青島市全面推進(jìn)區(qū)市綜合行政執(zhí)法體制改革的探索與實踐

梁濱

關(guān)鍵詞：綜合執(zhí)法 體制改革 青島

2013年10月開始，青島市黃島區(qū)和膠州市按照中央編辦和省編辦的部署，開展了跨部門、跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革試點，取得了良好的管理效果和社會效應(yīng)，積累了一定的改革經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上，青島市研究出臺了《關(guān)于推進(jìn)區(qū)市綜合行政執(zhí)法改革的意見》，決定今年起在區(qū)市全面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革。

一、明確改革目標(biāo)

青島市開展的綜合行政執(zhí)法體制改革，以區(qū)市和鎮(zhèn)街為重點，以相對集中行政執(zhí)法權(quán)、整合規(guī)范執(zhí)法機(jī)構(gòu)、推進(jìn)執(zhí)法重心下移、優(yōu)化執(zhí)法力量配置為主要內(nèi)容，全面實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的跨部門、跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，合理確定相對集中的行政執(zhí)法權(quán)限，設(shè)計更加科學(xué)的執(zhí)法體制，實現(xiàn)職責(zé)關(guān)系理順、執(zhí)法資源集中、執(zhí)法責(zé)任明確、執(zhí)法行為規(guī)范，以加快建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，切實增強(qiáng)基層政府治理能力和社會管理水平。

二、創(chuàng)新體制設(shè)計，增強(qiáng)綜合執(zhí)法的權(quán)威性

綜合行政執(zhí)法體制改革，不僅包括行政權(quán)力、執(zhí)法職責(zé)的優(yōu)化配置，還包括執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制人員配備的調(diào)整整合，這是綜合行政執(zhí)法體制改革的核心和關(guān)鍵。改革中，青島市特別注重把握綜合行政執(zhí)法改革的科學(xué)內(nèi)涵，圍繞改革目標(biāo)，突出工作核心，明確工作任務(wù)，重點做好職能、機(jī)構(gòu)、人員的整合優(yōu)化等改革工作。

（一）科學(xué)整合執(zhí)法權(quán)限。把認(rèn)真清理政府實施的行政執(zhí)法事項作為首要工作，圍繞基層發(fā)生頻率較高、與人民群眾日常生產(chǎn)生活關(guān)系密切、多頭重復(fù)交叉執(zhí)法問題比較突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜、檢驗檢測技術(shù)支持難度較小的領(lǐng)域進(jìn)行改革，重點在市容環(huán)境衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市綠化、市政公用、文化市場、土地和礦產(chǎn)資源、海洋漁業(yè)、畜牧獸醫(yī)、食品藥品、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)、商務(wù)等領(lǐng)域選擇相對集中的行政處罰權(quán)及相關(guān)的監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制權(quán)。對暫不適宜實行綜合行政執(zhí)法的行政執(zhí)法事項，可以整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊伍，推進(jìn)行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法。在研究確定劃轉(zhuǎn)綜合行政執(zhí)法的執(zhí)法權(quán)限時，一定要堅持以優(yōu)化職能配置、加強(qiáng)監(jiān)管和執(zhí)法、提升執(zhí)法效能為權(quán)衡考量標(biāo)準(zhǔn)，防止行政主管部門推諉責(zé)任，有選擇地把一些監(jiān)管難度高、責(zé)任大的事項推給綜合行政執(zhí)法部門。

