)先實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理的黨政職能合理分工，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步厘清政府各部門職能，從而建構(gòu)機(jī)構(gòu)科學(xué)設(shè)置、職能合理配置、權(quán)力高效運(yùn)行的治理體制?！跋葍?nèi)后外”是指新階段優(yōu)先實(shí)現(xiàn)體制內(nèi)協(xié)同共治，在此基礎(chǔ)上政府以整體角色并嵌入現(xiàn)代化的科學(xué)技術(shù)實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同共治，形成有為政府、有效市場(chǎng)、有機(jī)社會(huì)相融合的治理格局。

(一)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不斷優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)

針對(duì)民族事務(wù)治理中存在創(chuàng)新不夠、合力不足等問(wèn)題，要全面加強(qiáng)黨對(duì)民族工作的領(lǐng)導(dǎo)，著力構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、相關(guān)部門協(xié)同配合、全社會(huì)通力合作”的治理機(jī)制。一是要以黨的領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)。要準(zhǔn)確把握民族事務(wù)治理的“黨委領(lǐng)導(dǎo)”與“政府負(fù)責(zé)”之間的關(guān)系是：通過(guò)制度化的形式厘清黨的政治職能與政府行政職能，充分發(fā)揮黨委在民族事務(wù)治理當(dāng)中的“把方向、謀大局、定政策、促改革”的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用；要健全黨政工作協(xié)調(diào)機(jī)制、優(yōu)化重大決策機(jī)制，建立健全權(quán)責(zé)清單制度，確保各項(xiàng)權(quán)力主體既按照各自分工各司其職，又彼此協(xié)同配合形成合力；要強(qiáng)化黨委巡視巡查機(jī)制，建立各相關(guān)部門定期向黨委匯報(bào)制度，確保黨委準(zhǔn)確把握民族事務(wù)治理規(guī)律，把握各民族地區(qū)人民發(fā)展需求。二是加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)。要充分發(fā)揮基層黨組織在宣傳、落實(shí)黨的方針政策以及收集民意、反映民意的“橋梁”和“紐帶”作用；要加強(qiáng)基層黨組織支部班子建設(shè)，選優(yōu)配強(qiáng)黨員干部充實(shí)到社區(qū)和村級(jí)黨組織中；要通過(guò)推進(jìn)黨性學(xué)習(xí)教育制度化，使基層黨組織成為城市安全和鄉(xiāng)村振興的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，使基層黨員成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、實(shí)現(xiàn)共同富裕的飄揚(yáng)旗幟。三是堅(jiān)持黨管干部的原則。要不斷優(yōu)化民族事務(wù)治理干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，著力打造政治立場(chǎng)硬、理論功底深、政策業(yè)務(wù)廣、實(shí)踐能力強(qiáng)的干部隊(duì)伍；要突出鮮明的選人用人導(dǎo)向，把政治過(guò)硬、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)纳贁?shù)民族干部充實(shí)到民族事務(wù)治理當(dāng)中；要通過(guò)理想信念教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)筑牢干部的政治紅線和業(yè)務(wù)底線，逐漸提高干部政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。

