1990-2020年村改居社區(qū)居民就業(yè)的規(guī)律、困境與出路
——以青島西海岸新區(qū)三個街道村改居社區(qū)為例

郭巖巖

(中共青島西海岸新區(qū)工委黨校,青島 266400)

改革開放四十多年來,我國城鎮(zhèn)化進程經(jīng)歷了從低速發(fā)展向快速穩(wěn)定發(fā)展的巨大轉(zhuǎn)變,其中村改居社區(qū)作為城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中撤村建居的特有產(chǎn)物,對實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化和推進城鄉(xiāng)一體化具有重要意義,而對其居民來說,其最直接的現(xiàn)實變化就是就業(yè)方式在一定程度上發(fā)生變化。就業(yè)是最大的民生,這部分特殊群體的就業(yè)轉(zhuǎn)型和就業(yè)現(xiàn)狀也一直廣受學術(shù)界關(guān)注?，F(xiàn)有的研究主要是集中于對村改居居民現(xiàn)狀、問題與對策的研究,而對一定時段內(nèi)多個地區(qū)村改居居民就業(yè)規(guī)律認識得較少。本文為深入探討村改居居民的就業(yè)問題,選取三個不同時段改造的街道(長江路街道、薛家島街道、辛安街道)作為訪談和調(diào)查的樣本。三個樣本街道均位于青島西海岸新區(qū)東部,即原青島經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)(以下簡稱開發(fā)區(qū))所在地。調(diào)查采用問卷和訪談相結(jié)合的方式,調(diào)查對象選擇16-60歲的居民。

一、1990-2020年三個街道村改居社區(qū)居民就業(yè)規(guī)律認識

長江路、薛家島、辛安三個街道的居民在拆遷改造后就業(yè)率普遍很高,平均高達91.4%,分別為93.40%、92.09%、88.07%。盡管樣本社區(qū)的居民就業(yè)收入、就業(yè)形式存在一些差異,但縱觀1990-2020年的歷程,其就業(yè)在不同的發(fā)展階段有一定的規(guī)律可循。

(一)城鎮(zhèn)化發(fā)展角度:呈現(xiàn)顯著的階段性特征

青島經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)建立之初只是一片荒原漁村、鹽堿灘涂,經(jīng)過大規(guī)模的項目建設(shè)和村居改造,城鎮(zhèn)化發(fā)展逐步進入快車道。截至2019年底,城鎮(zhèn)化率提升至85%以上。根據(jù)著名的城鎮(zhèn)化發(fā)展的諾瑟姆曲線,城鎮(zhèn)化水平的提高意味著城市規(guī)模的擴大和城市人口的增加,這勢必對就業(yè)產(chǎn)生重要影響。同樣對于三個樣本街道的居民來說,村改居后其就業(yè)身份和就業(yè)收入均發(fā)生了變化[1]。

一是就業(yè)身份的變化。三個街道的村改居居民一般是先進行了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶籍改革,而后陸續(xù)推進的村居改造。伴隨著戶籍身份的改變,20世紀90年代居民享受到了非農(nóng)業(yè)戶口相應的就業(yè)福利。比如,長江路街道從1993年開始啟動第一批社區(qū)改造,當時正值非農(nóng)業(yè)戶口享受就業(yè)安置的時期,有一大批符合條件的適齡居民被安排到公交公司、郵政、銀行等企事業(yè)單位工作,在很大程度上解決了就業(yè)問題。隨著城鄉(xiāng)一體化的逐步推進,2000-2020年間的這部分居民不再享受非農(nóng)業(yè)戶口政策優(yōu)待,但作為游離于城市居民和農(nóng)民之間的一類特殊群體,可享受政府制定的失地、失海農(nóng)民的就業(yè)政策待遇,如優(yōu)先錄用、社區(qū)安置、就業(yè)培訓等。

二是就業(yè)收入的變化。三個樣本街道均處于城區(qū)相對繁華地帶,交通便利,就業(yè)并不存在較大困難,且40%的居民表示拆遷后比拆遷前就業(yè)收入明顯上升,特別是20世紀90年代改造的居民表現(xiàn)更為顯著,45%比例的居民就業(yè)收入不變,主要集中在最近十年改造的社區(qū),這部分社區(qū)的居民一般是失地后再改造,村改居對其就業(yè)影響不大;15%的居民收入在下降,這部分群體主要集中在薛家島街道,該街道地處沿海地帶,改造前多以養(yǎng)殖業(yè)、捕撈業(yè)、餐飲業(yè)為主,戶均年收入可達10萬元左右,改造后一批不符合規(guī)定的小型餐飲業(yè)、捕撈業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)被明令禁止,這部分群體就業(yè)轉(zhuǎn)型相對困難,收入也大幅下降。

