新形勢(shì)下森林資源保護(hù)管理存在的問(wèn)題及對(duì)策

張有鵬 姚亞剛 朱 濤

（1.正寧縣綠化辦副主任，甘肅 正寧 745300；2.正寧縣林業(yè)工作站，甘肅 正寧 745300；3.正寧縣林業(yè)工作站，甘肅 正寧 745300）

1 新形勢(shì)下森林資源保護(hù)管理存在的主要問(wèn)題

1.1 基層林草機(jī)構(gòu)職能有所弱化

近年來(lái)，歷次政府機(jī)構(gòu)改革中，基層林業(yè)部門一直處于節(jié)節(jié)萎縮的趨勢(shì)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站被撤并到綜合性中心，再到縣級(jí)林草部門成為掛牌機(jī)構(gòu)等，致使基層林業(yè)監(jiān)管服務(wù)失去了“觸角”和“腿”。林草職能整體歸并自然資源部門后，仍停留在機(jī)構(gòu)整合而非職能重組層面，缺乏從頂層設(shè)計(jì)、職能設(shè)定、管理范圍等方面全面接軌，且受其管理幅度過(guò)大、主觀意志偏移、部門本位主義思想過(guò)強(qiáng)、土地財(cái)政依賴過(guò)高等因素影響，致使林草工作無(wú)形中“被邊緣化”。此外，國(guó)省林草部門相繼下放的管理權(quán)限和下達(dá)的特定項(xiàng)目資源，未單設(shè)林草部門的縣面臨無(wú)對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)承接辦理的窘境。因此，作為直接服務(wù)基層群眾的縣一級(jí)出現(xiàn)了區(qū)域不均衡、調(diào)度不協(xié)調(diào)、職責(zé)不對(duì)等問(wèn)題，加之受自然資源部門沿用原國(guó)土部門半垂直管理體制的影響，對(duì)整體并入的林草機(jī)構(gòu)存在管轄權(quán)合法性不足的問(wèn)題。

1.2 林業(yè)行業(yè)特性發(fā)揮明顯受限

機(jī)構(gòu)改革前，分管體制下資源數(shù)據(jù)數(shù)出多門、各自為政，依托數(shù)據(jù)的資源管理難免發(fā)生沖突。國(guó)土“三調(diào)”旨在摸清資源“家底”，多沿用以國(guó)土為主的技術(shù)體系，林業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)參與有限，調(diào)查分類相對(duì)粗放，僅區(qū)劃林地范圍未做細(xì)化區(qū)分，且未繪制大比例尺的詳細(xì)底圖，多是勾畫在圖紙上難以落到每宗地塊，不能作為日常監(jiān)管的依據(jù)，難以保障林地所有者的經(jīng)營(yíng)及收益等權(quán)益。此外，當(dāng)前推進(jìn)林地資源監(jiān)管需掌握并融合應(yīng)用地理信息技術(shù)，原有技術(shù)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)水平大多已不適應(yīng)形勢(shì)需求，且基層林業(yè)技術(shù)性工作外業(yè)多、條件差，以及技術(shù)力量匱乏嚴(yán)重制約著行業(yè)技術(shù)發(fā)揮。由于國(guó)土資源監(jiān)管偏重行政管理屬性，而林草資源監(jiān)管偏重公益服務(wù)屬性，受這種行業(yè)特性截然不同的影響，造成基層履職過(guò)程中難免產(chǎn)生偏頗，進(jìn)而致使林草行業(yè)特性受到遏制。

1.3 基層林業(yè)執(zhí)法監(jiān)管“舉步維艱”