(二)完善制度體系，不斷推進(jìn)良法善治

針對(duì)民族工作中“民族習(xí)慣法(3)民族習(xí)慣法是指根據(jù)民族地區(qū)的社會(huì)組織而形成的具有民族性以及地域性的人們的行為規(guī)范。與國(guó)家制定法相沖突”[13]的問(wèn)題，要堅(jiān)持完善法律法規(guī)及其執(zhí)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)良法善治。一是以《憲法》《民族區(qū)域自治法》為統(tǒng)領(lǐng)。要厘清民族習(xí)慣法與國(guó)家制定法兩者的關(guān)系，各民族自治區(qū)在制定法律法規(guī)時(shí)要以《憲法》《民族區(qū)域自治法》為統(tǒng)領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)民族習(xí)慣法與國(guó)家制定法的均衡，做到即合理又合法。要按照整體性、 系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性的原則，對(duì)不符合國(guó)家制定法或與國(guó)家制定法相沖突的法律要開(kāi)展 “廢改立”，要建構(gòu)系統(tǒng)完備、權(quán)責(zé)清晰、內(nèi)容規(guī)范兼具我國(guó)特色的民族制度體系。二是健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制。制度的功效是需要機(jī)制去實(shí)現(xiàn)，因此要配套制定相應(yīng)的制度執(zhí)行機(jī)制，將自由裁量權(quán)壓縮到最低；要根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃和民族地區(qū)發(fā)展規(guī)劃適時(shí)調(diào)整制度執(zhí)行機(jī)制，提高執(zhí)行效率、效能和效度；要改革完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制，樹(shù)立“結(jié)果導(dǎo)向”和“過(guò)程導(dǎo)向”兩種考核模式，要確保工作有規(guī)劃、過(guò)程有監(jiān)督、結(jié)果有考核、過(guò)失有問(wèn)責(zé)；要充分挖掘利用大數(shù)據(jù)、人工智能對(duì)權(quán)力運(yùn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，增強(qiáng)考核評(píng)價(jià)的客觀性和實(shí)效性。三是培養(yǎng)鮮明的法治思維。實(shí)現(xiàn)依法治理既要解決實(shí)物層面的制度問(wèn)題，也要解決精神層面的思維問(wèn)題，既要解決權(quán)力主體依法行權(quán)的問(wèn)題，也要解決服務(wù)對(duì)象依法維權(quán)的問(wèn)題。要通過(guò)法治培訓(xùn)，培養(yǎng)權(quán)力主體的法治思維，提高權(quán)力主體法治能力；要?jiǎng)?chuàng)新法治宣傳方式，打造法治宣傳基地，提高服務(wù)對(duì)象法治水平。

(三)優(yōu)化治理模式，不斷釋放治理活力

堅(jiān)持協(xié)同、協(xié)作、協(xié)商、協(xié)調(diào)的原則，厘清各治理主體的功能定位和權(quán)責(zé)劃分，充分調(diào)動(dòng)其參與民族事務(wù)治理的能動(dòng)性，形成治理合力，打造共建共治共享格局。一是以政府權(quán)責(zé)清單制度為切點(diǎn)，厘清政府職責(zé)。分兩步走厘清縱向?qū)蛹?jí)政府在民族事務(wù)治理中的事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系。第一步要厘清中央政府與地方政府在民族事務(wù)中的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。第二步要厘清省級(jí)政府及以下政府的職責(zé)，確保各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系制度化；要厘清橫向政府組成相關(guān)部門在民族事務(wù)治理中的職責(zé)，整合相關(guān)部門資源，推行“大部門、大職能、大服務(wù)”的管理機(jī)構(gòu)模式，強(qiáng)化相關(guān)職能部門職能轉(zhuǎn)變。二是以“放管服”改革為契機(jī)，下移治理重心。要下放涉及基層民族工作的權(quán)力，解決基層政府基礎(chǔ)過(guò)弱與事務(wù)過(guò)多之間的矛盾。要加強(qiáng)下放事權(quán)的監(jiān)督檢查，通過(guò)開(kāi)通舉報(bào)熱線、雙隨機(jī)檢查方式，防止“權(quán)力懸空”現(xiàn)象。要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)方式，改善工作流程，推行“點(diǎn)餐式”服務(wù)方式，制定“好差評(píng)”制度，打通群眾服務(wù)“最后一公里”。三是以“兩個(gè)清理”為抓手，激發(fā)市場(chǎng)活力。少數(shù)民族地區(qū)要清理政府直接配置市場(chǎng)資源的組織規(guī)模，最大限度減少行政組織對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置；要厘清政府直接配置市場(chǎng)資源的職能范圍，最大限度減少行政組織對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，激發(fā)市場(chǎng)主體活力。要有序推動(dòng)民族地區(qū)土地、資本、勞動(dòng)力、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素市場(chǎng)化改革，縮小城鄉(xiāng)收入差距過(guò)大，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。