三是就業(yè)形式的變化。村改居后,失地、失海農(nóng)民開始轉(zhuǎn)變就業(yè)形式,與城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)顯著的關(guān)聯(lián)。例如,長江路街道最先完成村居改造,所在區(qū)域依托有利的地理位置不斷進行招商引資,迅速發(fā)展成為開發(fā)區(qū)的商務中心,為村改居居民創(chuàng)造大量的就業(yè)機會,改造后的社區(qū)居民就業(yè)選擇面廣,就業(yè)領(lǐng)域由單一化向多元化發(fā)展。

(二)產(chǎn)業(yè)角度:就業(yè)形式和結(jié)構(gòu)發(fā)生變化

“配第—克拉克定理”提出,隨著經(jīng)濟發(fā)展,人均國民收入水平提高,第一產(chǎn)業(yè)國民收入和勞動力的相對比重逐漸下降,第二產(chǎn)業(yè)國民收入和勞動力的相對比重上升,第三產(chǎn)業(yè)國民收入和勞動力的相對比重也開始上升。同樣,村改居社區(qū)居民就業(yè)人口在三次產(chǎn)業(yè)中的分布結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟發(fā)展而逐漸變化。

一是就業(yè)形式帶有鮮明的產(chǎn)業(yè)特征。三個街道呈現(xiàn)出“城”“工”“海”的特征。長江路街道地處城區(qū)行政商務中心,人口密集、經(jīng)貿(mào)繁榮。拆遷社區(qū)居民就業(yè)主要集中在制造業(yè)、商貿(mào)、餐飲住宿、信息科技等領(lǐng)域。辛安街道工業(yè)實力雄厚,聚集了一些大企業(yè)。配套的眾多廠家為當?shù)鼐用裉峁┝舜罅烤蜆I(yè)崗位,該街道拆遷村居中有46.6%的居民就業(yè)集中在建筑業(yè)和制造業(yè)領(lǐng)域,在企業(yè)務工人員占多數(shù)。薛家島街道三面環(huán)海,拆遷改造前是典型“靠海吃?！钡木蜆I(yè)模式,居民多從事捕撈、養(yǎng)殖和餐飲服務,村改居后這些領(lǐng)域的就業(yè)逐漸消退,但依托當?shù)貎?yōu)勢海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)如造船、海工裝備等解決了部分居民的就業(yè)問題。

二是就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整呈正相關(guān)。青島開發(fā)區(qū)先后經(jīng)歷了三次產(chǎn)業(yè)的變遷和調(diào)整,1992-2000年為開發(fā)區(qū)從第一產(chǎn)業(yè)占絕對比重向第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的階段。海爾、海信、澳柯瑪?shù)纫淮笈髽I(yè)先后在開發(fā)區(qū)設(shè)立工廠并進行大規(guī)模招工,對改造后的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口吸引力較大,從事第二產(chǎn)業(yè)的人居多數(shù),多以電子、機械、裝備制造業(yè)為主。2000-2020年,特別是2010年以來,新區(qū)逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),以服務業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展,居民開始從第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)遷移,從事第三產(chǎn)業(yè)的居民比例持續(xù)上升,多數(shù)以餐飲、美容、中介、物流為主。

三是失業(yè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的周期性密切相關(guān)。三個樣本街道居民就業(yè)率很高,但也有一定比例的人群面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展引起的周期性失業(yè)。目前,新區(qū)處于新舊動能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵期,一批傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行重組或改造,這在很大程度上又造成部分人員失業(yè)。