（二）建立完善執(zhí)法體制。建立精簡統(tǒng)一、管理高效的組織架構(gòu)，是開展綜合行政執(zhí)法的基礎(chǔ)。按照改革要求，區(qū)市將整合相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和職責(zé)，組建綜合行政執(zhí)法局，作為同級政府工作部門，依法獨立行使有關(guān)行政執(zhí)法權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。對未納入綜合行政執(zhí)法的領(lǐng)域，按照優(yōu)化資源配置、提高監(jiān)管效能的要求，規(guī)范行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置。一個行政主管部門下設(shè)多支執(zhí)法隊伍的，原則上歸并為一支，實行部門和領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法。改革還要注重統(tǒng)籌區(qū)市和鎮(zhèn)街的執(zhí)法管理工作，強(qiáng)化屬地管理，下放執(zhí)法權(quán)限，將綜合行政執(zhí)法向鎮(zhèn)街延伸，加快建立統(tǒng)一高效的基層行政執(zhí)法體系。區(qū)市綜合行政執(zhí)法局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置，按照執(zhí)法責(zé)任區(qū)域范圍和相對集中、重心下移、覆蓋城鄉(xiāng)的原則設(shè)置基層執(zhí)法隊伍，負(fù)責(zé)派駐鎮(zhèn)街所轄區(qū)域內(nèi)的行政執(zhí)法工作，以鎮(zhèn)街管理為主，由其負(fù)責(zé)執(zhí)法隊伍的人員安排、日常考核、執(zhí)法保障等事項，執(zhí)法隊伍負(fù)責(zé)人任免應(yīng)當(dāng)征求所在鎮(zhèn)街的意見。建立鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法平臺，完善執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制，由鎮(zhèn)街統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)派駐機(jī)構(gòu)和基層執(zhí)法力量，開展聯(lián)合執(zhí)法。

（三）加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)。人員隊伍是開展綜合行政執(zhí)法的基本依托，其管理和建設(shè)事關(guān)依法行政的大局，事關(guān)黨和政府的形象。改革中，青島市一方面注重加強(qiáng)編制保障，根據(jù)部門行政執(zhí)法職權(quán)劃轉(zhuǎn)情況，及時調(diào)整整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，精簡歸并原有執(zhí)法隊伍，相應(yīng)劃轉(zhuǎn)人員編制，充實加強(qiáng)綜合行政執(zhí)法力量。綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)所需人員編制在各區(qū)市編制總額內(nèi)調(diào)劑；執(zhí)法隊伍使用事業(yè)編制原則上以整合后的原執(zhí)法隊伍編制總數(shù)為限，確需增加的，在各區(qū)市事業(yè)編制總額內(nèi)調(diào)劑解決。執(zhí)法隊伍使用的事業(yè)編制在現(xiàn)有總量內(nèi)實行專項管理。另一方面，強(qiáng)調(diào)要提高執(zhí)法能力。綜合行政執(zhí)法涉及幾十上百部法律法規(guī)和規(guī)章，執(zhí)法人員的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)是綜合行政執(zhí)法效果的根本保障。注重選拔政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的干部充實到綜合行政執(zhí)法部門任職，建立健全執(zhí)法隊伍管理制度，明確執(zhí)法人員錄用標(biāo)準(zhǔn)，堅持“凡進(jìn)必考”。加強(qiáng)對執(zhí)法人員運(yùn)用法律法規(guī)、履行執(zhí)法程序等方面的綜合業(yè)務(wù)培訓(xùn)，嚴(yán)格實行持證上崗和資格管理制度，提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。推動統(tǒng)一執(zhí)法人員的制式服裝和標(biāo)志標(biāo)識，加強(qiáng)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)、裝備和執(zhí)法人員待遇保障，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

三、完善協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)綜合執(zhí)法的實效性

推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革，理順體制是基礎(chǔ)，而改革能否取得預(yù)期效果，完善協(xié)調(diào)機(jī)制很重要。這不僅包括綜合執(zhí)法流程的梳理再造，還包括與各部門的職責(zé)關(guān)系界定。實現(xiàn)行政主管部門與綜合行政執(zhí)法部門的高效協(xié)作配合，是綜合行政執(zhí)法工作效果的保證。

（一）明確行政主管部門的監(jiān)管責(zé)任。行政主管部門切實落實主體責(zé)任，依法履行政策制定、審查審批、批后監(jiān)管、協(xié)調(diào)指導(dǎo)等職責(zé)，加強(qiáng)對綜合行政執(zhí)法部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，及時抄送涉及綜合行政執(zhí)法的文件、審批信息等資料，明確執(zhí)法重點和要求，收到對違法行為的舉報應(yīng)當(dāng)先行登記并告知綜合行政執(zhí)法部門處理。執(zhí)法中需要相關(guān)行政主管部門及專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)提供審批資料、技術(shù)鑒定等措施的，各相關(guān)部門及專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)應(yīng)積極做好配合工作。