(四)創(chuàng)新手段方法，不斷提升治理效能

伴隨著信息時(shí)代的到來(lái)，由大數(shù)據(jù)、人工智能以及互聯(lián)網(wǎng)三體疊加而成的智能社會(huì)逐漸形成，傳統(tǒng)的民族事務(wù)治理技術(shù)體系面臨著巨大沖擊和挑戰(zhàn)。“十四五”時(shí)期民族事務(wù)治理應(yīng)抓住信息化科技的優(yōu)勢(shì)，充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等智能技術(shù)賦能，通過(guò)空間重組、流程再造、數(shù)據(jù)融通實(shí)現(xiàn)科層結(jié)構(gòu)向扁平化結(jié)構(gòu)、一元管理向多元共治、面向管理者向面向服務(wù)者轉(zhuǎn)變，建立數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)共治的精準(zhǔn)治理體系，通過(guò)信息化手段提高民族事務(wù)治理能力。一是實(shí)現(xiàn)橫向和縱向數(shù)據(jù)資源整合融合。要加快推進(jìn)相關(guān)部門內(nèi)部政務(wù)信息資源整合，推動(dòng)部門間政務(wù)數(shù)據(jù)的高效共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，從根本上打破信息孤島壁壘，實(shí)現(xiàn)信息共建共享共治，降低部門間協(xié)調(diào)成本。要加快構(gòu)建統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定、統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范、統(tǒng)一安全監(jiān)管的規(guī)則體系，大力推動(dòng)中央部門與地方政府部門、地方各級(jí)政府部門之間的信息化系統(tǒng)全面對(duì)接、高效共享和業(yè)務(wù)認(rèn)同，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化、數(shù)據(jù)集中化和數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化。要加速信息系統(tǒng)融合民族事務(wù)管理，圍繞企業(yè)和公眾關(guān)心的重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)展信息資源共享應(yīng)用。要建立安全利益相關(guān)工作規(guī)則體系，在共享應(yīng)用中整理信息資源需求，補(bǔ)充開(kāi)放信息資源內(nèi)容，提高數(shù)據(jù)共享利用水平，做好信息資源共享的風(fēng)險(xiǎn)分析。二是打造適應(yīng)未來(lái)治理結(jié)構(gòu)的信息化平臺(tái)。要推動(dòng)5G、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等多網(wǎng)融合，建構(gòu)“云端制”來(lái)優(yōu)化民族事務(wù)治理的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)民族事務(wù)治理由勞動(dòng)密集型向技術(shù)支撐型轉(zhuǎn)變。要構(gòu)建依據(jù)數(shù)據(jù)支撐的決策分析、監(jiān)管監(jiān)督、評(píng)價(jià)評(píng)估等信息平臺(tái)，全面提升民族事務(wù)治理的問(wèn)題感知能力、形勢(shì)預(yù)判能力和綜合分析能力，讓數(shù)據(jù)說(shuō)話、靠數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理，實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理科學(xué)化、精細(xì)化、智能化，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)資源配置最優(yōu)化、透明化、信息化，為民族事務(wù)治理現(xiàn)代化提供數(shù)字化支撐。三是實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)與民族事務(wù)深度融合。要通過(guò)大數(shù)據(jù)、人工智能等各種手段整合各項(xiàng)待辦事項(xiàng)，通過(guò)數(shù)據(jù)平臺(tái)精準(zhǔn)感知公眾需求，從而為公眾提供更加精確、精細(xì)、精美、精益的服務(wù)；“要通過(guò)建立與完善自動(dòng)記憶、自動(dòng)感知、自動(dòng)提醒、自動(dòng)排序、移動(dòng)辦公的智慧型辦公系統(tǒng)，完善民族事務(wù)管理系統(tǒng)與民族事務(wù)智能處理系統(tǒng)，建立和完善場(chǎng)景式服務(wù)網(wǎng)站，提高公眾滿意度；要通過(guò)建立和完善現(xiàn)代化的智能信息收集和處理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)涉及民族工作敏感事件的預(yù)警預(yù)判?！盵14]