二、當前村改居社區(qū)居民的就業(yè)困境

(一)失業(yè)與招工難并存

村改居居民勞動素質(zhì)、學歷水平普遍低于城市居民,大學及以上學歷的占15.7%,高中和中專學歷的占43.9%,初中及以下的占40.4%,因此其職業(yè)選擇面相對較窄,從事的行業(yè)比較低端,收入也明顯低于城市社區(qū)居民,其中,月收入為2000元至4000元的占主體。盡管村改居居民在就業(yè)方面本身并不占據(jù)優(yōu)勢,卻長期持有一種“眼高手低”的就業(yè)心態(tài),對企業(yè)待遇、環(huán)境要求較高,導致其流動較為頻繁,特別是集體收入和家庭其他收入較高的街道和社區(qū)表現(xiàn)更為明顯。與此同時,企業(yè)卻面臨“招工難”的困境,尤其是產(chǎn)業(yè)鏈低端的一些企業(yè)表現(xiàn)更為突出,這類企業(yè)一般勞動強度大、工資水平低,對本地家庭收入尚可的村改居居民吸引力相對較小,企業(yè)只能轉(zhuǎn)向外地招工。

(二)就業(yè)培訓供給與需求錯位

隨著社會對勞動力素質(zhì)和技能要求的提高,村改居社區(qū)居民自身的技能水平成為就業(yè)的關(guān)鍵。調(diào)研顯示,考取技能證的只占25.3%,掌握傳統(tǒng)技藝的僅有1.9%,可見這批村改居居民技能水平普遍偏低。新區(qū)高度重視技能培訓工作,針對當?shù)卮甯木泳用駴]技術(shù)、沒特長的特點,在各街道辦事處設(shè)立了培訓基地,但居民主動培訓的意愿并不強烈[2]。調(diào)查顯示,有76%的居民未參加任何職業(yè)技能培訓,其中長江路、薛家島和辛安三個街道分別為73%、85%、62.3%。究其原因在于培訓內(nèi)容與居民的就業(yè)需求之間存在一些偏差,居民更傾向于學習電子商務、電子信息等新經(jīng)濟行業(yè),而這類培訓則相對較少。

(三)創(chuàng)業(yè)意識與觀念相對單薄

以創(chuàng)業(yè)促進就業(yè)是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、增強市場活力的重要方式。青島開發(fā)區(qū)自20世紀90年代到現(xiàn)在陸續(xù)出臺了大量支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策,特別是自國家提倡“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”以來,政策密集頒布,然而個體經(jīng)營者、民營企業(yè)數(shù)量和南方相比還有較大差距。調(diào)研顯示:個體經(jīng)營的比例占9.7%,創(chuàng)辦民營企業(yè)的比例占6.5%,絕大多數(shù)村改居居民以在企事業(yè)單位務工為主。盡管62.2%的居民曾經(jīng)有過創(chuàng)業(yè)打算,但創(chuàng)業(yè)成功的僅占16.2%,有57.2%居民認為創(chuàng)業(yè)缺乏資金,24.5%居民認為創(chuàng)業(yè)缺乏氛圍,10.5%居民認為創(chuàng)業(yè)缺乏土地。

三、推動村改居居民就業(yè)的對策建議

(一)以改革創(chuàng)新為動力,完善就業(yè)體制機制

改革創(chuàng)新是新時期高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎,也是進一步提升村改居居民就業(yè)的動力,應進一步破除阻礙村改居居民就業(yè)的體制機制障礙,形成有利于居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境氛圍[3]。

一是完善社會保障機制。針對居民社會保障方面政策不統(tǒng)一的問題,要本著公平、公正的原則,積極推行社保制度改革,可分階段逐漸縮小不同地區(qū)、不同種類社保的差距,從根本上解決村改居居民就業(yè)的后顧之憂。

二是完善就業(yè)培訓機制。增強村改居居民的就業(yè)能力是內(nèi)生的、長期有效的解決就業(yè)的途徑,因此要積極完善就業(yè)培訓機制,努力提升這類居民的就業(yè)能力。要圍繞勞動力市場的用人需求和結(jié)構(gòu)變化,面向居民精準開展多層次、多形式的技能培訓,切實增強就業(yè)培訓的針對性、實用性和有效性;可開展各類就業(yè)輔導講座,以落實培訓補貼政策為保障,開展有針對性的培訓,搞好培訓與需求的有效銜接,有效提高村改居居民的職業(yè)素質(zhì)和就業(yè)能力[4]。