（二）明確綜合行政執(zhí)法部門的執(zhí)法責(zé)任。綜合行政執(zhí)法部門依據(jù)省政府的批復(fù)，履行相關(guān)法律法規(guī)賦予的對違法違規(guī)行為的行政處罰權(quán)，以及與其相關(guān)的行政強(qiáng)制等后續(xù)監(jiān)管職責(zé)，對作出的行政執(zhí)法決定以及執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)及時通報相關(guān)行政主管部門。

（三）理順綜合行政執(zhí)法部門與行政主管部門的職責(zé)關(guān)系。明確部門權(quán)責(zé)邊界，及時調(diào)整完善權(quán)力清單和責(zé)任清單，在確定部門監(jiān)管職責(zé)分工時，力求在“細(xì)”字上做文章，在“清”字上下功夫，明確每個環(huán)節(jié)行政主管部門和綜合行政執(zhí)法部門的監(jiān)管責(zé)任，確保形成部門間無縫銜接的監(jiān)管機(jī)制，避免出現(xiàn)職責(zé)交叉重疊或真空漏洞。建立健全行政主管部門和綜合行政執(zhí)法部門之間的信息通報、執(zhí)法協(xié)助、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、案件移送、工作會商、爭議處理等制度，完善執(zhí)法預(yù)警體系和突發(fā)公共事件快速反應(yīng)體系，形成順暢、有效的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。同時，切實強(qiáng)化行政主管部門的技術(shù)支撐責(zé)任，檢驗檢測機(jī)構(gòu)應(yīng)及時有效地為綜合行政執(zhí)法部門開展執(zhí)法活動提供技術(shù)支撐。

（四）理順綜合行政執(zhí)法部門與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系。改革不僅要處理好行業(yè)行政管理與綜合執(zhí)法的關(guān)系，也要做好行政執(zhí)法與司法的銜接。建立綜合執(zhí)法部門與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的信息共享、案情通報、案件移送制度，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，細(xì)化并嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法協(xié)作相關(guān)規(guī)定，實現(xiàn)行政執(zhí)法和刑事司法無縫對接。建立綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的聯(lián)勤聯(lián)動機(jī)制，探索綜合行政執(zhí)法與公安執(zhí)法有效結(jié)合的模式，加強(qiáng)行政執(zhí)法保障。

（五）建立完善網(wǎng)格管理、執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。整合現(xiàn)有的城市管理、社會治安、社區(qū)管理、民生服務(wù)等網(wǎng)格體系，建立統(tǒng)一的社會治理網(wǎng)格化管理平臺，完善社區(qū)、鎮(zhèn)街、區(qū)市三級網(wǎng)格管理體制，加快綜合執(zhí)法與社會治理網(wǎng)格的融合，實現(xiàn)一個平臺管全部，有效擴(kuò)大執(zhí)法監(jiān)管范圍，預(yù)防違法事項發(fā)生。推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，推進(jìn)陽光執(zhí)法。堅持以人為本、執(zhí)法為民理念，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。強(qiáng)化行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格實行執(zhí)法評議考核、案卷評查和執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度。完善綜合執(zhí)法信息平臺功能，接受群眾舉報，對各執(zhí)法隊伍的違法行為及時進(jìn)行監(jiān)督檢查，確保執(zhí)法的合法性。

全面推進(jìn)區(qū)市綜合行政執(zhí)法體制改革，任務(wù)重、難度大、要求高，尤其是在現(xiàn)階段綜合行政執(zhí)法、部門執(zhí)法并存的條件下，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革，絕不能單兵突進(jìn)，相應(yīng)的配套舉措一定要及時跟進(jìn)。所以工作中一定要加強(qiáng)統(tǒng)籌、形成合力，建立健全常態(tài)化、長效化工作機(jī)制，確保改革取得實效。為此，青島市建立了綜合行政執(zhí)法體制改革聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指導(dǎo)全市的改革工作，各區(qū)市也按要求建立了聯(lián)席會議機(jī)制，牽頭研究制定綜合行政執(zhí)法改革方案，相對集中行政處罰權(quán)工作按程序報省政府批復(fù)后組織實施，確保綜合行政執(zhí)法體制改革工作依法合規(guī)，有序推進(jìn)。