近年來(lái)，基層林業(yè)單位竭力推進(jìn)國(guó)省林草部門部署的森林督查，但因林地“一張圖”基礎(chǔ)調(diào)查質(zhì)量不高、數(shù)據(jù)相對(duì)粗糙、產(chǎn)生反饋的衛(wèi)片數(shù)據(jù)與實(shí)地有出入等情況，經(jīng)常導(dǎo)致基層林業(yè)執(zhí)法查處陷入被動(dòng)局面。特別是面對(duì)國(guó)家、省級(jí)重大項(xiàng)目建設(shè)違規(guī)使用林地時(shí)，既要依法監(jiān)管履職，又要保障項(xiàng)目按期推進(jìn)，基層執(zhí)法監(jiān)管時(shí)常處于尷尬境地。雖然自然資源部門具有履行“兩個(gè)統(tǒng)一行使”的職能定位，但其執(zhí)法主體和執(zhí)法機(jī)構(gòu)尚未明晰，加之林草行業(yè)法規(guī)多、政策嚴(yán)、技術(shù)性強(qiáng)，短期內(nèi)難以形成有效的執(zhí)法力量。

1.4 森林資源保護(hù)區(qū)劃與利用矛盾突出

受制于原有技術(shù)手段、思維認(rèn)知層次等因素影響，各地普遍對(duì)森林資源分類詳細(xì)區(qū)劃的重要性認(rèn)識(shí)不足，且公益林地區(qū)劃征求林農(nóng)意愿不夠充分，缺乏動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。隨著高速高鐵等項(xiàng)目建設(shè)征占用群眾集體林地，權(quán)益矛盾糾紛日益增多，逐步暴露出林地實(shí)際面積與林權(quán)證面積不一、林地類型與現(xiàn)地林情不符等問(wèn)題。在當(dāng)前系統(tǒng)框架下，草原資源考核尚有盲區(qū)，明顯出現(xiàn)了監(jiān)管范圍尚不統(tǒng)一、難以一并落實(shí)的問(wèn)題。由于當(dāng)下開展森林旅游、生態(tài)康養(yǎng)等綠色服務(wù)業(yè)已成為助推地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑，因此各地利用現(xiàn)有森林資源的沖動(dòng)依然存在，一定程度上會(huì)對(duì)開發(fā)區(qū)域的森林資源有所擾動(dòng)。

2 加強(qiáng)森林資源保護(hù)監(jiān)管的對(duì)策

2.1 全面理順管理體制，盡快明確職能定位

在機(jī)構(gòu)已整合到位的基礎(chǔ)上，國(guó)省林草部門應(yīng)進(jìn)一步理順決策者和執(zhí)行者的關(guān)系，盡快明確基層林草機(jī)構(gòu)和自然資源部門的管理體制，加快職能的重組設(shè)定，注重具體職能梳理劃分，促進(jìn)基層與頂層設(shè)計(jì)的全面接軌，由當(dāng)?shù)卣婀芾?、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，解決管轄權(quán)合法性不足和雙重領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題。此外，應(yīng)遵循公共管理中決策者（自然資源部）、執(zhí)行者（林業(yè)和草原局）、監(jiān)督者（生態(tài)環(huán)境部）分離設(shè)置的原則，并結(jié)合行政體制“職責(zé)同構(gòu)”規(guī)則，合理增設(shè)相應(yīng)層級(jí)，在縣級(jí)自然資源部門下設(shè)獨(dú)立林草機(jī)構(gòu)，以破解基層自然資源部門管理幅度過(guò)大的狀況。同時(shí)，應(yīng)合理設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及隸屬事業(yè)單位，由省市編制及業(yè)務(wù)部門統(tǒng)一對(duì)基層承擔(dān)林草業(yè)務(wù)的事業(yè)單位職責(zé)進(jìn)行梳理界定，避免出現(xiàn)職責(zé)盲區(qū)和推諉扯皮的現(xiàn)象。

2.2 注重強(qiáng)化林草特性，壯大基層林草隊(duì)伍

國(guó)省林草部門應(yīng)進(jìn)一步深化國(guó)家公園體制改革，優(yōu)化自然保護(hù)地管理體系，將當(dāng)前由市級(jí)林草部門管理的省級(jí)自然保護(hù)區(qū)權(quán)限下放到當(dāng)?shù)卣?，便于縣級(jí)更好地履行監(jiān)管職責(zé)，既能化解當(dāng)?shù)卣c直屬林業(yè)管理分局的地域分割管理局面，又能充實(shí)加強(qiáng)基層的林草技術(shù)隊(duì)伍，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的整體保護(hù)。國(guó)土“三調(diào)”成果公布后，省市林草部門應(yīng)重新認(rèn)定縣級(jí)林草資源有關(guān)數(shù)據(jù)，并盡快啟動(dòng)森林（草原）資源的全面調(diào)查，以便對(duì)林（草）地類型等具體情況進(jìn)行細(xì)化分類，為后續(xù)管理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，應(yīng)依據(jù)統(tǒng)一后的資源數(shù)據(jù)，重新對(duì)到戶集體林地進(jìn)行勘界定權(quán)，配合做好不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記頒證工作。