三是深化征地安置機制。土地是經(jīng)濟發(fā)展的基本投入要素,在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)部分社區(qū)改造后集體用地非常有限,既限制了集體經(jīng)濟的發(fā)展,又不利于居民就業(yè)。因此要繼續(xù)深化征地安置機制改革,完善征地補償安置費用,除重大基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)用地之外,可適當讓利于民,逐步增加村改居集體用地的留存規(guī)模,鼓勵其大力發(fā)展集體經(jīng)濟。居民可以按入股的方式參與分紅,共享經(jīng)濟發(fā)展的福利。

(二)以新舊動能轉(zhuǎn)換為抓手,提升產(chǎn)業(yè)對勞動力的吸納能力

青島西海岸新區(qū)處于新舊動能轉(zhuǎn)換的攻堅期,為解決好新舊動能轉(zhuǎn)換和就業(yè)的關(guān)系,應當合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)和項目的布局。

一是加強傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造,盤活就業(yè)存量。繼續(xù)通過新舊動能轉(zhuǎn)換不斷增鏈、補鏈、強鏈,把傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢保持好發(fā)展好,支持重點企業(yè)提升創(chuàng)新能力。不斷深入應用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智能制造等新技術(shù)、新模式,實現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的科技創(chuàng)新和優(yōu)化升級。

二是大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè),提升就業(yè)質(zhì)量。要立足于新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,充分利用自貿(mào)區(qū)的影響力和輻射力,聚焦拉動作用大、發(fā)展前景好、財稅貢獻大的高技術(shù)制造和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),搭上新一輪科技革命的快車。依托得天獨厚的海洋資源,促進海洋產(chǎn)業(yè)向全產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈高端發(fā)展,為村改居居民就業(yè)創(chuàng)造新的就業(yè)崗位。

三是統(tǒng)籌推進村改居社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,做大就業(yè)增量。大部分村改居社區(qū)勞動力密集,交通便捷,具備發(fā)展產(chǎn)業(yè)的良好基礎(chǔ),但絕大多數(shù)社區(qū)的集體收入來源是廠房、市場、商場租賃,實體經(jīng)濟較少,對本地勞動力吸納較少,且有部分社區(qū)面臨“出租難”的困境。所以,未來新區(qū)應把發(fā)展社區(qū)產(chǎn)業(yè)納入重點培育的行業(yè),繼續(xù)加大對村改居社區(qū)的產(chǎn)業(yè)引導,可鼓勵居民發(fā)展民俗手工業(yè)加工制造業(yè),特別是沿海村改居社區(qū)可發(fā)展旅游產(chǎn)品的加工和制作,以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與就業(yè)改善雙豐收。

(三)以優(yōu)化環(huán)境為基礎(chǔ),營造良好創(chuàng)業(yè)氛圍

發(fā)揮創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的作用,需進一步在優(yōu)化社會環(huán)境、降低創(chuàng)業(yè)門檻、提供政策支持上下功夫。

一是優(yōu)化社會環(huán)境。政府應根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,切實針對村改居居民的特點做好創(chuàng)業(yè)項目的搜集和篩選,努力營造“大眾創(chuàng)業(yè),萬眾創(chuàng)新”的良好氛圍,大力培養(yǎng)一批“村改居居民創(chuàng)業(yè)帶頭人”,鼓勵居民自主創(chuàng)業(yè),領(lǐng)辦一批投資少、機制靈活、適應性強的社區(qū)產(chǎn)業(yè)[5]。

二是降低創(chuàng)業(yè)門檻。培育創(chuàng)新主體的關(guān)鍵是要全方位擴展創(chuàng)業(yè)的人群和空間,因此降低創(chuàng)業(yè)門檻,引導村改居居民創(chuàng)業(yè)是基礎(chǔ)條件。要進一步破除妨礙勞動力、人才社會性流動的弊端,使人人都有通過辛勤勞動實現(xiàn)自身發(fā)展的機會。除國家法律明確禁止的投資領(lǐng)域外,對其他各個領(lǐng)域都要支持民間資本的無障礙進入。

三是提供政策支持。政策支持是居民創(chuàng)業(yè)的重要保障,特別是針對影響居民創(chuàng)業(yè)最關(guān)鍵的資金問題要出臺相應的扶持政策。應繼續(xù)穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)小額信貸工作,在實施小額貼息貸款政策的基礎(chǔ)上,積極探索以政府征地收入為主要來源的“村改居居民專項基金”,成立“村改居居民創(chuàng)業(yè)孵化器”,為居民創(chuàng)業(yè)提供直接資金支持。