2.3 科學(xué)重構(gòu)林草執(zhí)法，有效厘清職責(zé)界限

目前，中共中央雖然已明確綜合執(zhí)法隊(duì)伍，但并未明確自然資源或林草領(lǐng)域的行政執(zhí)法職能，依據(jù)中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革方向，應(yīng)將相應(yīng)執(zhí)法職能分屬涵蓋或劃歸至農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)中，這也符合公共管理中監(jiān)管者與執(zhí)法者分離的理論構(gòu)架要求。面對(duì)當(dāng)前林草執(zhí)法監(jiān)管“真空期”現(xiàn)狀，國(guó)省林草部門應(yīng)盡快調(diào)研出具具體應(yīng)對(duì)舉措，以便于基層工作的開展。為進(jìn)一步完善我國(guó)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系，應(yīng)充分考慮林草執(zhí)法需求，整合歸并執(zhí)法事項(xiàng)，規(guī)范執(zhí)法具體程序，并統(tǒng)一歸并森林督查與土地衛(wèi)片執(zhí)法、森林資源目標(biāo)管理責(zé)任制與耕地保護(hù)責(zé)任制等工作，以減少監(jiān)管矛盾沖突，便于地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兼顧、共同抓好保護(hù)，切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)。

2.4 著力轉(zhuǎn)變思想觀念，合理利用森林資源

在當(dāng)下生態(tài)保護(hù)日趨嚴(yán)峻的形勢(shì)下，極易出現(xiàn)對(duì)“兩山”理論的教條式理解，進(jìn)而產(chǎn)生把生態(tài)保護(hù)好即可的偏頗導(dǎo)向。對(duì)此，應(yīng)科學(xué)理解“兩山”理論，主動(dòng)探索其轉(zhuǎn)化路徑和方法，創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。各地政府制定本地綠色發(fā)展規(guī)劃和政策時(shí)，應(yīng)參考借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)“美麗中國(guó)”建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際和主體功能區(qū)定位，采取因地制宜的措施，建立以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，國(guó)省林草部門應(yīng)加大財(cái)政支持力度，進(jìn)一步夯實(shí)生態(tài)基礎(chǔ)用好自然優(yōu)勢(shì)，提升其保護(hù)生態(tài)和發(fā)展生態(tài)旅游（康養(yǎng)）業(yè)的積極性，走出適合本地的多元化高質(zhì)量發(fā)展之路，真正將綠水青山變成金山銀山。

3 結(jié)語(yǔ)

新時(shí)代背景下，需始終堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，深刻領(lǐng)會(huì)國(guó)家治理體系和治理能力的精髓要義，全面認(rèn)識(shí)基層治理現(xiàn)狀和機(jī)構(gòu)職能定位，充分考量林草部門在鞏固生態(tài)文明建設(shè)中的主體地位。在遵循自然生態(tài)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，應(yīng)注重強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，持續(xù)深化機(jī)構(gòu)改革，全面明確基層林草部門的職能定位，理順現(xiàn)行管理體制，以便更好地發(fā)揮其“山水林田湖草”綜合修復(fù)治理中的主力軍作用；應(yīng)聚焦綠水青山的培育轉(zhuǎn)化和永續(xù)發(fā)展利用，開展獨(dú)具優(yōu)勢(shì)、履職擔(dān)當(dāng)?shù)纳鷦?dòng)實(shí)踐，努力把綠水青山所蘊(yùn)含的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化為金山銀山，持續(xù)助力生態(tài)文明建設(shè)與鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)生態(tài)美、百姓富的有機(jī)統(tǒng)一。